李繼力

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政府問責需激活人大話語路徑

李繼力

人大問責的主體、對象、手段、所追究責任都不同于黨委對政府的“問責”、不同于司法對政府的“問責”。人大問責在我國的“話語缺位”是由多種原因導致的。激活人大問責話語路徑有兩個重要方式：激活質詢權和完善代表組織結構，從而實現問責效能最大化。

問責；人大；激活；話語路徑

十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的命題。國家治理體系和治理能力如何現代化？其最重要的任務和途徑就是實現國家治理法治化。而法治化必然要求問責制。但從實踐情況來看，現行的問責更多的是各級行政機關的同體問責，而國家權力機關各級人民代表大會及其常委會在問責主體中有“話語缺位”現象。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，《憲法》明確規(guī)定它的主要功能之一就是監(jiān)督由它產生的各級人民政府。與其他監(jiān)督問責方式比較而言，人大對政府的問責更具權威性和實效性，因此，人大在問責體系建設中的話語路徑，就成為問責體系建設中的必然要義。

一、人大在問責體系中話語缺位的歸因分析

在理論依據和法律依據上，我國憲法和相關法律明確規(guī)定了各級人大及其常委會對政府有進行問責的權力，如人大質詢權的行使問責的具體方式之一。但在具體的運行實踐中，這種剛性的監(jiān)督問責往往受到多方面的掣肘，致使人大在問責體系中存在話語缺位現象。究其原因，主要有以下幾方面。

1.“三不”問題的困擾

從某種意義上說，問責是監(jiān)督框架下的有機組成部分，或者說兩者根本就是一個問題的兩個方面：問責就是監(jiān)督、監(jiān)督必然導致問責。①在實踐中，人大代表或常委會組成人員通常較愿意采用比較平和、易于為人所接受的方式，對問責這種剛性形式往往不愿、不敢、不會使用。說“不愿”，是其認為問責的手段較強硬，不如其他方式委婉；說“不敢”，是因為問責要與手握實權的政府或司法部門直面交鋒，一旦弄不好，則不僅問責無果，而且還會使自身的利益受損。因為人大代表有不少其本身就在“一府兩院”任職，讓他們以代表的身份再去對“一府兩院”的工作進行監(jiān)督問責，面子上感覺過不去，同時也存在否定自己工作成效的可能；說“不會”，是指對問責的方式較生疏，不善于用此方式解決問題。

2.認識上的誤區(qū)

誤把問責理解成僅僅是政府內部自上而下的縱向監(jiān)督，沒有認識到政府問責是人大監(jiān)督政府的重要內容和形式，沒有認識到問責制是社會主義民主政治的一個組成部分，沒有認識到問責是憲政民主政體下有限政府和責任政府的一個重要實現途徑。

3.監(jiān)督的離位

我國的人大代表是廣大選民通過直接選舉或間接選舉產生的。選民有監(jiān)督由他自己產生的人大代表的權利。但在實際的政治運行中，人大代表并沒有感受到選民對自己的監(jiān)督力度，從而使得人大和人大代表在監(jiān)督問責的鏈條中缺乏內部動力源，使得人大對政府的問責往往處于被動的“應景狀態(tài)”，而沒有積極主動地啟動監(jiān)督問責的程序。

二、政府問責需激活人大話語路徑

1.權力授受關系決定人大須是問責的法定主體

嚴格說來，當前的問責制只是政府體制的自我監(jiān)督和自我修正，更多具有組織管理層面上反饋控制的含義，是同體監(jiān)控，而不具有憲政意義上權力制衡的價值。②依據我國《憲法》和相關法律的規(guī)定，在現行的政治運行構架下，能對政府實施監(jiān)督問責權利主體的行動者較多，比如人大及其常委會，司法機關、監(jiān)察機關、審計機關、社會團體、媒體和公民個人等。雖然它們都擁有問責政府及其官員的資格和權利，但對政府的問責只能是天然的監(jiān)督主體——人大依法進行。因為監(jiān)督是指權力的擁有者不直接行使權力而將權力讓渡給他人行使，這就構成了委托與被委托關系。在這種關系中，權力的受托方更多的是按照自己的意志和利益行使權力。人大在中國政治體系中職責一是授權，即將人民授予的由其集中行使的抽象政府權力轉換為具體的政府權力；二是監(jiān)督，即保障具體政府權力的行使符合授權的目的。③

現行的問責啟動多數是等級問責，即行政系統(tǒng)內部的上級與下級之間的問責。人大的監(jiān)督問責與這種行政系統(tǒng)內部的等級問責相比，人大對政府問責有兩個天然的優(yōu)勢。其一是具有更高的法理權威性；其二是具有獨立于行政系統(tǒng)內部的超然行。前者可以使它依據《憲法》賦予的各項職能來審視和監(jiān)督政府工作。后者則可以使它不受部門利益關系的糾纏而更有效地監(jiān)督政府工作，從而更有力地對政府官員進行追責。人大監(jiān)督政府具有合法性、法定性和強制性。對政府的問責是人大監(jiān)督政府的主要載體之一，問責政府的主體首先應是監(jiān)督政府的法定主體。因此，人大是問責制的核心。激活人大在問責中具有話語路徑，更凸顯出其法治意義和實踐意義。

2.問責政府是人大職能發(fā)揮的主要載體

人大作為國家最高權力機關的主要功能之一就是監(jiān)督和控制政府。早在19世紀英國杰出的政治思想家密爾就曾指出：“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府，把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責那些該受責備的行為，而且，如果組成政府的人濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯的輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人?！雹芫蛯嶋H狀況來說，世界上，大多數國家都把監(jiān)督和控制政府作為議會的主要職能和經常性工作，并賦予其質詢權、調查權、彈劾權和不信任表決權。這些權力在本質上就是問責。我國實行議行合一的政治制度，政府由人大選舉產生，對人大負責并受其監(jiān)督。人大具有法定的監(jiān)督和控制政府各項職能的權力，如人大質詢權、罷免權和組織特定問題調查委員會權，這些權力就是人大對政府的問責權，必須經常性進行政府問責，以敦促政府依法行政和執(zhí)政為民。但是這些權力現實中往往處于“沉睡”之中，以至于以人大為主體的問責還處于“缺位”狀態(tài)。

3.問責的長效機制需要激活人大話語權

目前的問責沒有跳出“問責風暴”式的怪圈。這是因為，它還只是科層制的“上對下”式的等級問責，這會帶來兩個困境：一是上級對下級的問責如果不能得到國家權力機關的監(jiān)督，政府內部就會吸收或消化掉。長此以往，政府自我糾錯的能力就會丟失。二是“上對下”的問責會截斷人大行使的抽象政府權力和政府行使的具體權力責任鏈條。鏈接這兩者之間的點便是同級人大。這違背了民主法治精神，也稀釋了問責制本身具有的價值。政府只有接受人民的監(jiān)督，才不會懈怠。人民對政府監(jiān)督的載體從法理依據上來說，是通過其選出的人大代表來行使的，只有把政府放在人大直接地監(jiān)督和制約下，其依法行政才會更加有效。因此，要保證人大對政府的問責有效且有力，形成長效機制，就必須激活其在問責中的話語路徑。

三、激活人大話語路徑的方法

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，它意味著公民是通過該項制度參與政治生活，而目前在問責制建設的過程中，問責主體缺位的一個重要原因就是人大在問題體系建設中的作用沒有得到應有的發(fā)揮，問責在實際運行中來自外在的壓力和制約不夠。激活人大問責話語路徑有兩個重要方式：激活質詢權和完善代表組織結構。

1.完善質詢權

質詢權是憲法賦予人大的一項重要職權。但在實際運行中，各級人大對憲法賦予的這一權力的行使狀況并不理想，其擁有的作用并未得到有效發(fā)揮。激活質詢權可以從兩個方面著手：改進質詢流程，完善質詢方式。

在質詢流程上，現有的法律對人大常務委員會組成人員提出的質詢案，需有委員長會議或主任會議來決定是否答復這一環(huán)節(jié)。建議取消這一環(huán)節(jié)，只要人大常務委員會組成人員提出的質詢案沒有違背相關法律精神，受質詢機關就必須答復，委員長或主任對質詢案負責轉批就可以。就質詢的效果來說，現有法律規(guī)定，如果提出質詢案的常務委員會組成人員有半數以上對被質詢職能部門答復不滿意，可以按照法律程序，再次提出要求，再由委員長會議或主任會議討論決定，由被質詢機關再次就該質詢案進行答復。但問題是，如果再次答復還是不滿意，該何去何從？法律對此并沒有一個詳細的規(guī)定，從質詢流程上來看，這明顯存在瑕疵。所以，在具體的質詢案中，如出現對受質詢機關再次答復仍不滿意，則該受質詢機關的主要負責人應該辭職或依據相關程序依法進行罷免，這樣才能凸顯質詢的意義。

就質詢方式的完善上來說，可以從兩個層面進行修繕：質詢的提出方式和表決方式。在質詢提出方式上，可以口頭質詢和書面質詢并舉。根據現行的全國人大組織法和地方人大組織法，都明確規(guī)定質詢案提出以書面形式進行。監(jiān)督法第35條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案?！睆闹锌梢钥闯?，質詢案必須以書面形式提出，口頭質詢案是不倡導的。口頭質詢和書面質詢在形式上存在差異性，但縱觀世界大多數政治運行實踐，口頭質詢也作為一項具體的質詢方式加以運用，且效果較好。只局限于書面質詢對有效發(fā)揮質詢的作用有一定的阻滯作。

其次，在表決方式上，應該鼓勵采用無記名投票的方式進行表決。被質詢部門負責人需對質詢案進行答復，這就關系到對答復滿意度進行表決的問題。從實際運行的情況來看，主要是舉手表決和發(fā)言表決這兩種方式，而通過無記名投票的方式進行表決的不多見。這就使得表決的私密性大大減弱，會遮蔽表決人的真實意愿的表達，不利于質詢問責本身的發(fā)揮。因此，采取無記名投票方式進行表決不失為一種好的選擇。

2.完善人大代表的組成結構

問責不僅需要完善質詢、罷免等方式，問責的主體建設也不可或缺。這就要求優(yōu)化人大代表的組成結構。一般來說，可從兩個方面著手：首先，減少官員代表的比例，增強人大代表的代表性。從理論上來說，如果代表官員比例過多，人大對政府組成人員的問責，將會有這樣的尷尬境地出現：官員代表既是問責主體，又是問責客體。面對這種情況，問責的手段即使再完備、程序再細致，問責的效果也會大打折扣。其道理不言自明，自己問責自己，導致問責的意愿難以產生。

其次，逐步推進人大代表專職化。在實踐情況中，我國的人大代表絕大多數是兼職，他們一般會把更多的時間和精力放在自己的本職工作上。要想進行更有效的問責，就必須用更多的時間進行調查，從而掌握豐實的材料，但代表的兼職卻成為啟動問責的一個瓶頸性問題。因為對某一事件進行問責，不但需要一些專門知識，而且還需要花費更多的時間和精力來了解該事件的來龍去脈。為此，代表專職化可以作為激活人大問責話語路徑的一種方式。人大代表專職化這一探索，不可急于就成，但可以按照鄧小平同志的一貫主張加以處理：“允許看，但要堅決地試。看對了，搞一兩年對了，放開；錯了，糾正，關了就是了。關，也可以快關，也可以慢關，也可以留一點尾巴。怕什么，堅持這種態(tài)度就不要緊，就不會犯大錯誤?！雹?/p>

引文注釋

①伍紅杏.行政問責的倫理價值［J］.倫理學研究，2009（6）.

②韓志明.后“風暴”語境下的政府問責和問責制［J］.甘肅行政學院學報，2008（3）.

③程竹汝.授權與監(jiān)督:論完善人民代表大會制度的幾個問題［J］.學術月刊，2005（6）.

④［英］密爾.代議制政府［M］.北京：商務印書館，1982:80.

⑤鄧小平.鄧小平文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993:373.

（作者單位：上海青浦區(qū)行政學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.032