有效的政府治理：基于行政文化創(chuàng)新視角的分析

顏佳華,歐葉榮

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

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有效的政府治理：基于行政文化創(chuàng)新視角的分析

顏佳華,歐葉榮

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

有效的政府治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，與行政文化建設(shè)相輔相成。有效的政府治理的實現(xiàn)需要服務(wù)型行政文化、創(chuàng)新型行政文化、法治型行政文化、廉潔型行政文化、效能型行政文化的協(xié)同支撐，但又受到當前全能式行政文化、保守式行政文化、人治式行政文化、命令式行政文化、效率式行政文化的阻礙與制約，需要通過創(chuàng)新行政精神文化提供內(nèi)在動力、創(chuàng)新行政制度文化強化外在保障、創(chuàng)新行政行為文化推動作風(fēng)建設(shè)，以促進“有效的政府治理”的實現(xiàn)。

有效的政府治理；行政文化；創(chuàng)新

2013年，黨的十八屆三中全會在提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的同時，還強調(diào)了“有效的政府治理”是當代市場經(jīng)濟發(fā)展的題中應(yīng)有之義，可見國家治理與政府治理之間是包含與被包含的關(guān)系，政府治理是國家治理體系的重要組成部分。習(xí)近平指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”[1]。從這個意義上也可以看出，政府治理是國家治理的具體實施和行政實現(xiàn)[2]，政府治理能力現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。而提升政府治理能力，實現(xiàn)有效的政府治理與行政活動密切相關(guān)，政府的行為和價值取向在很大程度上又受到行政文化的影響[3]。行政文化作為“支配和制約行政行為的行政意識的綜合體系”[4]，能夠決定行政行為的性質(zhì)和特征，影響行政主體的行為績效，并進而影響政府治理的有效性和政府治理能力。因此，行政文化的創(chuàng)新和優(yōu)化是提升政府治理能力、推進有效的政府治理的重要途徑。目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對有效的政府治理的研究尚處于起步階段，研究成果不多，研究內(nèi)容主要集中于內(nèi)涵、困境和實現(xiàn)路徑等方面，分別從提升政府治理能力、政府執(zhí)行力或增強政府公信力、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)或流程再造，以及完善行政運行機制、創(chuàng)新行政管理方式等不同視角對有效的政府治理進行了分析。但這些研究都是從政府運行的體制、機制等層面進行探討，僅僅停留在其表象，沒有觸及政府內(nèi)里的精神架構(gòu)層面——即行政文化的深層次動因與影響。政府治理的現(xiàn)代化進程需要行政文化的強大感召力和引導(dǎo)力，良好健康的行政文化能夠有效推進政府善治。但是，當前的行政文化具有明顯的離散、滯后性特征，不能滿足政府治理現(xiàn)代化的基本要求，也不能為實現(xiàn)有效的政府治理提供精神支持和思想引導(dǎo)。因此，從行政文化創(chuàng)新視角探討有效的政府治理，通過不斷創(chuàng)新和豐富行政文化的內(nèi)涵，優(yōu)化行政文化的協(xié)同整合性，從根本上為實現(xiàn)有效的政府治理提供內(nèi)在動力，具有重大的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、有效的政府治理的內(nèi)涵

“有效的政府治理”一詞最早出現(xiàn)于黨的文獻中，是完善國家治理體系、增強國家治理能力的重要手段。對該詞的理解，可分別從“有效”和“治理”兩個詞語來剖析，實質(zhì)上就是對從無效到有效、從管理到治理這兩種演變趨勢的理解。首先，從“無效”到“有效”進行分析：“無效”是指政府管理過程中出現(xiàn)的決策失效、預(yù)算擴張、供給低效乃至尋租等政府失靈現(xiàn)象。從新制度經(jīng)濟學(xué)角度來看，政府治理為什么可能無效或低效，一方面是由于信息不完全、目標多樣化、決策人格化等因素所導(dǎo)致的有限理性，另一方面是由于監(jiān)管成本、規(guī)模成本、競爭成本、腐敗成本等因素所導(dǎo)致的高額交易費用[5]。而“有效”則主要體現(xiàn)在更多的公眾話語權(quán)與更強的政府問責(zé)、更高的政治穩(wěn)定與更少的社會暴力、更高的政府效能、更高的管制質(zhì)量、更完善的法治以及更少的腐敗等六個方面[6]。從“無效”到“有效”的轉(zhuǎn)變，可見現(xiàn)代政府治理為適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，正在不斷追求實現(xiàn)有限政府、有為政府、有序政府、有節(jié)政府的“四有”目標。其次，從“管理”到“治理”進行分析：在“管理”語境下，管理者是絕對權(quán)威的統(tǒng)治者與指揮者，通過強制性命令與手段使被管理者服從和執(zhí)行；而在“治理”語境下，政府只是發(fā)揮主導(dǎo)性作用，公民、社區(qū)、社會組織等主體也是共同處理和解決社會公共事務(wù)的重要力量。多元主體之間既具有資源上的相互依賴性，又具有溝通交流上的網(wǎng)絡(luò)合作性。從“管理”上升到“治理”，雖只有一字之差，卻體現(xiàn)出我國傳統(tǒng)的“國家行政”“國家統(tǒng)治”正在向現(xiàn)代“公共行政”“公共治理”演進的深刻變化[7]，現(xiàn)代政府治理越來越重視政府、市場、社會三者力量的有機結(jié)合與共同作用，為實現(xiàn)善治而努力。因此，“有效的政府治理”的提出意味著我國治國理政模式的深刻變化，政府治理也被賦予了更多的新內(nèi)涵。

總結(jié)而言，有效的政府治理是指在現(xiàn)代行政管理過程中，多元主體之間以合作形式與時俱進地轉(zhuǎn)變政府職能，通過不斷創(chuàng)新管理方式和過程，進而提升政府績效的過程。從其構(gòu)成上來看，可從以下四個要素理解：一是在治理主體上，既要求政府加強與市場、社會等外部領(lǐng)域之間的合作，又要求政府理順橫向部門和上下級政府之間的內(nèi)部關(guān)系；二是在治理內(nèi)容上，既要求中央政府有效履行科學(xué)宏觀調(diào)控職能，又要求地方政府努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡，切實履行服務(wù)職能；三是在治理途徑上，既要從多個領(lǐng)域創(chuàng)新政府管理方式，又要以法治實現(xiàn)政府治理過程創(chuàng)新；四是在治理結(jié)果上，既要建立包括專家、社會群眾等在內(nèi)的多元主體評價體系，又要建立包括公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境治理等在內(nèi)的多元指標評價體系，從而科學(xué)、合理地衡量和評估政府治理結(jié)果[8]。從其特征上來看，有效的政府治理與傳統(tǒng)政府管理相比，既要突出“治理”的核心理念，又要強調(diào)治理的有效性。它主要具有五個方面的鮮明特征：一是參與主體多元化，實現(xiàn)治理的全面性；二是體制的多樣化，增強治理的協(xié)同性；三是機制的法制化，達成治理的共識；四是信息公開透明，展示治理誠信；五是績效考核科學(xué)化，提高治理的質(zhì)量[9]。

二、行政文化與有效的政府治理之間的互動機理

行政文化作為行政管理的意識形態(tài)而存在，是行政體制改革的內(nèi)在驅(qū)動力，是政府治理變革的思想基礎(chǔ)。行政文化的變革能夠促進行政機構(gòu)、行政職能、行政作風(fēng)、行政方式等方面的變革，政府治理的變革也能影響或重塑行政主體的行政理念、價值觀和行為模式，兩者之間既相互聯(lián)系又相互作用。從行政文化的視角來看，有效的政府治理需要服務(wù)型行政文化、創(chuàng)新型行政文化、法治型行政文化、廉潔型行政文化以及效能型行政文化提供強大的精神支持，才能從意識層面引導(dǎo)行政主體有效施政。其中，服務(wù)型行政文化發(fā)揮主導(dǎo)性作用，創(chuàng)新型行政文化是不斷前進的根源，法治型行政文化和廉潔型行政文化既是行政價值觀，又是行政行為方式，效能型行政文化則是對以公共利益為歸宿的行政行為的檢驗與評價，這五個方面相互依存、相互聯(lián)系，通過協(xié)同整合共同發(fā)揮作用。

其一，有效的政府治理的參與主體多元化特征需要服務(wù)型行政文化支撐。服務(wù)型行政文化是一種追求社會公共利益至上的行政文化，增進社會福祉是行政主體實施行政行為的根本目標。它強調(diào)政府職能的有限性，要求政府盡可能地通過合法的社會組織利用經(jīng)濟和法律手段對經(jīng)濟和社會事務(wù)進行必要的管理。“有效的政府治理”要實現(xiàn)政府與市場、社會等外部主體之間的合作治理，必須借助于強調(diào)政府職能有限、追求公共利益最大化的服務(wù)型行政文化的力量。只有行政主體樹立了民本意識、服務(wù)意識和責(zé)任意識，才會適度授權(quán)與分權(quán)，積極建立社會有序參與機制，為社會各方力量提供參與治理的機會和空間，通過充分利用各種資源，有效完成某些政府不該做、不能做、做不好的事情，促進政府治理的有效性和整個社會的良性運轉(zhuǎn)。

其二，有效的政府治理的體制多樣化特征需要創(chuàng)新型行政文化支撐。創(chuàng)新型行政文化是一種能夠適應(yīng)時代變化、推動行政發(fā)展的行政文化。它具有開放、進取、包容等三個基本特征：開放是指在外來先進文化的沖擊與影響下實現(xiàn)自我調(diào)整與超越；進取是指在新時代的挑戰(zhàn)與要求下實現(xiàn)行政體制改革與發(fā)展；包容是行政文化得以開放進取的前提條件，寬廣、包容的胸懷才懂得主動開放，不斷學(xué)習(xí)進取。有效的政府治理正是需要創(chuàng)新型行政文化的開放、進取、包容等特質(zhì)，才能打破以往自上而下的縱向管理體制，多元主體之間形成密切的、平等的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，政府與社會組織、私人部門和公民之間實現(xiàn)長期的、良性的溝通、協(xié)商與互動，通過集思廣益來尋求社會問題的合理解決方案。

其三，有效的政府治理的機制法制化特征需要法治型行政文化支撐。法治型行政文化是一種強調(diào)法律至上、以法律法規(guī)為核心的行政文化。一切行政管理活動都必須嚴格按照法律規(guī)范開展，行政主體的行政行為既要有法律可依，又要堅持依法行政，禁止任何沒有法律依據(jù)的隨意干預(yù)?！坝行У恼卫怼币蚱七^去依靠行政權(quán)力和憑自身主觀意愿進行命令和控制的政府管理模式，只有通過倡導(dǎo)“有法可依”“有法必依”，以及強調(diào)公共精神、社會正能量發(fā)揮及公民道德約束等內(nèi)容的法治型行政文化，才能鼓勵各個參與者自主表達、協(xié)商對話，在平等的博弈氛圍中達成共識，在有序的法治環(huán)境下形成決議。依靠法治型行政文化的約束力量，拋棄以往強烈的人治色彩，為政府治理現(xiàn)代化清除障礙。

其四，有效的政府治理的信息公開透明特征需要廉潔型行政文化支撐。廉潔型行政文化是一種倡導(dǎo)公仆意識、自覺拒腐反腐的行政文化，既要求行政主體忠于職守、勤政為民，又要求行政主體公正執(zhí)法、廉潔自律，在全心全意為人民服務(wù)的同時也要自覺接受人民群眾的考驗與監(jiān)督。而有效的政府治理正是需要這種強調(diào)民主治理和依法行政，注重自身廉政建設(shè)的廉潔型行政文化來支撐，才能保證政府運作的公開透明，增強政府治理的誠信與公信力。只有行政主體具有預(yù)防腐敗、抵制腐敗的自覺意識，才會將公開透明原則貫穿于現(xiàn)代政府治理的整個過程，各項權(quán)力的界定——職責(zé)分配——具體行使情況——最終行使結(jié)果等全部環(huán)節(jié)都積極主動地向全社會公開，以便廣大人民群眾及時知曉、有效參與和監(jiān)督。

其五，有效的政府治理的績效考核科學(xué)化特征需要效能型行政文化支撐。效能型行政文化是一種集行政能力、行政效果、行政效益于一體的行政文化，在追求量的規(guī)定性——高效率的同時也強調(diào)質(zhì)的規(guī)定性——高效益。對行政行為的考核與評價，不是簡單以投入和產(chǎn)出比來衡量，而是追求行政效能的“公共性”本質(zhì)，將該行為產(chǎn)生的社會效益作為重要考量標準。要實現(xiàn)“有效的政府治理”的績效考核科學(xué)化，就必須糾正行政主體對行政效能的片面理解，樹立科學(xué)、全面的行政績效觀。積極倡導(dǎo)行政效能追求公共利益的本來面貌，以提高政府服務(wù)和治理質(zhì)量為目標，將民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標納入績效考評體系，才能通過科學(xué)合理的考核與評價改善政府治理行為，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

三、行政文化視角下制約有效的政府治理的因素分析

行政文化具有廣泛性和穩(wěn)定性等特征，決定著行政主體實施行政管理的觀念、作風(fēng)、行為等各個方面。政府治理變革必須充分考慮行政文化的因素，重視固有行政文化對有效的政府治理的制約和阻礙，為當前行政文化把脈，準確把握政府治理變革的阻力源及其強度。

(一)全能式行政文化阻礙政府治理服務(wù)化

全能式行政文化是“一種以政府為中心，以政府對公權(quán)力的運用為主要手段，以政府對整個社會的資源進行絕對控制為外在特征的行政文化”[10]。由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國全能主義行政體制仍普遍存在：在機構(gòu)設(shè)置上，部門林立、臃腫龐大，機關(guān)之間缺乏有效溝通與協(xié)調(diào)；在權(quán)力劃分上，過分集中、極度膨脹；在職能配置上，經(jīng)濟職能強于社會職能，微觀管理強于宏觀管理，管制功能強于服務(wù)功能，導(dǎo)致大包大攬、效率低下；在政府與社會的關(guān)系上，政府萬能，處理一切公共事務(wù)，社會萎縮，在對自我和政府的監(jiān)管上都嚴重不足?？傊苁叫姓幕鲝堈芰Φ慕^對無限化，政府統(tǒng)一管理政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的所有事務(wù)，負責(zé)分配全社會的資源。這種全能政府觀對服務(wù)理念的排斥主要表現(xiàn)在：一是過于寬廣、過分全面的職能范圍分散了政府的有限精力與資源，造成政府對本應(yīng)管且能管得好的事項有所疏漏；二是管制性的行政手段易使政府忽視與民眾之間的交流和對話，忽視對各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與疏導(dǎo)，既缺乏增進公共福祉的服務(wù)意識，又大大降低了政府服務(wù)水平。

(二)保守式行政文化阻礙政府治理創(chuàng)新化

當前，我國行政管理實踐呈現(xiàn)出鮮明的僵化保守特征，形成了機械的、缺乏靈活性與創(chuàng)造性的保守式行政文化。這種封閉、僵化、保守的行政文化重教條、重文本、重傳統(tǒng)，忽視實事求是和具體問題具體分析的重要原則，不講究行政進步與創(chuàng)新。具體來說，主要表現(xiàn)為“唯前”“唯文”“唯他”三種思維模式：“唯前”就是依照慣例辦事，遵循前人做法，既省事又不擔風(fēng)險；“唯文”就是依照文件辦事，一切根據(jù)文件指示行動；“唯他”就是依照別人辦事，模仿其他省市或單位的做法，跟著別人后面走。這些固化的落后思維往往造成“拖著辦”“等著辦”的低效問題，成為阻礙行政管理創(chuàng)新的重要因素。一方面，將上級政策、指令當作機械式教條，簡單地照搬照抄，缺乏求真務(wù)實、因地制宜的冒險精神和探索精神；另一方面，固守傳統(tǒng)的行政模式，將管理活動視為權(quán)力運作過程，由此形成的指揮—服從關(guān)系缺乏協(xié)商與互動，難以激發(fā)行政主體的主動性與創(chuàng)造性。

(三)人治式行政文化阻礙政府治理法治化

所謂人治式行政文化，就是一種“夸大個人的作用，強調(diào)個人的威信，只能聽人奉承贊揚，不能受人批評監(jiān)督”[11]的行政文化，也即行政人格化。行政機關(guān)的行政思想、行政制度、行政行為等方面都被賦予人的特征，個人權(quán)威至上，機構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威都相對弱化，導(dǎo)致“長官意志”和官僚作風(fēng)盛行[12]。這種人情大于權(quán)力、權(quán)力大于法律的人治式行政文化，在觀念層面表現(xiàn)為行政主體對權(quán)力的崇拜、對民眾權(quán)利的漠視；在行為層面表現(xiàn)為行政主體濫用權(quán)力、辦事拖拉等。它對法治型政府建設(shè)的阻礙主要基于如下兩個方面：其一，它阻礙了政府治理的民主化。一切行政事務(wù)聽命于一把手，不注重對專家意見的聽取、對下級合理建議的采納以及對民情民意的了解與反饋，使得政府管理缺乏民主，不能有效滿足民眾訴求。其二，它阻礙了政府治理的法制化。在“家長制”和“集權(quán)制”的人治式行政文化背景下，管理者法律意識淡薄，無視法律、法規(guī)所規(guī)定的科學(xué)程序，“拍腦袋”式地隨性決策與管理，導(dǎo)致法律制度形式化。

(四)命令式行政文化阻礙政府治理廉潔化

命令式行政文化就是建立在下屬對上級行政權(quán)力之畏懼或恐懼的基礎(chǔ)之上的，管理者只知道發(fā)號施令而不進行調(diào)查研究的單向溝通式行政文化。在行政實踐中，領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者之間純粹是一種命令與服從、指揮與執(zhí)行的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)者以命令的形式向被領(lǐng)導(dǎo)者分配工作任務(wù)，僅憑個人經(jīng)驗評價被領(lǐng)導(dǎo)者的工作表現(xiàn)；被領(lǐng)導(dǎo)者也對組織的整體目標不甚了解，與領(lǐng)導(dǎo)者與組織期望相分離。這種權(quán)力至上的施政風(fēng)格既脫離客觀實際，不關(guān)心人民群眾利益，又容易濫用權(quán)力，貪贓枉法。因此，命令式行政文化嚴重損害了行政機關(guān)的信譽與形象：首先，不接觸人民群眾、不聯(lián)系工作實際的行政作風(fēng)導(dǎo)致大話、套話、空話盛行，虛報浮夸、擺花架子，不講究實效，工作華而不實；其次，行政長官集行政大權(quán)于一身，負責(zé)一切行政事務(wù)的安排與管理，使得行政實踐中主觀隨意性泛濫，缺乏有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租與腐敗。

(五)效率式行政文化阻礙政府治理效能化

效率式行政文化是一種以效率為單一準則，追捧經(jīng)濟利益至上的行政文化。它忽略了效率與公平之間的平衡性和互通性，有違現(xiàn)代政府治理的重要原則。效率與公平的矛盾一直是我國社會主義建設(shè)過程中無法逾越的狹關(guān)隘道，如何保證效率與公平的協(xié)調(diào)運行與良性發(fā)展，也是目前乃至未來面臨的巨大挑戰(zhàn)。而“社會公平和正義”是行政效能中的重要元素，“社會公平和正義”的實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度直接關(guān)系著“行政效能”的好壞或高低。因此，片面追求效率的行政文化對政府治理效能化具有一定的負面影響：一是只管經(jīng)濟增長而忽略環(huán)境保護，只追求眼前利益而不考慮代際公平的行政文化致使生態(tài)效益低下。二是忽視社會收入分配的調(diào)節(jié)與發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)性，往往誘發(fā)一些新的社會矛盾與社會問題，導(dǎo)致社會效益低下。

四、行政文化創(chuàng)新視角下實現(xiàn)有效的政府治理的路徑

政府治理的成功變革需要以一定的行政文化為基礎(chǔ)，只有充分挖掘與培育行政文化中能夠支持和推動治理變革的有利因素，將政府治理變革與行政文化創(chuàng)新緊密結(jié)合起來，才能從根本上實現(xiàn)有效的政府治理。實質(zhì)上，政府治理變革的過程就是行政文化演化的過程，行政文化的優(yōu)劣決定著政府治理變革阻力的大小。通過積極創(chuàng)新行政文化，將適應(yīng)時代發(fā)展的新理念、新價值不斷滲透到組織管理中，潛移默化地影響行政主體的行政觀念與行政行為，促使其逐步接受服務(wù)化、創(chuàng)新化、法治化、廉潔化、效能化的治理方式，不斷提高政府治理能力。

(一)行政精神文化創(chuàng)新提供政府治理變革的內(nèi)在動力

行政精神文化是行政文化的核心成分，是關(guān)于行政心理、行政價值觀、行政理想、行政道德等內(nèi)容的綜合。先進的、與時俱進的行政精神文化能夠通過一種觀念的力量直接或間接地影響和控制行政主體的行政實踐活動，使其向現(xiàn)代化政府治理模式靠攏，為實現(xiàn)有效的政府治理提供內(nèi)在動力。當前社會處于價值多元的轉(zhuǎn)型期，培育科學(xué)的行政精神文化，以服務(wù)取向替代傳統(tǒng)的“官本位”取向，是保證政府職能轉(zhuǎn)變和政府治理有效的重要前提。

第一，樹立服務(wù)行政觀。服務(wù)精神是現(xiàn)代行政精神文化最核心的內(nèi)容，是現(xiàn)代政府治理的根本要求。政府是社會公共利益的維護者和促進者，全心全意為人民服務(wù)是行政組織和行政人員應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

第二，樹立民主行政觀。民主是社會主義的本質(zhì)，也是現(xiàn)代政府治理必須遵循的重要原則。要實現(xiàn)人民當家作主，行政管理過程就必須充分體現(xiàn)尊重民意、代表民意、實現(xiàn)民意的民主精神。既要為民眾參與行政提供各種合法渠道，又要認真聽取、合理考慮與采納民眾的意見與需求，還要將行政管理活動公開透明化，保證公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

第三，樹立法治行政觀。政府治理的法治化，是現(xiàn)代政府應(yīng)具有的基本特質(zhì)，也是文明社會的重要標志。法律權(quán)威至高無上，是行政管理活動的唯一準繩。只有堅持依法行政，才能有效維持良好、公正的社會秩序。政府部門不僅要自覺遵守憲法和法律，嚴格按照法律法規(guī)行事；而且要自覺維護憲法和法律的尊嚴，捍衛(wèi)憲法和法律的絕對權(quán)威。

第四，樹立高效行政觀。行政管理的公共性特征要求現(xiàn)代政府治理既要提高數(shù)量上的效率，又必須強調(diào)質(zhì)量上的公平。因而行政管理追求的是高效率和高效益，一方面要行政主體引入市場競爭的觀念和企業(yè)管理的策略，努力提高辦事速度和服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約行政資源，降低行政成本。另一方面要行政主體注重培養(yǎng)促進社會公平的效益意識，通過科學(xué)、高效的政府治理，不斷增進公共利益。

(二)行政制度文化創(chuàng)新強化政府治理變革的外在保障

行政制度文化是行政機關(guān)制定的規(guī)范主體行為的規(guī)程和準則，直接影響著行政主體對行政機構(gòu)和行為規(guī)則的設(shè)立與修訂的認識與行為模式[13]。從行政文化的構(gòu)成來看，行政精神文化是行政文化的核心，行政制度文化是行政精神文化的產(chǎn)物，表現(xiàn)為一種強制性規(guī)范。要將現(xiàn)代政府治理所推崇的先進價值觀念內(nèi)化為行政主體的行為準則，實現(xiàn)有效的政府治理，既要依靠精神層面的“治心”，又要依靠制度層面的“治行”，二者相輔相成，才能確保行政觀念發(fā)揮作用，有效規(guī)范與約束行政主體的施政行為。只有不斷強化制度這種穩(wěn)定性的外在保障，才能為有效的政府治理提供全局性和長期性的保證。

首先，重新設(shè)計政府制度，促進政府治理的科學(xué)化。消解政府治理變革的行政制度文化障礙，推進行政制度文化創(chuàng)新的重要內(nèi)容就是充分理解現(xiàn)代政府治理對行政文化的新要求，根據(jù)有效的政府治理的價值導(dǎo)向，重新設(shè)計政府制度，以促進和實現(xiàn)政府治理的科學(xué)化。一是調(diào)整政府的價值評價體系。將能力、道德、社會效益等標準納入現(xiàn)代化的多元價值評價體系，摒棄以往“以官為本”“以金為本”的形式主義作風(fēng)，促進“以民為本”和“能力本位”的實干主義作風(fēng)，實現(xiàn)政府價值與有效的政府治理的價值理念接軌。二是完善政府績效管理體系。科學(xué)合理的績效管理應(yīng)是全方位的衡量指標體系、多層次的開放性評價體系以及公開透明的考核結(jié)果反饋與應(yīng)用體系等，才能有效改進政府治理的行為模式與服務(wù)水平。

其次，完善政府制度，促進政府治理的合理化。對行政制度進行革故鼎新，要求政府必須立足于當前實際，根據(jù)行政環(huán)境的變化和人民群眾的現(xiàn)實需求對行政制度進行修訂與整合，有針對性地再造和優(yōu)化行政流程，科學(xué)合理地制定行政標準，以適應(yīng)現(xiàn)代政府治理模式的發(fā)展，為推進有效的政府治理打下良好的基礎(chǔ)。一是制定便民措施。公眾是政府的顧客，政府應(yīng)制定一系列的便民利民措施為公眾服務(wù)。如將各個部門的職能、職責(zé)、辦事程序等內(nèi)容編輯成冊，免費分發(fā)給每個家庭；明確規(guī)定“指引、解答、回復(fù)、辦理”四項責(zé)任來要求行政人員應(yīng)對公眾的咨詢與申請；及時安排代理人承接缺崗、離崗的責(zé)任人的工作等。二是健全依法行政制度。在立法行為方面，探索以立法聽證的形式逐步完善立法程序，規(guī)章制度的制訂與修訂廣泛征求專家學(xué)者和各利益相關(guān)方的意見；在行政審批方面，向全社會公開各部門職責(zé)范圍內(nèi)的審批事項、審批程序、審批時限等，探索以相對集中行政審批權(quán)的方式提高審批效率；在行政處罰方面，制定有關(guān)處罰程序、處罰尺度、處罰責(zé)任追究等內(nèi)容的具體實施細則。

(三)行政行為文化創(chuàng)新推動政府治理變革的作風(fēng)建設(shè)

行政行為文化是行政決策、行政執(zhí)行、行政管理等行政行為所體現(xiàn)的行政風(fēng)格和行政態(tài)度、行政作風(fēng)、行政風(fēng)氣等等內(nèi)容的綜合[14]。行政行為文化作為一種動態(tài)的文化體現(xiàn)，能夠直接塑造行政制度文化，同時也直接影響著行政精神文化。因此，創(chuàng)新行政行為文化，既有利于建立規(guī)范、有序的管理程序，提高政府治理效率；又有利于確立為人民服務(wù)的行政理念，明晰政府治理的價值取向；還能進一步改善政府機關(guān)的行政作風(fēng)，樹立良好的社會形象。積極培育透明、互動、開放的行政行為文化能夠有效促進政府治理變革的作風(fēng)建設(shè)，為實現(xiàn)有效的政府治理提供契機。

一是提升行政主體的學(xué)習(xí)力。學(xué)習(xí)力主要包括對政府價值和目標的認知能力、知識的獲取和更新能力、行政業(yè)務(wù)的工作能力以及行政方式方法的創(chuàng)新能力等，其提升關(guān)鍵在于博學(xué)篤行?！安W(xué)”，即博覽群書，鉆研學(xué)問。將終身讀書學(xué)習(xí)的理念變?yōu)橐环N良好的生活習(xí)慣與組織風(fēng)尚，為行政行為文化不斷補充動力之源?！昂V行”即踐履所學(xué)，知行合一。運用所學(xué)知識解決行政管理過程中的現(xiàn)實問題，使所學(xué)有所效果。

二是提升行政主體的執(zhí)行力。執(zhí)行力主要包括對政策的貫徹落實能力、工作措施的組織實施能力、業(yè)務(wù)流程的運行能力等，其提升關(guān)鍵在于明確責(zé)任與加強研究。一方面要從制度上明晰各個工作崗位的具體職責(zé)，實行嚴格的責(zé)任追究與懲戒，提高行政行為的規(guī)范性和有效性；另一方面要從思想上拓寬眼界，充分掌握與利用各種數(shù)據(jù)和信息，積極研究社會現(xiàn)實問題，不斷探索新的工作方式方法。

三是提升行政主體的信息力。信息力主要包括對信息的獲取、處理、使用以及技術(shù)應(yīng)用等方面的能力。政府方面，要加強門戶網(wǎng)站建設(shè)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，努力實現(xiàn)部門之間、省市之間信息資源的交流與共享，以便各種信息資源的整合與利用。公務(wù)員方面，一要搞好調(diào)查研究，通過積極主動地開展典型式調(diào)研、跟蹤式調(diào)研、專題式調(diào)研、集中式調(diào)研等，多層次、深層次地獲得真實信息；二要加強學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，不斷更新獲取、分析與使用信息的方法和技術(shù)。

四是提升行政主體的協(xié)同力。協(xié)同力主要是指縱向和橫向方面的協(xié)調(diào)能力、內(nèi)外之間的交互溝通能力。首先，職能配置上要科學(xué)合理，上下級之間加強引導(dǎo)，部門之間優(yōu)化分工，以便各種職權(quán)之間的相互配合。其次，拋棄以往工作中的官僚主義、命令主義、形式主義，弘揚樂于奉獻、團結(jié)友愛、和諧共處的先進理念，倡導(dǎo)民主法治、安定有序、充滿活力的行政氛圍。

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.011

2016-01-19

湖南省社科基金項目(2010JL09)

D63

A

1000-2359(2016)03-0050-06

顏佳華(1963—)，男，湖南茶陵人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事行政文化與行政哲學(xué)研究。