楊　光，張智鵬

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610207；2.深圳大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518060)

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我國流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及政策應(yīng)對

楊光1，張智鵬2

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610207；2.深圳大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518060)

摘要：流域污染嚴(yán)重影響了我國的生態(tài)環(huán)境，十八大以來把生態(tài)保護(hù)擺在重要的位置，治理流域污染成了一個重要的課題。流域生態(tài)補(bǔ)償是一條適合中國特色具體國情的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)缆?通過廣泛試點總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗，使流域生態(tài)補(bǔ)償在我國能夠法律化與制度化。把環(huán)境法治理預(yù)防原則與受益者補(bǔ)償原則給具體化，為流域水環(huán)境付出代價的上游地區(qū)得到應(yīng)有的補(bǔ)償；而且流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w補(bǔ)償措施能使上游地區(qū)的公眾真正受益，使公平正義理念具體起來。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補(bǔ)償；水資源環(huán)境；法律制度；可持續(xù)發(fā)展

很長一段時間，人們誤認(rèn)為水資源是取之不盡、用之不竭的，水有使用價值但沒有價值的思想長期影響著人們的決策和行為，導(dǎo)致水資源長期被無措占有，掠奪性開發(fā)和浪費使用，造成水資源日益短缺，水污染積重難返、涉水污染和跨界污染此起彼伏?？梢灶A(yù)見不遠(yuǎn)的將來，水資源的瓶頸可能會成為我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最為緊迫的問題*根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)現(xiàn)實，我國的人均水資源量為2200m3，僅為世界平均水平的28%，屬于人均水資源極為短缺的國家。。在該背景下，流域生態(tài)補(bǔ)償作為流域生態(tài)環(huán)境的一項激勵措施，自從提出后就被長期被關(guān)注與深入研究。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶轿?/p>

(一)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

提及流域生態(tài)補(bǔ)償，就不能夠忽略其理論根源即“外部性內(nèi)部化”理論?！巴獠啃浴崩碚撌侵缚梢愿鶕?jù)其效果不同，按照其對其他主體存在的影響的有益性或者損害性可以區(qū)分為“正外部性”與“負(fù)外部性”，“正外部性”又可以稱之為“外部經(jīng)濟(jì)”，是指某行為主體的活動使他人或者社會受益，而受益者無需支付代價；而“負(fù)外部性”亦可以稱之為“外部不經(jīng)濟(jì)”，是指某行為主體的活動使第三方受損，但是造成外部不經(jīng)濟(jì)的主體卻沒有因自己的行為而承擔(dān)相應(yīng)的成本。產(chǎn)生“外部效應(yīng)”的主體可以是個人、企業(yè)，也有可能是國家、區(qū)域和政府。經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古對待“外部不經(jīng)濟(jì)”行為的主張為征收庇古稅以尋求公平正義。由此推之，對于生態(tài)中的“外部經(jīng)濟(jì)”行為，也是可以根據(jù)公平正義原則，把“外部性”影響給“內(nèi)部化”，達(dá)到理論層面的公平正義。

(二)關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)涵義

流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€分支，是由“流域”與“生態(tài)補(bǔ)償”兩個具體概念組合而成，“流域生態(tài)補(bǔ)償”概念中，“流域”是一個主體的限定詞，“生態(tài)補(bǔ)償”才是該概念中的核心。故厘清出生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，對解釋什么是“流域生態(tài)補(bǔ)償”具有重要的意義。

1.流域的概念與特征。流域的內(nèi)涵是指地表水與地下水分水線所包圍的集水區(qū)域的統(tǒng)稱，習(xí)慣說常指地表水的集水區(qū)域[1]，是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統(tǒng)的水文單元，在地理上有著明確的便捷范圍[2]；由此而得之，流域是一個地理中的區(qū)域概念，其核心就是河流的水資源。一般情況而言，流域的水資源基本上是跨行政區(qū)域的，但是由于其流域范圍不一，有大有小，大的可以跨國界如多瑙河、瀾滄江(湄公河)；次一級的可以跨省界如長江、黃河、淮河；小的可以跨縣市鄉(xiāng)級，如海南的南渡江。雖然這些流域大小不一，但是都具有跨行政區(qū)域與流動性的特征,這也是流域區(qū)別于湖泊的特點。

2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或者生態(tài)損害的加害者通過向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或者其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為，目前我國已在濕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域和水資源、飲用水水源保護(hù)、農(nóng)業(yè)、草原、森林、自然保護(hù)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、區(qū)域、海洋以及土壤和大氣等領(lǐng)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補(bǔ)償制度[3]；《環(huán)境保護(hù)法》第31條第2款規(guī)定“國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金，確保其用于生態(tài)補(bǔ)償?！?/p>

3.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畋嫖觥Ａ饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償是由不同學(xué)科交叉而衍生出的一個綜合概念，當(dāng)前尚未有一個法律意義上的概念，在該處存在許多爭議；有學(xué)者認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償是指以實現(xiàn)社會公正為目的，在流域內(nèi)上下游各個地區(qū)之間展開的以直接支付生態(tài)補(bǔ)償金為內(nèi)容的行為[4]83。也有學(xué)者認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償制度是國家或者生態(tài)保護(hù)受益地區(qū)對由于保護(hù)流域整體生態(tài)系統(tǒng)而失去發(fā)展機(jī)會的地區(qū)以優(yōu)惠政策、資金、實物等形式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫?，從市場交易途徑、政府監(jiān)管途徑、社會監(jiān)督途徑等多方面尋求解決問題的渠道，建立完善的流域生態(tài)補(bǔ)償制度，對于促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)人與自然和諧共處具有重要意義[5]。筆者認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)如是界定：流域生態(tài)補(bǔ)償是指流域生態(tài)保護(hù)受益者或者流域生態(tài)的加害者通過向流域生態(tài)保護(hù)者或因流域生態(tài)損害而受損者以物質(zhì)利益或非物質(zhì)利益等方式的補(bǔ)償，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為，其價值目標(biāo)是解決水資源的環(huán)境保護(hù)和利用中的公平與正義問題，從而實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會相協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

二、我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

(一)我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系不完善

1997年11月，原國家環(huán)?？偩衷凇蛾P(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見》中提出了“生態(tài)補(bǔ)償”的概念。2005年中共十六屆五中全會在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第十一個五年規(guī)劃的建議》中首次提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！敝泄彩舜蟀芽茖W(xué)發(fā)展觀確立為指導(dǎo)思想，把生態(tài)文明建設(shè)提到空前的高位，這體現(xiàn)出黨和國家對發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間沖突所作出的價值判斷。中共十八屆三中全會指出，“實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”[6]。這個需要深入總結(jié)現(xiàn)有的實踐與研究，進(jìn)一步體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價值，引導(dǎo)綠色發(fā)展觀，強(qiáng)化區(qū)域均衡發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到代際公平。

2014年4月25日，全國人大常委會通過并頒布了新的《環(huán)境保護(hù)法》，較之1989年《環(huán)境保護(hù)法》變動很大，該次修改中亮點較多，諸如把“保護(hù)優(yōu)先”放于基本原則之首，體現(xiàn)了未來我國發(fā)展中當(dāng)保護(hù)優(yōu)先于開發(fā)理念，《環(huán)境保護(hù)法》寫入了“生態(tài)補(bǔ)償”，以環(huán)境基本法的形式明定生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡匚?，在實現(xiàn)當(dāng)代人發(fā)展愿景的基礎(chǔ)上，亦能為子孫后代留有一方干凈水土，符合可持續(xù)發(fā)展的理念，這是環(huán)境法治的進(jìn)步。但是，從當(dāng)前的立法現(xiàn)狀來看，我國針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性立法仍然缺失，而關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǜ菬o從談起。

1.新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但是較為籠統(tǒng)。新《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！痹凇董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償意義重大，流域生態(tài)補(bǔ)償制度有了環(huán)境基本法上的依據(jù)。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但是該規(guī)定很宏觀，流域水污染的治理和保護(hù)就無法具體落實，需要國家或者地方針對生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化落實，否則其有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定很難落地，具體該怎么實施仍然是個未知數(shù)，更有甚者，有可能會淪落為一紙空文。

2.我國尚未出臺專門性的流域生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。除了《環(huán)境保護(hù)法》第31條的規(guī)定，其余的則是分散的規(guī)定于《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》中。這些條文中關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定比較少，各部門的立法側(cè)重點不同，難免會造成部門立法中關(guān)于此問題的沖突*近年來，雖然我國已經(jīng)制定并實施了《水法》、《水污染防治法》與《水土保持法》等與流域水資源與水環(huán)境密切相關(guān)的保護(hù)性法律，但是跨地區(qū)、跨省的流域環(huán)境污染事件經(jīng)常發(fā)生，影響經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，一定程度上折射出我國流域水資源與水環(huán)境保護(hù)的疲軟?？季可鲜鰩撞糠删馨l(fā)現(xiàn)一個問題，即政府職責(zé)的約定相對模糊，尤其是在流域這種跨區(qū)域流動性的動態(tài)生態(tài)介質(zhì)的保護(hù)上，傳統(tǒng)的條塊部門職責(zé)約定，僅靠一方或者若干方的干預(yù)與管理的模式已經(jīng)不能奏效。。

我國2010年4月時便開始啟動了由國家發(fā)改委牽頭的《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定工作，但是迄今為止，該《條例》仍未能制定出來。由于專門針對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ鞯耐涎?，造成流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的缺失，以至于出現(xiàn)我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度不健全的局面，導(dǎo)致我國在流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中無具體明確的制度的存在，也客觀上帶來了流域生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償資金來源和補(bǔ)償方式單一，缺乏長效機(jī)制等問題。

(二) 我國流域生態(tài)補(bǔ)償實踐寥寥且存在問題較多

我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實踐始于上世紀(jì)90年代初期，從肇始至今，我國國家層面以及各地區(qū)有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實踐較少，在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿魃辖?jīng)驗不足。當(dāng)前，我國流域生態(tài)補(bǔ)償主要探索的方式有上中下游跨區(qū)域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償,上中下游生態(tài)環(huán)境效益補(bǔ)償。采取的補(bǔ)償方式主要有：財政轉(zhuǎn)移支出，廣東省每年向東江上游的江西省尋烏、安遠(yuǎn)和定南三縣支付1.5億元水源保護(hù)費，用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)；建立生態(tài)補(bǔ)償基金，如德清縣從六個渠道湊集，進(jìn)行專戶管理；水權(quán)交易，如2003年慈溪與紹興訂立供水合同，從2005年到2022年的18年中，紹興市向慈溪市供水12億立方，慈溪居民將與紹興居民同水同價[7]；還有國家部委居中協(xié)調(diào)，省級政府之間的合作模式，比較有代表性的是安徽——浙江新安江流域生態(tài)補(bǔ)償模式。上述實踐均系從不同的角度與方法探索流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠砟Ｊ?，但是由于均是前無經(jīng)驗可以借鑒，實踐開始與運(yùn)作上均無具體的制度可以參考，會出現(xiàn)“盲人摸象”

由于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯吭谖覈刑幱谄鸩诫A段，理論存在著很多疑難問題，至今尚未能形成統(tǒng)一的觀點，造成流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`中出現(xiàn)了許多問題。集中體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.產(chǎn)權(quán)不夠明晰。 這里指的產(chǎn)權(quán)并不是說河流的所有權(quán)，因為我國《憲法》明確指出河流歸屬于國家。本文所指產(chǎn)權(quán)不明晰，特指上游在合法規(guī)范圍內(nèi)的污染權(quán)與下游享有高于合法規(guī)污染標(biāo)準(zhǔn)的清潔水源權(quán)。正是因為這種不明晰，才使得流域補(bǔ)償在實踐層面受阻。從學(xué)理上說，如果上游擁有排污權(quán)，那流域生態(tài)補(bǔ)償費用應(yīng)該作為購買清潔水源的支出，由下游補(bǔ)償給上游，作為不發(fā)展該類企業(yè)的對價。如果下游擁有享受更高標(biāo)準(zhǔn)的清潔水源權(quán)利，那么流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是由上游支付給下游，作為其不能享受更清潔水源的補(bǔ)償。

2.交易主體不夠明確。雖然說流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰纂p方理應(yīng)為兩地政府。但是政府究竟是代表整個地區(qū)還是實際受到影響的群眾，卻并不明確。如果說政府所代表的是地區(qū)，那么所得資金理應(yīng)納入財政收入，通過轉(zhuǎn)移支付的方式給所有居民；但是如果政府代表的是受影響群眾，那么資金是否入庫暫且不論，如果分配利益將又是一大難題。

3.違約懲罰困難。按照傳統(tǒng)的做法，一旦上游的污染超過了約定的范圍，下游所能做的無外乎兩點，要么要求按照合同進(jìn)行賠償，要么提起訴訟。但是這其中存在兩個問題，一方面污染已經(jīng)造成無法挽回，另一方面究竟是違約主體還是企業(yè)法人或相關(guān)群眾也很模糊。諸如，在安徽——浙江新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中就存在著籠統(tǒng)的、單一的一級水資源產(chǎn)權(quán)即流域水資源國家所有制導(dǎo)致了水資源具體所有權(quán)主體權(quán)屬不明；由于未能樹立正確的補(bǔ)償理念，補(bǔ)償資金未能真正惠及受補(bǔ)償區(qū)域的居民，導(dǎo)致受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)居民的生活水平仍然未能得到有效的改善，則流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔晕茨苓_(dá)到；參與補(bǔ)償?shù)闹黧w模糊，權(quán)責(zé)不清；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，未能形成梯級標(biāo)準(zhǔn)，故不能有效刺激受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對水流域進(jìn)行保護(hù)，更有甚者，當(dāng)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)未能保障水質(zhì)達(dá)標(biāo)需要接受“懲罰”時，會毫無顧忌的破壞流域水環(huán)境，因為流域受污染后，無論污染程度都是接受一樣標(biāo)準(zhǔn)的“懲罰”；未能有效的引進(jìn)社會資本參與進(jìn)來，政府職能部門單打獨斗，造成了事倍功半的效果等一系列問題。

(三)國外當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償實踐主要為企業(yè)參與的模式

通過對國外文獻(xiàn)和實踐的探析，與我國所談及的“生態(tài)補(bǔ)償”含義相近的概念是“生態(tài)服務(wù)功能付費”，其主要是指生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能受益者對生態(tài)服務(wù)功能提供者付費的行為[4]81。付費的主體可以是政府或者區(qū)域，也可以是個體、企業(yè)。在國外，存在著很多的典型生態(tài)服務(wù)付費實踐案例，對我國的流域生態(tài)補(bǔ)償實踐提供了許多可以借鑒的經(jīng)驗。在國外流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中，企業(yè)參與的對流域生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償?shù)哪Ｊ捷^為常見，也是比較卓有成效的。這其中以水資源為生產(chǎn)要素的企業(yè)，為了企業(yè)生存或者實現(xiàn)利潤最大化經(jīng)營目標(biāo)，主動投資購買生態(tài)服務(wù)也許是最好的選擇；20世紀(jì)后期由于環(huán)境的污染使水質(zhì)受到影響，許多瓶裝水公司為了降低水源質(zhì)量下降和開發(fā)利用新水資源成本，對上游水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償和保護(hù)以改善水質(zhì)。例如世界上最大的天然礦泉水公司Perrier Vittel S.A與農(nóng)民協(xié)商并達(dá)成協(xié)議以減少水土流失和殺蟲劑的使用，公司長期向農(nóng)民支持特別高數(shù)額和特別長時間的補(bǔ)償，以補(bǔ)償農(nóng)民為了保護(hù)水環(huán)境可能帶來的損失與風(fēng)險，這是一種市場條件下利益驅(qū)動平衡的結(jié)果，也是最有效率的。

三、促進(jìn)我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的思考

(一)促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ洗胧┑耐晟?/p>

通過前文關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題可以得之，造成我國生態(tài)補(bǔ)償實踐障礙的根源在于籠統(tǒng)的水資源單一國家所有制，要改變這種困局，單從理論研究是不足的，更需要法律與政策上的保障。針對完善法律上的保障，本文認(rèn)為應(yīng)從如下入手：

1.完善對新《環(huán)境保護(hù)法》中生態(tài)補(bǔ)償解釋。新《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償、流域環(huán)境污染以及生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。但是作為環(huán)境基本法，其規(guī)定略顯粗糙，在生態(tài)補(bǔ)償部分短短一個法條很顯然沒法把生態(tài)補(bǔ)償這么宏觀的概念給充分展示，諸如生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)都沒能清晰的規(guī)定，模糊的法律規(guī)定的危害性不亞于不規(guī)定。所以筆者建議應(yīng)當(dāng)在新的環(huán)境法解釋里完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠?，使其?xì)化具體化，尤其是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，以及生態(tài)補(bǔ)償各方在生態(tài)補(bǔ)償具體實踐中所以當(dāng)承擔(dān)的具體角色，這些都是不可忽視的。

2.出臺生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。由前文關(guān)于地方實踐存在問題分析可得之，當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償存在爭議的源頭——即沒有具體且明確的生態(tài)補(bǔ)償法律制度及標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中無有效的法律支撐，故國家或者地方需要出臺新的專門的生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)。筆者認(rèn)為該生態(tài)補(bǔ)償法律或者法規(guī)應(yīng)當(dāng)涵蓋當(dāng)前可進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆较?，諸如草原、生態(tài)功能區(qū)、流域等。中央政府作為頂層設(shè)計的核心，應(yīng)站在全局的高度對現(xiàn)階段各類生態(tài)補(bǔ)償實踐進(jìn)行正反兩個方面總結(jié)，并結(jié)合未來可能出現(xiàn)的狀況進(jìn)行充分的論證，在該專項的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)里提供生態(tài)補(bǔ)償可參考模式以及參考標(biāo)準(zhǔn)的大框架。同時，由于流域的跨行政區(qū)域與流動性的特征，在專項生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)框架下，國家可以針對某一重要的流域出臺流域生態(tài)補(bǔ)償條例等方式，結(jié)合各地區(qū)具體情況，因地制宜，進(jìn)行相應(yīng)的變通厘清流域中各段地區(qū)應(yīng)當(dāng)注意的問題。

(二)強(qiáng)化流域生態(tài)補(bǔ)償具體政策應(yīng)對

1.探索流域二級產(chǎn)權(quán)。我國《憲法》明確規(guī)定流域所有權(quán)專屬于國家所有，但是因為流域特有的性質(zhì)，有必要再細(xì)化一下水資源的所有權(quán)。即對待流域水資源，可以借鑒《物權(quán)法》里有關(guān)國土資源的規(guī)定的做法，即在憲法規(guī)定流域水資源分割為管理所有權(quán)和財產(chǎn)所有權(quán)，因為流域所有權(quán)屬于國家，所以其管理所有權(quán)應(yīng)該歸屬于中央人民政府，水資源的開發(fā)與利用應(yīng)當(dāng)遵循中央政府所頒布的相關(guān)政策、法律與法規(guī)，無論是上游流域地區(qū)還是下游流域地區(qū)，對于流域的開發(fā)都應(yīng)當(dāng)取得中央政府的批準(zhǔn)和監(jiān)督，這就意味著整個流域都不得隨意的排污致水環(huán)境惡化。當(dāng)然因為地理因素，地方享有各自區(qū)域的流域資源環(huán)境的財產(chǎn)所有權(quán)，包括對水資源環(huán)境的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

2.明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。 在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，交易主體雙方也需要以法規(guī)形式確定下來，否則，在實踐中，將會極大的降低效率，最終可能出現(xiàn)談判雙方由于主體不適格導(dǎo)致合同無效的情況。筆者認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是影響范圍內(nèi)的群眾，但是因為涉及不特定的多數(shù)人，故由政府出面作為這一群體的代理人，進(jìn)而上下游進(jìn)行磋商，其本質(zhì)應(yīng)該是民事主體之間的權(quán)利義務(wù)調(diào)整，而非行政主體。這也就是意味著，筆者認(rèn)為在日后糾紛的過程中，訴訟主體應(yīng)該是民事主體而非行政主體。因流域具有流動性與跨行政區(qū)域的特征，在流域水資源環(huán)境的具體管理中，上、下游地區(qū)因地理位置的不同，為了保護(hù)下游的水環(huán)境和水質(zhì)量，保障下游的工業(yè)生產(chǎn)，則會不同程度地對上游地區(qū)的開發(fā)和土地利用進(jìn)行限制。因此，在流域的生態(tài)補(bǔ)償中的對象主要應(yīng)當(dāng)包括水源地生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者和水資源污染的受害者。

另外，生態(tài)環(huán)境和大量自然資源都屬于全民所有，凡是使用生態(tài)環(huán)境和自然資源的社會組織和個人都應(yīng)該向國家支付相應(yīng)補(bǔ)償費，只有這樣，國家才有資金進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)[8]；國家既是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，也是應(yīng)得到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蟆?因此，筆者認(rèn)為國家也應(yīng)是受補(bǔ)償?shù)囊环健?/p>

3.細(xì)化流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是學(xué)界研究最多同時也是爭議點最多的一個問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч约把a(bǔ)償者的承受能力，需同時兼顧到上游地區(qū)對流域水環(huán)境的貢獻(xiàn)與下游補(bǔ)償者的經(jīng)濟(jì)能力。補(bǔ)償者與流域上游地區(qū)之間在利益上存在著矛盾，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須與上游地區(qū)的生態(tài)貢獻(xiàn)相適應(yīng)，才能夠合理補(bǔ)償。建議上下游地區(qū)之間應(yīng)以環(huán)境責(zé)任協(xié)議的形式約定流域水質(zhì)量，下游在上游達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)水量目標(biāo)的情況下給予補(bǔ)償；在上游沒有達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)水量目標(biāo)，或者對下游造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補(bǔ)償或賠償，具體的賠償額與具體的流域水污染損害范圍與損害程度成正相關(guān)關(guān)系。同時補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)則也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的進(jìn)行變動，諸如在具體補(bǔ)償中可設(shè)定階梯標(biāo)準(zhǔn)，該規(guī)則應(yīng)當(dāng)秉承對上游起到激勵約束左右。這樣能調(diào)動流域上游地區(qū)與流域下游地區(qū)的積極性，最大化程度上解決當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明的現(xiàn)狀。

4.建立流域基金支持流域地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償。筆者認(rèn)為由于我國《憲法》中中規(guī)定了流域水資源歸國家所有的規(guī)定，導(dǎo)致了流域的所有權(quán)屬于國家，其管理所有權(quán)應(yīng)該歸屬于中央人民政府。水資源的開發(fā)與利用應(yīng)當(dāng)遵循中央政府所頒布的相關(guān)政策、法律與法規(guī)，無論是上游流域地區(qū)還是下游流域地區(qū)，對于流域的開發(fā)都應(yīng)當(dāng)取得中央政府的批準(zhǔn)和監(jiān)督，這就意味著上游不得隨意攔水筑大壩，上下游都不得隨意的排污致水環(huán)境惡化。中央有權(quán)力限制流域流經(jīng)的地區(qū)對流域進(jìn)行污染性開發(fā)，但是作為被限制開發(fā)地區(qū)也應(yīng)當(dāng)有發(fā)展的訴求，故在各流域可以建立相應(yīng)的流域基金，由于流域的所有權(quán)屬于國家，故該類基金應(yīng)當(dāng)主要由中央政府負(fù)責(zé)成立籌集基金并且負(fù)責(zé)運(yùn)營，當(dāng)然因流域生態(tài)補(bǔ)償而受益的地區(qū)也應(yīng)當(dāng)對該基金投入相應(yīng)的資金，該基金的主要作用是為開展流域生態(tài)補(bǔ)償而喪失發(fā)展機(jī)會的地區(qū)提供有效的物質(zhì)保障，也為因保護(hù)流域水環(huán)境而關(guān)停污染企業(yè)的地區(qū)提供資金等方式的支持引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級。

5.鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中。在發(fā)達(dá)國家，因為資源環(huán)境保護(hù)與污染防治的法律比較完善，水資源相關(guān)的權(quán)利責(zé)任規(guī)定的較為清晰，政府權(quán)力與法律相互獨立、互為制衡；在環(huán)境保護(hù)里，環(huán)境損害行為尤其是企業(yè)的污染事件往往會遭到法律嚴(yán)厲的制裁，政府不可能成為污染主體的保護(hù)者。比較清晰的產(chǎn)權(quán)制度與完善的市場機(jī)制是國外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，與此同時，盡管政府主導(dǎo)購買流域生態(tài)服務(wù)是主要的補(bǔ)償類型，但是在市場經(jīng)濟(jì)比較成熟的發(fā)達(dá)國家里，其制度仍然是建立在較為公平市場交易基礎(chǔ)之上，很是值得借鑒。

在今后我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建中，很有必要解決好水資源的權(quán)屬歸屬問題以及把市場交易機(jī)制引入流域生態(tài)補(bǔ)償制度之中，可在流域生態(tài)補(bǔ)償具體實踐與操作中，上游地區(qū)為保障水質(zhì)可以可以借鑒收費公路和垃圾、污水、固廢棄物處理等非經(jīng)營性項目，大力推行特許經(jīng)營和PPP(公私合營模式)等模式，政府吸引社會資本進(jìn)入流域生態(tài)補(bǔ)償中的具體環(huán)節(jié)，通過建立投資、補(bǔ)貼與價格協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報創(chuàng)造條件。在流域水環(huán)境與水質(zhì)量的維持中，單靠政府一方作為無論是在技術(shù)上還是在人力上均顯得心有余而力不足，若是引入PPP模式，則有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的環(huán)境保護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€監(jiān)督者的角色，從而能保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕壓力，亦可以促使政府部門和民間部門之間取長補(bǔ)短，發(fā)揮出政府公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)在流域生態(tài)補(bǔ)償中各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足，可以以最有效的成本為公眾治理出一個高質(zhì)量的流域水環(huán)境。

四、結(jié)語與展望

面對日益嚴(yán)峻的水生態(tài)環(huán)境危機(jī)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有可持續(xù)性，同時又能確保地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前社會所必須考慮和研究的課題。流域生態(tài)補(bǔ)償一定程度上疏解了上下游地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的緊張關(guān)系。通過對流域生態(tài)補(bǔ)償實踐的考察與分析，可以得之，我國流域生態(tài)補(bǔ)償勢在必行。雖然當(dāng)前的試點方案遠(yuǎn)不能說是完美，但是其意義也是遠(yuǎn)大的，諸如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點中構(gòu)建的省際之間的對話平臺，中央政府作為監(jiān)督者也作為第三方對省級政府間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，這使得省際間關(guān)系從單純的競爭對抗關(guān)系走向合作共贏。對于流域生態(tài)補(bǔ)償制度的深入探討，既有利于實現(xiàn)環(huán)境公平，縮小區(qū)域差異，更有利于研究出一套行之有效的政府間的對話平臺，實現(xiàn)信息共享和管理互助。

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[責(zé)任編輯：范君]

The current ecological compensation for river basins and the countermeasures in China

YANG Guang1,ZHANG Zhi-peng2

(1.Law school, Sichuan University, Chengdu 610207,China; 2.Institute of Economics, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong 518060,China)

Abstract:River pollution has seriously affected the ecological environment in our country, therefore since the eighteenth National People’s Congress ecological protection has been foregrounded and great importance has been attached to the treatment of river basin pollution. Ecological compensation for river basins is urgently called for which will be legalized and institutionalized based on pilot programs in a wide range of regions and summarizing the positive and negative lessons. The preventional principle and the compensatory principle in Environment Law may find good expression in ecological compensation which gives compensation to the upper reaches which suffer losses because of the water environment in the basin. Besides, the concrete compensatory measures benefit the public and embody the concept of fairness and justice.

Key words:ecological compensation for river basins ; water environment; legal system; sustained development

中圖分類號：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-1101(2016)01-0044-06

作者簡介：楊光(1992-)，男，安徽滁州人，在讀碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

收稿日期：2015-11-20