郭永泉

（武漢海關(guān) 湖北 武漢 430040）

國際港口安全管控問題研究

郭永泉

（武漢海關(guān) 湖北 武漢 430040）

港口的安全管控方面具有部門分工型、職能融入型、機(jī)制堵截型的特點，同時也存在部門不協(xié)同、責(zé)任不健全、手段不先進(jìn)等問題。為此，需要形成部門合力，構(gòu)建責(zé)任體系，創(chuàng)新管控模式，完善治理體系，化解安全風(fēng)險。

港口；安全管控；風(fēng)險治理

港口是對外開放的窗口，人流、物流、資金流、信息流密集，外部環(huán)境和秩序壓力的不斷增加，使安全風(fēng)險不斷提升。當(dāng)前我國港口面臨的安全形勢復(fù)雜多變，各種安全因素集聚到國際港口環(huán)節(jié)，構(gòu)成新的風(fēng)險。各口岸的駐守部門，包括海關(guān)、檢驗檢疫、邊防檢查、海事等執(zhí)法部門，口岸辦等協(xié)調(diào)部門，港口管理、交通運輸?shù)戎鞴懿块T都承擔(dān)著一定的安全管控職責(zé)，主體多，事務(wù)多，風(fēng)險節(jié)點多。

一、國際港口安全風(fēng)險的內(nèi)容

1.國際港口環(huán)節(jié)的國家安全

國家安全的內(nèi)涵非常廣泛，包括領(lǐng)土安全、主權(quán)安全、政治安全、軍事安全等國家層面的利益安全。在全球化條件下，國家安全的外延也在擴(kuò)大，表現(xiàn)形式更加多樣。當(dāng)前的國際安全形勢比以往更加錯綜復(fù)雜，傳統(tǒng)的國家之間的矛盾沖突仍然存在，非傳統(tǒng)安全威脅也愈加嚴(yán)峻，國際恐怖主義、跨國犯罪等各種危險因素也未消除。商品走私犯罪趨勢不減，武器彈藥、毒品、藥品、反宣品等違禁走私情況也不斷增多。當(dāng)前的國際生態(tài)安全威脅也是多樣的，包括外來生物入侵、傳染病、污染物、轉(zhuǎn)基因和核輻射等。如全球近100個最具威脅的外來物種中，目前進(jìn)入中國的就有50多種，嚴(yán)重危害國家利益。這些走私大多通過國際港口進(jìn)出，這就需要各部門各司其職，在反恐、維穩(wěn)、防擴(kuò)散、防滲透、反毒品等方面發(fā)揮作用，具體方式是通過貨物監(jiān)管開展準(zhǔn)入管理，管住一線，同時通過緝私辦案，打擊犯罪勢力。

2.國際港口環(huán)節(jié)的貿(mào)易安全

在國際金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國家引領(lǐng)世界經(jīng)貿(mào)規(guī)則加緊重塑，構(gòu)筑相對于新興經(jīng)濟(jì)體的高準(zhǔn)入門檻。國家間基于貿(mào)易保護(hù)和利益紛爭的沖突不斷，我國連續(xù)多年成為國際貿(mào)易調(diào)查最多的國家，反映了我國所受到的貿(mào)易安全的挑戰(zhàn)。我國產(chǎn)業(yè)屬于全球價值鏈的加工方、國際供應(yīng)鏈的輸出方，對于國際市場的依賴程度高，價值鏈和供應(yīng)鏈安全問題與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。貿(mào)易安全的范圍雖然很大，但最終都要歸結(jié)到進(jìn)出境的物流、信息流、資金流，所以國際港口是維護(hù)貿(mào)易安全的關(guān)鍵節(jié)點。各部門不僅在國際港口履行監(jiān)管職能，保障準(zhǔn)入和輸出環(huán)節(jié)的安全，更重要的是作為政策法規(guī)的執(zhí)行部門，落實國家貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、稅收、金融、法權(quán)等調(diào)控措施，開展貿(mào)易救濟(jì)、產(chǎn)業(yè)鼓勵、稅率調(diào)整、熱錢管控、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工作。

3.國際港口環(huán)節(jié)的生產(chǎn)生活安全

國際港口既是通關(guān)場所，也是由眾多管理部門、經(jīng)營單位、貿(mào)易企業(yè)組成的綜合關(guān)系體。在國際港口，既發(fā)生著物流、倉儲、交易、展示等各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，也匯聚著大量的物資裝備，配套著全面的周邊生活設(shè)施，進(jìn)出境的貨物、物品也密切關(guān)聯(lián)著國內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)和居民生活。因此，港口具有穩(wěn)定生產(chǎn)生活秩序的需求。但由于“以點帶面”特性帶來的擁堵蕪雜狀況，以及管理機(jī)制的不夠健全，國際港口的生產(chǎn)生活安全風(fēng)險比較高。各部門在行業(yè)范圍內(nèi)分管安全生產(chǎn)，既包括對監(jiān)管場所和運輸工具的監(jiān)管，也包括對自身駐在場所、內(nèi)部人員開展安全管理，參與社會治安綜合治理。

二、國際港口安全管控的現(xiàn)狀分析

國際港口安全和各部門的職能履行緊密相關(guān)。但是，每個部門是有著法定授權(quán)和有限職能的部門，都不可能在安全管控方面越級越權(quán)、管總管全。這些現(xiàn)狀決定了國際港口安全管控的特殊方式。

1.部門分工型

我國口岸實行多部門的混合管理方式，基于不同職能的部門匯聚于港口，在安全防控方面也承擔(dān)著不同的義務(wù)。其中，各級口岸辦公室負(fù)責(zé)口岸開放規(guī)劃以及查驗設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)。港口管理部門對于裝載、倉儲、中轉(zhuǎn)場所及設(shè)施的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)主體管理。交通運管部門對于交通路線、設(shè)施的安全配置以及相關(guān)運輸工具的安全運營負(fù)責(zé)主體管理。海關(guān)部門履行進(jìn)出境貨物的監(jiān)管、征稅、統(tǒng)計以及緝私稽查等職能，開展貿(mào)易管制和許可證、目錄內(nèi)的違禁品現(xiàn)場查緝。檢驗檢疫部門對于應(yīng)檢的人員、貨物、危險品包裝和運輸工具等實施強(qiáng)制性檢驗檢疫，保證商品質(zhì)量、食品技術(shù)、病蟲害檢疫及處理、衛(wèi)生學(xué)健康評價等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施。邊防檢查部門執(zhí)行國家安全管理措施，由進(jìn)出境人員檢查擴(kuò)大到違禁品夾帶檢查，比如國家秘密文件資料、槍支、彈藥等。海事部門負(fù)責(zé)運輸工具以及其攜帶的危險品、易污染品檢查和管理。因此，各部門在開展自身職能的安全管控時，既要履行自身職能，也要與其他部門分工協(xié)作。

2.職能融入型

目前，多數(shù)部門沒有在職能構(gòu)成中單列安全管控職能，而是在各項職能中融入安全管控的要求；沒有制定管總的安全管控制度，而是將管控要求融入其他制度中。在這種情況下，安全管控內(nèi)容分散化但形式多樣化。以海關(guān)為例，海關(guān)沒有單獨一項的安全管控職能，但其主要職能中都內(nèi)含有安全管控的意義，比如海關(guān)監(jiān)管中通過許可證和禁限目錄管理，實現(xiàn)反恐、維穩(wěn)、防擴(kuò)散、防滲透、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、珍貴文物保護(hù)的目的；海關(guān)稅收征管中通過原產(chǎn)地、配額、貿(mào)易救濟(jì)等差別化稅率，以經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控進(jìn)出口行為，達(dá)到維護(hù)貿(mào)易安全的目的；海關(guān)緝私中通過刑事和行政兩種執(zhí)法手段，組織專項集中行動，直接打擊毒品、武器、瀕危動植物、固體廢物等走私行為，達(dá)到維護(hù)國家安全的目的。

3.機(jī)制堵截型

因為多數(shù)部門沒有安全管控的專項職能，加上多部門共同管控，所以很難在國際港口環(huán)節(jié)開展一體化管理。目前的安全防控機(jī)制主要是各部門的“堵”和“截”，即在監(jiān)管一線投入較多人力物力，通過單證審核、實物查驗方式，“堵”住虛擬和實體的通關(guān)卡口，降低安全風(fēng)險，“截”住各種涉及安全的要素，消除安全威脅。即使不依托港口節(jié)點的海關(guān)緝私，也主要通過通關(guān)一線或后續(xù)稽查移交的情報線索，開展案件經(jīng)營，深挖連鎖案源。這種防控機(jī)制是單向的、觸發(fā)式的機(jī)制，即以自身管理為主，發(fā)現(xiàn)有安全要素后再采取對應(yīng)行動。

三、國際港口安全管控中的問題

由于部門職能和機(jī)制方面的特殊性，決定了國際港口安全管控方面還存在一定的問題，構(gòu)成了管控條件上的不充分，也制約著各部門履職。

1.部門不協(xié)同

在國際港口安全防控中，各部門承擔(dān)各自職責(zé)。但是各部門依據(jù)各自的法律，立足不同的職能，必然產(chǎn)生很多的執(zhí)法重復(fù)，于是在安全管控方面產(chǎn)生諸多不協(xié)同之處。比如各執(zhí)法部門都有封閉場所的管理要求，在辦公場地、監(jiān)管區(qū)域、貨物旅客的通關(guān)路線方面爭議很大，使得監(jiān)管設(shè)施設(shè)立重復(fù)，配置不均衡，缺少明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。又比如，對于到岸運輸工具，各部門都主張自身擁有統(tǒng)籌管理權(quán)和優(yōu)先查驗權(quán)，且規(guī)定“未經(jīng)本部門規(guī)定，任何人不得擅自處理”。為了應(yīng)對這種不協(xié)同，各部門都有一個博弈過程，無論結(jié)果如何，都將造成安全責(zé)任的模糊，容易在業(yè)務(wù)結(jié)合部產(chǎn)生疏漏，而在安全事故發(fā)生后又容易造成責(zé)任推諉。

2.責(zé)任不健全

安全管控既是一種職權(quán)，更是一種責(zé)任。尤其在安全事故發(fā)生后，責(zé)任的追究是必行事項。在行政管理的權(quán)責(zé)體系中，職權(quán)和責(zé)任總是對等的，不可能以有限的職權(quán)，承擔(dān)無限的責(zé)任。但是在港口工作中，多數(shù)部門偏重經(jīng)濟(jì)功能，在涉及安全的業(yè)務(wù)事務(wù)中，也過于追求便利和效率，為自身職權(quán)設(shè)置彈性空間。在港口場所、運輸工具方面的管理中，很多業(yè)務(wù)現(xiàn)場在強(qiáng)調(diào)自身職權(quán)的同時，混淆監(jiān)管主體和主體監(jiān)管的區(qū)別，不能明確相應(yīng)的安全責(zé)任。究其原因，在于缺乏管總的安全管控制度，相關(guān)的權(quán)力、責(zé)任和負(fù)面清單也未明確，使得安全責(zé)任處于零散狀態(tài)。

3.手段不先進(jìn)

目前，國際港口安全管控機(jī)制以正面堵截為主。這種方法需要耗費大量人力物力，智能化、自動化運用程度不高，容易陷入貿(mào)易便利和安全的兩難僵局。相比《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》，我國國際港口在安全管制和打擊方面力度較大，但是在安全預(yù)防和治理方面相對不足。主要有：在安全標(biāo)準(zhǔn)方面，沒有完全建立與國際相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，存在執(zhí)法爭議的可能性；在技術(shù)設(shè)備方面，專業(yè)檢驗檢測設(shè)備的配備還不夠均衡，有的現(xiàn)場缺乏必要的安全應(yīng)急設(shè)備設(shè)施；在企業(yè)合作方面，主要將企業(yè)定位于安全管控的對象，沒有將企業(yè)視為安全主體，在引導(dǎo)企業(yè)自律守法、主動披露方面有所不足；在國際合作方面，我國相關(guān)部門雖然積極參與國際安全合作，比如中歐AEO（經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者）互認(rèn)，但整體上參與面還不寬。

四、建設(shè)國際港口安全治理體系

國際港口管控問題與港口安全的高風(fēng)險現(xiàn)狀構(gòu)成新的矛盾，需要各部門通力加以解決。這種解決必須在法治的前提下，運用治理的方式，納入改革的范圍。也就是說，必須建設(shè)法制化、多主體、互動式的國際港口安全治理體系，內(nèi)含如下項目：

1.增強(qiáng)安全管控的部門合力

在非“大部制”的機(jī)構(gòu)格局下，各部門事權(quán)并行、職能分立將是長期狀態(tài)。因此必須擯棄部門單打獨斗、各自為陣的做法，以國際港口綜合治理和大通關(guān)建設(shè)為載體，實現(xiàn)各部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。一是完善各部門法規(guī)。明確各部門在安全管控方面的職能邊界，實現(xiàn)“求同存異”，遇有交叉業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體或牽頭部門。諸如，對于港口監(jiān)管場所，應(yīng)由港口管理部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)安全、海關(guān)負(fù)責(zé)儲存貨物的可控制；對于運輸工具，應(yīng)由交通運管部門負(fù)責(zé)運營安全、海事部門負(fù)責(zé)路線監(jiān)管及登臨檢查的協(xié)調(diào)；對于進(jìn)出國際港口的貨物，海關(guān)、檢驗檢疫、邊防檢查、海事部門分別負(fù)責(zé)其經(jīng)濟(jì)安全、質(zhì)量衛(wèi)生安全、政治安全、社會安全，開展準(zhǔn)入管理和安全檢查；對于涉毒品貨物，由具有刑事執(zhí)法權(quán)的海關(guān)查緝?yōu)橥祝粚τ谏嫖淦髫浳?，由具有國家安全職能的邊防檢查部門查緝?yōu)橥住６墙⒙?lián)合執(zhí)法機(jī)制。在港口安全管控中，對于超出單個部門職責(zé)的問題開展一站式作業(yè)。對共性風(fēng)險載體實行綜合研判、信息交換、聯(lián)合查驗，提升港口整體監(jiān)管效能，在保證通關(guān)時效的同時管住準(zhǔn)入（準(zhǔn)出）門檻。建設(shè)國際貿(mào)易“單一窗口”，對接各部門的業(yè)務(wù)審核系統(tǒng)，實現(xiàn)各類安全信息的共享互用和情報通報。

2.構(gòu)建安全管控責(zé)任體系

針對安全管控職責(zé)散落于各類制度的實際，各部門有必要開展全面的制度梳理，將相關(guān)職責(zé)歸并整理后，建立本部門內(nèi)權(quán)級較高的、管總的安全管控制度。由于各類業(yè)務(wù)程序大不相同，管總制度不可能面面俱到，重點是規(guī)定安全管控的職能、對象、方式以及權(quán)力和責(zé)任。再圍繞管總制度，細(xì)化管控措施，明確責(zé)任主體，相應(yīng)建立安全管控的三個清單，即權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，對內(nèi)對外公布。參考社會治安綜合治理方式，實施安全管控責(zé)任制，將相應(yīng)的責(zé)任分解落實到港口業(yè)務(wù)現(xiàn)場，配套以責(zé)任落實、責(zé)任述職、責(zé)任糾錯和責(zé)任追究，從而構(gòu)建起分層級、有抓手的安全管控責(zé)任體系。

3.創(chuàng)新安全管控模式

針對管控手段耗時費力的問題，可以借鑒《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》以及其他國家的先進(jìn)做法，取長補短，建立智能化的國際港口安全管控模式。一是研發(fā)和配置安全設(shè)備設(shè)施。爭取在全部重要港口的查驗現(xiàn)場配置大型集裝箱檢查系統(tǒng)（H986），提高設(shè)備使用率，落實100%集裝箱掃描的遠(yuǎn)景目標(biāo)。研發(fā)配置非侵入式探測技術(shù)項目，更大規(guī)模、更省時地檢測各種違禁品，包括放射性巡查監(jiān)視設(shè)備，放射性同位素識別裝置、單兵作業(yè)儀器，以及安全應(yīng)急防護(hù)裝備等。二是引入并實施國際安全標(biāo)準(zhǔn)體系。在審核作業(yè)中，運用標(biāo)準(zhǔn)體系判定安全因素，包括ISO 28000系列標(biāo)準(zhǔn)、射頻識別條件下ISO供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)、EPC global標(biāo)準(zhǔn)、科技資產(chǎn)保護(hù)協(xié)會“貨運安全標(biāo)準(zhǔn)”（TAPA FSR 2011）、國際海事組織“國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則”（IMO ISPS CODE）等。

4.完善治理合作關(guān)系

擴(kuò)大安全主體的合作范圍，變安全管理為安全治理。一是與企業(yè)開展安全合作。將企業(yè)作為平等的合作主體，納入安全治理體系中，使安全管控前推后移，變港口堵截為全程管理。這方面可以借鑒美國海關(guān)C—TPAT(海關(guān)—商界反恐伙伴計劃)，通過與各類企業(yè)結(jié)成安全條件下的伙伴，對于達(dá)到物理安全自控標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予優(yōu)惠通關(guān)待遇，引導(dǎo)大多數(shù)企業(yè)重視安全，守法自律并主動披露安全風(fēng)險。二是加強(qiáng)國際安全合作。在“一帶一路”框架下，以港口建設(shè)為重點，促進(jìn)海上航道的安全暢通。在港口互聯(lián)互通與航運安全領(lǐng)域?qū)嵭型ㄓ玫目诎锻P(guān)、船舶登記、航線管理、安全保障等制度，完善便利化的營商環(huán)境。推進(jìn)與周邊國家、地區(qū)在聯(lián)合監(jiān)管、AEO互認(rèn)、安全智能貿(mào)易航線、數(shù)據(jù)交換等多領(lǐng)域的雙邊務(wù)實合作。加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全合作，針對毒品、洋垃圾、瀕危野生物種、武器彈藥等走私活動發(fā)起和參與區(qū)域性打擊聯(lián)合行動，共建國際港口監(jiān)管秩序。

5.清理和化解重點安全風(fēng)險

目前，設(shè)在國際港口的各類監(jiān)管場所中，有不少涉及危險品的倉儲、保管、加工和經(jīng)營。危險品包括易燃、易爆、有毒、有輻射、重污染等產(chǎn)品原料，具有巨大的安全風(fēng)險，需要實行最嚴(yán)格的安全管控。一是定期開展清理。落實每5年一次的整體性安全風(fēng)險評價，按照核定的安全容量實施總量控制，規(guī)劃各場所的安全功能分區(qū)，完善公用工程配套和安全保險設(shè)施。督促企業(yè)完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，全面落實國家安監(jiān)部門關(guān)于企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系“五落實五到位”的規(guī)定，運用隱患排查治理標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化體系，建立健全隱患自查自改、實時上報工作機(jī)制。二是開展資質(zhì)和場所清查。對相關(guān)場所經(jīng)營企業(yè)的危險品經(jīng)營資質(zhì)進(jìn)行核查，對于無證經(jīng)營、不具備安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位堅決取締、關(guān)閉或暫停資質(zhì)。對于監(jiān)管場所未經(jīng)規(guī)劃許可，與周邊居民區(qū)和重要功用建筑之間距離不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，進(jìn)行調(diào)整或搬遷，實行危險品倉儲區(qū)分離、碼頭獨立設(shè)置的監(jiān)管模式。

[1]郭永泉.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論解題和實踐破題［J］.市場經(jīng)濟(jì)與價格,2016(6).

[2]謝云挺.我國國際貿(mào)易中面臨三大非傳統(tǒng)安全威脅[N].中國信息報,2015-1-8.

[3]郭永泉.論國際港口部門合作和大通關(guān)建設(shè)［J］.開放導(dǎo)報,2016(3).

[4]周陽.試論美國海關(guān)貿(mào)易便利化制度的特點——以美國海關(guān)C—TPAT制度為視角［J］.上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報,2010(2).

責(zé)任編輯：張 明

中國海關(guān)學(xué)會上海分會課題“落實三互大通關(guān)建設(shè)研究”（項目編號：CICSH2015-17）