汪東升

(中共開封市委黨校　法學教研室, 河南　開封　475001)

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當前農(nóng)村融資問題及其供需平衡互動機制的法律思考

汪東升

(中共開封市委黨校法學教研室, 河南開封475001)

農(nóng)村融資難題長期困擾我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，最近中央提出要建立農(nóng)村廣覆蓋、多元化、可持續(xù)的金融服務(wù)體系。融資難的原因主要是由農(nóng)村金融的供需不平衡造成的。破解農(nóng)村融資難題，實現(xiàn)供需平衡互動，就要建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，制定《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》，完善對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護等方面的法律規(guī)定；完善合作金融機制，讓傳統(tǒng)民間融資形式合法化；建立全國農(nóng)協(xié)，實現(xiàn)金融服務(wù)主體多樣化。

農(nóng)村融資；供需平衡互動機制；《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》；農(nóng)民協(xié)會

2015年11月，中共中央、國務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出：“堅持商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，健全政策支持、公平準入和差異化監(jiān)管制度，擴大農(nóng)村金融服務(wù)規(guī)模和覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，全面提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進普惠金融發(fā)展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競爭適度、風險可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。”這是我國今后進行農(nóng)村金融機制創(chuàng)新的總綱，它主要有三個意思：一是農(nóng)村金融服務(wù)的主體要多元化，二是服務(wù)模式要多樣化，三是服務(wù)“三農(nóng)”要廣覆蓋。良性的農(nóng)村金融服務(wù)機制包含了農(nóng)村金融服務(wù)主體能夠順暢地通過服務(wù)模式達到惠農(nóng)的服務(wù)目標，或者需要接受金融服務(wù)的“三農(nóng)”對象能夠順暢地通過服務(wù)模式獲得和滿足金融需求，這實質(zhì)上是一個金融“需求——供給”能夠順暢地相互滿足和轉(zhuǎn)化的過程。只有這個過程順暢了，中央提出的金融服務(wù)主體多元化、服務(wù)模式多樣化、金融服務(wù)廣覆蓋才能落到實處。本文擬從如何保障農(nóng)村融資供需平衡的角度提出法律建議。

一、農(nóng)村融資現(xiàn)狀及問題

20世紀80年代，我國農(nóng)村先后建立起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。2002年8月，全國人大常委會又審議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定農(nóng)村土地實行以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制，保障了農(nóng)戶對承包地的經(jīng)營使用權(quán)，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。我國的糧食產(chǎn)量，從1978年的30476.5萬噸增加到2015年的62143.5萬噸，其間實現(xiàn)了歷史性的“十二連增”。糧食增產(chǎn)了，中國人吃得飽了，但農(nóng)民的收入?yún)s增長緩慢。據(jù)國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒2014》計算，2013年我國農(nóng)業(yè)的國內(nèi)生產(chǎn)總值是55321.7億元，僅占我國GDP的9%。2013年農(nóng)村居民的人均純收入是8895.9元，僅是同期城鎮(zhèn)居民人均純收入的33%。農(nóng)民增產(chǎn)不增收的狀況挫傷了他們擴大再生產(chǎn)的積極性，多數(shù)農(nóng)民抱著“維持原狀”的態(tài)度種植土地，從而嚴重抑制了生產(chǎn)性融資需求。生產(chǎn)性融資需求的抑制，又導致了農(nóng)村經(jīng)濟的“四個停滯”：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)停滯，農(nóng)戶不去積極主動地添置先進的農(nóng)業(yè)機械設(shè)備和運用先進的生產(chǎn)技術(shù)；二是農(nóng)戶的收入來源和投資取向形成固定的模式，長期穩(wěn)定地延續(xù)下來，形成創(chuàng)新取向停滯；三是集約化經(jīng)營停滯，農(nóng)戶的增產(chǎn)方式主要依賴人力和生產(chǎn)要素的簡單追加；四是農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量停滯，農(nóng)產(chǎn)品的品種改良進展緩慢。

“四個停滯”帶來的直接后果是農(nóng)民的收入增長緩慢，抗風險能力減弱，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟變化的需求。農(nóng)民收入增長緩慢直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資需求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰滯又反過來影響農(nóng)民的經(jīng)濟收入，如此惡性循環(huán)導致了農(nóng)業(yè)融資需求抑制，進而又導致了農(nóng)村金融服務(wù)主體追逐非農(nóng)投資項目，將投資的主要方向轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。于是，農(nóng)村出現(xiàn)了正規(guī)金融的疏空地帶，農(nóng)民貸款更難了。這明顯地說明，農(nóng)村金融的需求和供給之間出現(xiàn)了障礙，要破除這個障礙，提高農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入是關(guān)鍵。提高農(nóng)業(yè)收入的主要途徑是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和副業(yè)，融資渠道暢通是必要條件。

目前農(nóng)村融資存在的主要問題有三個方面的表現(xiàn)。

1.生產(chǎn)性融資占比小，消費性融資占比大。我國是一個人口大國，人均耕地僅1.37畝，一個四口之家的耕地不足6畝；長期以來，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，導致了農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的需求不足。據(jù)對廣西某縣有融資行為的122個農(nóng)戶所做的調(diào)查研究，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性融資僅占11%，其他是改善生活占21%，婚喪嫁娶占18%，建房占36%，意外事件占14%。[1]生產(chǎn)性融資占比過小，導致農(nóng)戶收入來源受限，償還貸款的能力減小，出借人的風險增大，農(nóng)戶貸款更加困難，進一步加劇了農(nóng)村金融供求之間的矛盾。

2.融資渠道狹窄，農(nóng)民難融資。據(jù)對廣西某縣的調(diào)查，有融資行為的農(nóng)戶占66%，無融資行為的占34%。在有融資行為的農(nóng)戶中，57.6%是通過親友借貸實現(xiàn)的，到信用社借貸的占37.9%，到農(nóng)業(yè)銀行借貸的占4.5%。據(jù)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會的研究，中國農(nóng)戶從民間融資的數(shù)額是正規(guī)金融機構(gòu)的4倍。從地區(qū)來看，東部地區(qū)民間融資的比例達到81%，中部和西部地區(qū)民間融資的比例分別達到76%、60%。[2]通過以上數(shù)據(jù)可以看出中國農(nóng)村融資具有這樣的規(guī)律性：農(nóng)民融資的主渠道是民間借貸，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，民間借貸所起的作用就越大。正規(guī)金融機構(gòu)逐漸失去了農(nóng)村的“領(lǐng)地”，將其主要服務(wù)對象轉(zhuǎn)向了城鎮(zhèn)等非農(nóng)領(lǐng)域，僅剩的農(nóng)村信用社也獨木難撐，有法律保障的正規(guī)金融活動陷入了滯抑的狀態(tài)。農(nóng)民的信貸渠道狹窄，進一步抑制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

3.風險大，成本高。由于農(nóng)戶貸款用于生產(chǎn)的占比過小，消費性貸款占比較大，造成農(nóng)村經(jīng)濟增長乏力，農(nóng)民的還款能力下降，違約率增高。另外，農(nóng)業(yè)易受天氣、病蟲害、市場價格等因素影響，導致投資者收入很不穩(wěn)定，這也增加了資金出借人的風險。據(jù)中國人民銀行上饒市中心支行課題組的研究，該市農(nóng)村信用社2006年的不良貸款率達到22.24%，戈陽縣農(nóng)行發(fā)放的扶貧小額貸款，損失率達到80%，鄱陽縣農(nóng)行發(fā)放的扶貧小額貸款，損失率達到90%。[3]出借人的風險增大，導致其融資態(tài)度更加謹慎，農(nóng)戶的貸款渠道更加狹窄。無奈，農(nóng)戶只得通過非正規(guī)的渠道來滿足自己的融資需求，但成本較高。根據(jù)該課題組的調(diào)查，民間借貸的利率要高于同期銀行貸款利率的1—3倍。另據(jù)潘振明的研究，信用社對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一年期的貸款利率為10.496%，民間借貸的利率為13%—19%，占企業(yè)綜合生產(chǎn)成本的13%—15%。[4]貸款的高成本直接加重了借款人的還款負擔，進一步增加了融資的風險。

二、完善農(nóng)村融資供需平衡互動機制的法律思考

農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)是什么關(guān)系？農(nóng)業(yè)是驅(qū)殼，農(nóng)村金融是血液。農(nóng)村金融要做大做強，首先要把自己存在的驅(qū)殼做大做強，否則它就沒有存在的空間。農(nóng)村金融要服務(wù)于農(nóng)業(yè)，滿足農(nóng)業(yè)的融資需求，農(nóng)業(yè)的發(fā)展又同時反作用于金融，推動農(nóng)村金融的發(fā)展，這就是農(nóng)村金融供求的平衡和互動機制。目前，中國的農(nóng)業(yè)還是以家庭為生產(chǎn)單元的小農(nóng)業(yè)，建立現(xiàn)代化的大農(nóng)業(yè)才是根本出路。有了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為支撐，中央提出的農(nóng)村金融服務(wù)“廣覆蓋”、主體“多元化”、模式“多樣化”才能落到實處，農(nóng)村金融的供求機制才能得到平衡并相互促進。圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這個目標，本文提出以下法律建議。

(一)制定《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》，確立農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保障農(nóng)業(yè)是一個有利可圖的產(chǎn)業(yè)。

1993年，我國頒布了《農(nóng)業(yè)法》，主要內(nèi)容側(cè)重于農(nóng)業(yè)管理，并且原則性很強，缺乏可實施性。隨著市場經(jīng)濟體制在我國的確立，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)在我國獲得了迅猛的發(fā)展，農(nóng)業(yè)與其差距相對越來越大。我國目前亟需制定一部《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶的地位、生產(chǎn)關(guān)系、政府促進農(nóng)業(yè)的具體措施等進行規(guī)范。作者認為，《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》應(yīng)主要突出以下內(nèi)容。

1. 農(nóng)業(yè)是優(yōu)先發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。我國《農(nóng)業(yè)法》第三條規(guī)定“國家把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟的首位?！睂r(nóng)業(yè)的這個規(guī)定是正確的，應(yīng)當在《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》中再次強調(diào)，并且要加上工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)是應(yīng)當優(yōu)先發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè)，那么就意味著農(nóng)業(yè)應(yīng)當?shù)玫絻?yōu)先的投入，投入的資金從哪里來？主要通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的渠道實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，投資大，風險也大，盈利的能力卻較低。把農(nóng)業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，不是由它的盈利能力決定的，而是由它的基礎(chǔ)性和重要性決定的。農(nóng)業(yè)是提供人們食品來源的產(chǎn)業(yè)，“民以食為天”，人們離開工業(yè)品可以生活，但離開食品是無法生存的。所以，糧食安全關(guān)系到社會穩(wěn)定，關(guān)系到國家安全，在經(jīng)濟的發(fā)展中處于基礎(chǔ)性的地位，理應(yīng)得到優(yōu)先發(fā)展。于是，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就在情理之中了。

2. 對從事種植業(yè)農(nóng)民的直補制度化。長期以來，國家除了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等進行了大量投資以外，還對糧食流通環(huán)節(jié)支付了大量補貼，雖然起到了平衡糧價的作用，但補貼真正到種糧農(nóng)民手中的卻很少。所以，積極探索對種糧農(nóng)民進行直補的法律制度，本文認為應(yīng)當堅持四個原則：一是對種糧農(nóng)民進行直接補助，不種糧者不補貼；二是補助的數(shù)額與農(nóng)戶出售的糧食數(shù)量掛鉤，多售多補助；三是補助的標準應(yīng)當是農(nóng)戶的生產(chǎn)成本加上社會平均利潤以后與農(nóng)產(chǎn)品市場價格的差額(負值時不補貼)；四是農(nóng)戶生產(chǎn)成本的測算應(yīng)適當考慮機械化水平，鼓勵農(nóng)戶進行機械化耕作。

3.對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行創(chuàng)新，實行區(qū)分所有制。

當前我國農(nóng)村土地實行集體所有制，由于“主體虛置”，農(nóng)戶的土地權(quán)益得不到有效的保護，也嚴重限制了農(nóng)戶對土地的處置權(quán)利。目前在全國范圍內(nèi)對農(nóng)村土地、房產(chǎn)的確權(quán)辦證工作尚在進行中，但從成都市實踐的結(jié)果來看，在確權(quán)辦證工作完成以后農(nóng)村的融資狀況并未發(fā)生根本的好轉(zhuǎn)。從銀行的角度來看，只有25%的銀行認可農(nóng)村房產(chǎn)、土地使用權(quán)抵押融資，不認可的銀行占到75%。究其原因，是由于農(nóng)村土地、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)沒有真正獨立，既抑制了抵押物的融資價值，又限制了銀行對抵押物的處置權(quán)。[5]從建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、擴大農(nóng)村融資需求的角度來看，對農(nóng)村土地進行產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新是關(guān)鍵。

中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出，農(nóng)村土地改革的底線是“三個不”：土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損。按照這個思路，對農(nóng)村土地可以進行區(qū)分所有制創(chuàng)新，整體思路即：將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)區(qū)分為政治所有權(quán)與經(jīng)濟所有權(quán)，前者歸國家，后者歸農(nóng)戶。所謂政治所有權(quán)，即馬克思所稱的法律所有權(quán)，或叫終極所有權(quán)。馬克思在批判庸俗經(jīng)濟學家把利息片面理解為由資本本身創(chuàng)造出來的收入時指出：“這種形態(tài)之所以必然產(chǎn)生，是由于資本的法律上的所有權(quán)同它的經(jīng)濟上的所有權(quán)分離，由于一部分利潤在利息的名義下被完全離開生產(chǎn)過程的資本家或資本所有者占有?！盵6]511馬克思在這里明確提出了法律所有權(quán)與經(jīng)濟所有權(quán)的思想。由于法律所有權(quán)的主要內(nèi)容是宏觀管理權(quán)、收益分享權(quán)和終極處分權(quán)，與國家的管理職能緊密相關(guān)，所以我們把它稱為政治所有權(quán)。經(jīng)濟所有權(quán)是經(jīng)營利用土地的權(quán)利，主要包括占有、使用、決策、收益、繼承、合理處分等權(quán)利。農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)與現(xiàn)在農(nóng)戶的經(jīng)營使用權(quán)的主要區(qū)別是權(quán)利束更加完整了，經(jīng)濟所有權(quán)除了對農(nóng)地的經(jīng)營使用權(quán)以外，還包括繼承權(quán)、買賣權(quán)。當然，土地是特殊的商品，對土地的利用要受當?shù)赝恋卣w規(guī)劃的制約。但總體上來說，農(nóng)地的經(jīng)濟所有權(quán)從政治所有權(quán)分離出來以后，其權(quán)利束獲得了相對的完整性和獨立性，可以像其他商品一樣在市場上自由流動，打破了長期制約土地流轉(zhuǎn)的死結(jié)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了必要的條件，也為農(nóng)村金融供需平衡互動注入了內(nèi)生性的動力。同時，農(nóng)地區(qū)分所有制構(gòu)想堅持農(nóng)地政治所有權(quán)歸國家所有，使國家牢牢掌握農(nóng)地的最終處分權(quán)，堅持了農(nóng)村土地的公有制性質(zhì)，符合中央農(nóng)村土地改革的方向。

(二)用法制阻抑農(nóng)地細碎化，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化。

自我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，經(jīng)過家庭內(nèi)部幾代人的承包和分割，農(nóng)地越來越細碎化。根據(jù)劉雨松的研究，2005年至2009年，全國農(nóng)戶不足1畝的地塊占到59%以上，3畝以下的地塊占到87%以上(含1畝以下)，戶均地塊在4塊以上。[7]20農(nóng)地細碎化嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)機械化的進程，使我國農(nóng)業(yè)始終無法擺脫弱勢小農(nóng)業(yè)的特質(zhì)，嚴重制約了農(nóng)村金融的需求和供給。振興我國農(nóng)村金融，必須以推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為前提，阻抑農(nóng)地細碎化是其必然要求。

1. 實行農(nóng)地單向單嗣繼承制。單嗣繼承制是日本和歐洲長期實行的繼承制度。日本從戰(zhàn)國時代起，長子繼承制普遍寫進家法之中，以后逐漸法制化，在整個武士階層強制推行。日本的庶民階層，對土地等家產(chǎn)實行“一子繼承制”，即次子或次女也可以單獨繼承。上世紀40年代《德國世襲農(nóng)地法》、60年代法國的《農(nóng)業(yè)指導法》，都規(guī)定了農(nóng)地單嗣繼承制，防止因家庭析產(chǎn)而使農(nóng)場的規(guī)?？s小、競爭力降低、最后瓦解情況的出現(xiàn)。

我國農(nóng)地細碎化的現(xiàn)實是，1畝以下的地塊接近60%，3畝以下的地塊接近90%，嚴重制約了農(nóng)業(yè)機械化的進程，實行農(nóng)地單嗣繼承制十分必要。目前我國法律并未賦予農(nóng)戶對承包地有繼承權(quán)，但事實上按照“諸子均分”原則在農(nóng)戶中已經(jīng)發(fā)生了繼承行為，政府最好的做法是因勢利導，在法律中明確規(guī)定對家庭承包的農(nóng)地實行單嗣繼承制(一個子女繼承制)。多個子女都想繼承的，實行長子繼承制。

實行農(nóng)地單嗣繼承制在我國是完全可能的。實行農(nóng)地單嗣繼承制的關(guān)鍵在于將多余的農(nóng)業(yè)人口分離出去，從2001年以來我國人口城鎮(zhèn)化率的增長情況來看，平均每年增長1.22%，2014年年末，全國人口城鎮(zhèn)化率達到了54.77%。而同期我國人口的平均自然增長率僅為5.48‰，遠遠小于城鎮(zhèn)化率的增長速度，并且人口的自然增長率還處于下降的趨勢之中。由此看來，農(nóng)村的新增勞動力完全可以被城鎮(zhèn)化吸納，實行農(nóng)地單嗣繼承制是完全可行的。

2. 創(chuàng)新土地整理機制，小塊田合并為大塊田。根據(jù)阿德萊德大學和我國農(nóng)業(yè)部的調(diào)查研究，目前我國每個農(nóng)戶擁有多個地塊，平均有4.7個，多的達到33塊。[8]另外，水利等農(nóng)田基本設(shè)施也毀壞嚴重，農(nóng)機耕道也不暢通。因此，土地整理顯得十分必要。基本思路是通過土地立法明確以下原則：(1)國家鼓勵廣大農(nóng)戶對承包地進行土地整理。土地整理以自然村或者村民小組為單位統(tǒng)一進行，是否進行土地整理應(yīng)當征詢村民的意見，三分之二以上多數(shù)農(nóng)戶同意的，方可進行土地整理。(2)國家財政對土地整理的費用予以補貼。除勞務(wù)費以外，土地整理的實際支出，例如構(gòu)筑水利設(shè)施、田間道路、電力、綠化、土地平整等發(fā)生的費用，政府財政承擔2/3，村民承擔1/3，村民確實無力承擔的，可由政府全部承擔。(3)土地整理前后，各農(nóng)戶承包的土地面積不變。根據(jù)中央農(nóng)村土地承包責任制長期不變的精神，為了便于村民達成土地整理的協(xié)議，實行各農(nóng)戶土地整理前后承包地的數(shù)量保持不變的政策，在土地整理前，將本村或本組所有的土地評定為若干等級(各地可根據(jù)土地的自然條件具體確定等級數(shù))，以一等地(最好的地)為標準確定各農(nóng)戶承包地的數(shù)量。被確定為二等、三等等其他等級的農(nóng)地，按不同的比例折算為一等地；待土地整理結(jié)束后重新分配土地時，再按此前的折算比例將一等地反向換算為二等、三等等其他等級的土地。重新分配后的土地，在自然條件允許的情況下，每戶只分配一塊土地。(4)土地整理后的用途，應(yīng)當符合當?shù)氐耐恋乩谜w規(guī)劃。

(三)完善對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護的法律規(guī)定，從手段上推動農(nóng)村融資供需平衡互動機制。

農(nóng)民的主要財產(chǎn)是土地和房產(chǎn)，目前我國法律對它的保護還相當不力。主要表現(xiàn)是法律并未規(guī)定農(nóng)民對承包地有繼承權(quán)，除“四荒地”、林地以外，農(nóng)地和房產(chǎn)被禁止作為抵押物向銀行申請貸款。根據(jù)《物權(quán)法》第183、184條，《擔保法》第34、36、37條，《農(nóng)村土地承包法》第44、49條，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第52條等規(guī)定，農(nóng)村的荒山、荒丘、荒溝、荒灘等土地使用權(quán)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物及其土地使用權(quán)可以抵押，其他的耕地、自留山、自留地、宅基地等土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)不得抵押。法律之所以作出這樣的規(guī)定，是因為土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，并具有社會保障的功能，如果允許農(nóng)村土地使用權(quán)可以抵押，則還不上貸款的農(nóng)民就會失去土地，在城鎮(zhèn)會出現(xiàn)“貧民窟”的現(xiàn)象，影響社會的穩(wěn)定。這種擔心是沒有必要的，現(xiàn)代的農(nóng)村完全可以用完善的社會保障取代土地保障，所以應(yīng)當對以上法律規(guī)定進行修改，規(guī)定耕地、宅基地、房屋可以作為抵押物，并且可以進行買賣，滿足農(nóng)戶進行融資的需要。當然，交易的前提是產(chǎn)權(quán)關(guān)系要清晰，要對農(nóng)戶的承包地、房產(chǎn)進行確權(quán)登記，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革之前確定的是土地的使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，改革之后確定的是經(jīng)濟所有權(quán)。對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護的制度完善了，土地、房產(chǎn)的價值才能通過市場真正體現(xiàn)出來，抵押權(quán)人才愿意接受土地、房產(chǎn)作為抵押物，實現(xiàn)融資行為。最終的結(jié)果是，農(nóng)戶和抵押權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)利都得到了保護，農(nóng)村融資的供需才可能互動平衡。

(四)完善合作金融機制，實現(xiàn)農(nóng)村融資服務(wù)主體多樣化。

目前，在農(nóng)村的正規(guī)金融機構(gòu)主要有政策性銀行、商業(yè)銀行和合作銀行。政策性銀行主要是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，商業(yè)銀行主要是中國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行，合作性金融組織包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村資金互助社。由于農(nóng)村生產(chǎn)性消費抑制和市場導向效應(yīng)，中國農(nóng)業(yè)銀行將自己的主要業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向了非農(nóng)項目，向農(nóng)民開展融資的業(yè)務(wù)占主營業(yè)務(wù)的比例很低。郵政儲蓄銀行只儲不貸，發(fā)揮的僅僅是“吸款機”的作用。作為政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，主要是對糧油儲備進行貸款，后來雖然拓寬了業(yè)務(wù)范圍，但實際融資的主要對象是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、加工的龍頭企業(yè)，一般農(nóng)民很難受惠。農(nóng)村合作金融組織雖然有了一定的發(fā)展，但與農(nóng)村巨大的資金需求相比，仍然相差很遠。據(jù)統(tǒng)計，到2014年年末，全國只設(shè)立了1296家新型金融機構(gòu)，其中貸款公司14家，村鎮(zhèn)銀行1233家，資金互助社49家。[9]由此看來，在全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村，合作金融組織還是空白，大力發(fā)展農(nóng)村合作金融組織是當務(wù)之急。

由于國家對農(nóng)業(yè)的政策性扶持在前文已有論述，商業(yè)銀行的經(jīng)營取向本身又是由市場關(guān)系決定的，所以，在此重點對發(fā)展農(nóng)村合作性金融組織、實現(xiàn)融資主體多元化提出以下法律建議。

1. 立法確立農(nóng)村融資多元化主體的合法性。從目前農(nóng)村合法的金融主體來看，主要有農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村資金互助社。由于多種原因，農(nóng)村信用社行政化色彩濃厚，商業(yè)化傾向嚴重，在性質(zhì)上已異化為商業(yè)銀行，這與其成立時的“調(diào)劑資金、服務(wù)農(nóng)村”的目的已完全相悖。所以，對農(nóng)村信用社應(yīng)當進行回歸性改革，在法律中規(guī)定農(nóng)村信用社實行民主管理、主要管理人員實行社員選任制；逐步擴大社員的入股比例，規(guī)定對社員實行優(yōu)惠融資制度等。

國家應(yīng)當通過立法，大力鼓勵農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村資金互助社的發(fā)展?！掇r(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》對設(shè)立農(nóng)村合作銀行規(guī)定的條件過于嚴苛，應(yīng)從發(fā)起人不少于1000人、注冊資金不少于2000萬元適當降低，同時用“合作銀行的營業(yè)范圍主要限于本行政區(qū)域內(nèi)(縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))”的規(guī)定來規(guī)避風險。取消“農(nóng)村合作銀行主要以農(nóng)村信用社和農(nóng)村信用社縣(市)聯(lián)社為基礎(chǔ)組建”的規(guī)定，規(guī)定農(nóng)村合作銀行是以轄區(qū)內(nèi)的自然人、組織(企業(yè))為基礎(chǔ)共同出資組建的法人金融機構(gòu)。作出這樣的規(guī)定主要是為了增強農(nóng)村合作銀行的獨立性和自主性，推動其健康快速地成長，滿足農(nóng)村地區(qū)“三農(nóng)”融資的需要。

農(nóng)村資金互助社是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村區(qū)域內(nèi)的村民和企業(yè)共同出資組建的金融法人企業(yè)?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村民具有良好的信息溝通條件和人際關(guān)系，對農(nóng)村資金互助社在法律規(guī)范上可適當放寬，不要求組織形式必須是法人，合伙形式同樣可以。合伙組織形式下出資人承擔的是無限責任，更有利于互助社嚴格內(nèi)部管理、服務(wù)社員互助目的的實現(xiàn)，避免管理上的道德風險。

實現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)主體多元化，必然要求將民間融資合法化。國務(wù)院《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》規(guī)定，未經(jīng)中國人民銀行批準，擅自向公眾吸收存款、集資、發(fā)放貸款、融資擔保等活動，都屬于非法金融業(yè)務(wù)，應(yīng)該予以取締。這樣，資金充裕的農(nóng)民或團體、企業(yè)因經(jīng)常向外進行貸款，會成為非法金融業(yè)務(wù)。目前，大量存在于民間的合會、地下錢莊、典當?shù)热谫Y形式都屬于非法之列。國家雖然明令取締，但過后又會死灰復燃，形成“割韭菜”效應(yīng)。哈耶克認為，社會秩序是一個自發(fā)的演進(進化)過程，這一點符合歷史唯物主義的“社會是一個由低級向高級發(fā)展的過程”，無疑是正確的。那么為什么不能對大量存在于民間的非正規(guī)金融形式因勢利導、變堵為疏呢？只要規(guī)范得當，使民間非法金融成為合法金融，我國的金融制度就會取得歷史性的進步。所以作者建議，通過立法明確以下原則，鼓勵農(nóng)村民間融資活動：(1)民間借貸、融資活動自由；(2)禁止民間高利貸，禁止發(fā)行債券、股票等有價金融憑證；(3)對開展農(nóng)村融資業(yè)務(wù)的主體實行登記注冊制；(4)入會社員對合會實行民主管理、監(jiān)督制度；(5)對融資額度上限封頂，民間借貸一般為小額貸款。通過以上制度立法，讓農(nóng)村資金留在農(nóng)村，真正為“三農(nóng)”所用。

2. 成立全國性的農(nóng)民協(xié)會，將“三農(nóng)”服務(wù)與農(nóng)村融資統(tǒng)一起來。日本的農(nóng)協(xié)(農(nóng)業(yè)協(xié)同組織)經(jīng)驗對中國具有重要啟示作用。二戰(zhàn)后的日本為了重振農(nóng)業(yè)，制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》、《農(nóng)業(yè)整備措施法》等法律，使農(nóng)協(xié)在日本得以健康地發(fā)展，其經(jīng)驗已推廣至韓國和我國臺灣地區(qū)。日本的農(nóng)協(xié)分為三級：基層農(nóng)協(xié)為市、町、村農(nóng)協(xié)，其金融機構(gòu)為合作金融部；中層機構(gòu)是都道府縣聯(lián)合會，以基層農(nóng)協(xié)為團體會員，其金融機構(gòu)為信用農(nóng)協(xié)同組聯(lián)合會；最高機構(gòu)是全國聯(lián)合會，以都道府縣級農(nóng)協(xié)為團體會員，其金融機構(gòu)為農(nóng)林中央金庫，是日本全國林協(xié)、農(nóng)協(xié)、漁協(xié)聯(lián)合會以及政府投資設(shè)立的機構(gòu)。日本農(nóng)協(xié)最大的特點是將農(nóng)村金融與農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活服務(wù)結(jié)合起來，形成了包括生產(chǎn)、信貸、購銷、保險、醫(yī)療、文體活動等在內(nèi)的一條龍服務(wù)體系，深受農(nóng)民的歡迎。

參考日本的經(jīng)驗，為了使我國的小農(nóng)業(yè)走向大農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)科學化、集約化經(jīng)營，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，在我國也亟需建立全國性的農(nóng)民協(xié)會。考慮到運作的成本和靈活性，農(nóng)民協(xié)會的層級不宜太多，以三級為宜。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村一級為基層農(nóng)協(xié)，省一級為中等機構(gòu)的農(nóng)協(xié)，中央農(nóng)協(xié)為全國農(nóng)協(xié)。考慮到我國的國情，可以以農(nóng)村供銷社為基礎(chǔ)組建各級農(nóng)協(xié)?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》指出：要“把供銷合作社打造成為與農(nóng)民利益聯(lián)系更緊密、為農(nóng)服務(wù)功能更完備、市場化運作更高效的合作經(jīng)濟組織體系，使之成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺?！痹诰唧w操作上需要制定一部《農(nóng)戶協(xié)作聯(lián)合會法》，包括以下內(nèi)容。

(1)農(nóng)戶協(xié)作聯(lián)合會(以下簡稱農(nóng)協(xié))是農(nóng)民的生產(chǎn)、生活互助組織，以農(nóng)戶自愿入會為原則，交納入會經(jīng)費(股金)，是實行民主管理、民主監(jiān)督的自治經(jīng)濟組織。協(xié)會的主要負責人由入會會員民主選舉產(chǎn)生。(2)農(nóng)協(xié)以供銷社為基礎(chǔ)組建。供銷社的原集體財產(chǎn)并入農(nóng)協(xié)，債務(wù)由地方政府負責清償。(3)基層農(nóng)協(xié)既可以是企業(yè)法人，按法人治理結(jié)構(gòu)進行管理，也可以是合伙型經(jīng)濟組織；基層以外的農(nóng)協(xié)必須是企業(yè)法人。(4)農(nóng)協(xié)成立金融事務(wù)部，以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶生活相關(guān)的事務(wù)部門，形成產(chǎn)供銷一條龍服務(wù)體系。(5)農(nóng)協(xié)金融部門除入會經(jīng)費以外接受會員的存款，利息應(yīng)高于同期商業(yè)銀行的利息；向會員貸款利息應(yīng)低于同期商業(yè)銀行的利息。(6)農(nóng)協(xié)在財政和稅收方面享受國家的優(yōu)惠政策；農(nóng)協(xié)應(yīng)當接受國家的監(jiān)督，配合執(zhí)行國家的有關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策，確保為“三農(nóng)”服務(wù)的目標落到實處。

從日本、韓國、臺灣地區(qū)農(nóng)民協(xié)作組織的實踐情況來看，絕大多數(shù)農(nóng)戶都加入了農(nóng)協(xié)，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活性融資基本上都是通過農(nóng)協(xié)的渠道實現(xiàn)的。例如日本農(nóng)民，農(nóng)協(xié)的加入率達到了99%以上，農(nóng)戶的絕大多數(shù)融資都是通過農(nóng)協(xié)實現(xiàn)的；通過農(nóng)協(xié)購買的生產(chǎn)資料達到農(nóng)戶總購買量的74%左右，通過農(nóng)協(xié)渠道銷售的農(nóng)產(chǎn)品達到了年總銷售量的90%以上。據(jù)此有理由相信，我國農(nóng)協(xié)成立后必將大大改善農(nóng)村地區(qū)的融資環(huán)境，成為農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍。

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責任編輯：晏中

2016—01—15

國家社科基金一般項目《地方政府農(nóng)地非農(nóng)化失范問題及其制度規(guī)制研究》(編號：11BFX064)。

汪東升(1960—)，男，河南杞縣人，中共開封市委黨校法學教研室主任，副教授，開封法學會副會長，研究方向為經(jīng)濟法。

DF413

A

1008—4533(2016)04—0056—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.04.008