摘 要：本文在系統(tǒng)梳理國內(nèi)外普惠金融發(fā)展相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合縣域發(fā)展實(shí)際，在“信貸+金融服務(wù)+宏觀環(huán)境”三個(gè)維度下，建立包含45個(gè)指標(biāo)的縣域普惠金融發(fā)展評估體系。通過采集陜西各縣域數(shù)據(jù)，持續(xù)五年9次對各縣普惠金融發(fā)展水平進(jìn)行評價(jià)，并對評估體系主要指標(biāo)進(jìn)行分析和解讀。研究發(fā)現(xiàn)，縣域普惠金融發(fā)展存在的主要問題：（1）縣域金融發(fā)展依然滯后，擁有金融資源份額逐年下降；（2）縣域金融市場壟斷程度高，競爭不充分；（3）縣域普惠金融發(fā)展的重點(diǎn)在縣域非法人金融機(jī)構(gòu)；（4）基于移動通訊、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段的現(xiàn)代金融服務(wù)普及率低。文章最后提出促進(jìn)縣域普惠金融發(fā)展的政策建議：（1）推進(jìn)金融改革，構(gòu)建普惠金融頂層設(shè)計(jì)；（2）提高金融市場開放度，實(shí)現(xiàn)縣域融資領(lǐng)域充分競爭；（3）擴(kuò)大金融服務(wù)維度，推動縣域普惠金融縱深發(fā)展；（4）推廣移動金融，擴(kuò)大縣域普惠金融服務(wù)滲透率；（5）建立“比例監(jiān)管”體系，完善縣域普惠金融發(fā)展扶持體系。該項(xiàng)評估工作是全國范圍內(nèi)首次對縣域普惠金融發(fā)展水平進(jìn)行定量評估和實(shí)證分析，對探尋我國普惠金融發(fā)展方向具有理論價(jià)值和政策意義。

關(guān)鍵詞：普惠金融；縣域；評估；CSE

中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0025-07

一、引言

聯(lián)合國把普惠金融（financial inclusion，亦譯為包容性金融）定義為能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系。這一概念最早被聯(lián)合國用于“2005國際小額信貸年”的宣傳中，后被聯(lián)合國和世界銀行大力推行。在我國，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次在中央全會文件中提出發(fā)展普惠金融。

推動我國普惠金融的發(fā)展，首先要解決發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，準(zhǔn)確把握普惠金融服務(wù)的對象以及發(fā)展處于什么階段的問題。中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了包括廣大農(nóng)村的縣域金融發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。因此，中國普惠金融發(fā)展的重心應(yīng)該是縣域，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)縣域地區(qū)。

由于各地區(qū)普惠金融發(fā)展存在差距，進(jìn)程也不相同，需要進(jìn)行客觀評價(jià)作為制定政策和推進(jìn)工作的基礎(chǔ)。本文的貢獻(xiàn)在于創(chuàng)新性地建立了縣域普惠金融發(fā)展評估體系，對縣域普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行全面分析和深入研究，在此基礎(chǔ)上持續(xù)性地對縣域普惠金融發(fā)展水平進(jìn)行全面測算和評價(jià)，并針對目前存在的問題，提出多項(xiàng)政策建議。

二、普惠金融發(fā)展研究綜述

（一）普惠金融概念的提出及發(fā)展

2005年，聯(lián)合國在推廣國際小額信貸年時(shí)明確提“Inclusive Financial System”，其含義是：一個(gè)能夠有效地、全方位地為社會所有階層和群體——尤其是貧困、低收入人口，提供服務(wù)的金融體系。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國號召和敦促各國政策制定者制定本國政策和策略，推動普惠金融建設(shè)。世界銀行扶貧協(xié)商小組（ CGAP， 2006）在對小額信貸的基本原則、服務(wù)對象和發(fā)展歷史進(jìn)行系統(tǒng)梳理基礎(chǔ)上，提出了普惠性金融體系的概念：普惠金融體系是指通過不同渠道，為社會所有群體提供金融服務(wù)的體系，特別是那些廣大的一般被正規(guī)金融體系排除在外的貧困和低收入群體，應(yīng)向其提供差別化的金融服務(wù)，包括儲蓄、保險(xiǎn)、信貸和信托等，其核心是讓所有的人特別是窮弱群體享有平等的金融權(quán)利。

國內(nèi)對普惠金融的研究始于2006年。焦瑾璞（2006， 2007， 2010）在亞太地區(qū)小額信貸論壇上首次提出“普惠制金融體系”的概念，并對其內(nèi)涵、框架、時(shí)間等進(jìn)行了研究，認(rèn)為普惠制金融是小額信貸及微型金融的延伸和發(fā)展，是以商業(yè)可持續(xù)的方式，為包括弱勢經(jīng)濟(jì)群體在內(nèi)的全體社會成員提供全功能的金融服務(wù)。杜曉山（2006， 2008， 2009等）認(rèn)為普惠制金融使過去被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)?？蛻羧后w獲益，包括微觀、中觀和宏觀主層含義。吳曉靈（2008， 2013）對普惠金融體系的內(nèi)涵進(jìn)行了科學(xué)界定，并對普惠金融中貸款方式的創(chuàng)新、政府在普惠金融體系建立和完善中的作用等問題進(jìn)行了研究。周小川（2013）對普惠金融（包容性金融）的含義和目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)背景和意義、國際實(shí)踐和國內(nèi)應(yīng)對策略等方面進(jìn)行了分析和闡述。他認(rèn)為，普惠金融（包容性金融）是指“通過完善金融基礎(chǔ)設(shè)施，以可負(fù)擔(dān)的成本將金融服務(wù)擴(kuò)展到欠發(fā)達(dá)地區(qū)利社會低收入人群，向他們提供價(jià)格合理、方便快捷的金融服務(wù)，不斷提高金融服務(wù)的可獲得性”，并提出中國普惠金融發(fā)展的四大目標(biāo)。

（二）普惠金融在農(nóng)村的發(fā)展

長期以來，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國包括廣大農(nóng)村地區(qū)的縣域金融市場發(fā)展平均水平落后于城市地區(qū)（王曙光，2010）。因此，提高對三農(nóng)的服務(wù)是我國普惠金融的根本所在。羅恩平（2005）認(rèn)為，農(nóng)村的金融需求主要分為信貸需求、保險(xiǎn)需求、投融資需求等，具有差異性、多層次性、時(shí)間性、小規(guī)模、高風(fēng)險(xiǎn)和高成本的特點(diǎn)，他主張應(yīng)首先建立農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分散機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新和市場利率化進(jìn)程。冉光和（2005，2006，2008，2012）提出要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，必須加大金融對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度，建立農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制、互動機(jī)制和資金供求機(jī)制。焦瑾瑛（2009）認(rèn)為我國的普惠金融體系的路徑應(yīng)該是“小額信貸—微觀金融—普惠金融”這樣的傳統(tǒng)路線。杜曉山（2006，2010）認(rèn)為，應(yīng)建立滿足或者適應(yīng)農(nóng)村多層次金融需求的，功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學(xué)、監(jiān)管有效、競爭適度、優(yōu)勢互補(bǔ)、可持續(xù)發(fā)展的普惠性農(nóng)村金融體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，減輕城鄉(xiāng)貧富差距，有利于社會穩(wěn)定和公平。

（三）普惠金融發(fā)展評估

如何衡量普惠金融的發(fā)展程度，夏爾馬（ Sarma，2010）借鑒聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)（ HDI）的構(gòu)建方法，從三個(gè)方面，即以擁有銀行賬戶的人口比例衡量銀行滲透度，以人均擁有的銀行營業(yè)點(diǎn)數(shù)或ATM機(jī)數(shù)衡量銀行服務(wù)的可利用性，存貸款占GOP的比重衡量銀行服務(wù)的使用狀況測算不同國家的普惠金融發(fā)展程度。Arora（2010）劃分了銀行服務(wù)范圍、便利性及成本等指標(biāo)，用來比較發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家金融服務(wù)可獲得性的差異，其中銀行服務(wù)范圍用人均和單位面積的分支機(jī)構(gòu)數(shù)表示，便利性用可開戶或提交貸款申請的機(jī)構(gòu)所在地、開戶金額下限、賬戶余額下限等表示，使用成本用貸款利率、賬戶管理費(fèi)、銀行卡年費(fèi)等表示。

Gupte等（2012）認(rèn)為Sarma（2010）主要忽略了使用金融服務(wù)的便利性和成本，而Arora（2010）主要忽略了金融服務(wù)的使用狀況，因此在綜合以上兩類指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上全面地比較了不同年度印度普惠金融指數(shù)的變化情況。一些國際組織也在積極研究設(shè)計(jì)全球?qū)用娴钠栈萁鹑谥笜?biāo)，國際貨幣基金組織（IMF）、普惠金融聯(lián)盟（AFI）、芬瑪克信托（FinMark Trust）等主要從正規(guī)金融服務(wù)的可獲得性、使用情況等維度設(shè)計(jì)普惠金融指標(biāo)，世界銀行（2012，2014）開發(fā)的全球普惠金融核心指標(biāo)則主要按銀行賬戶的使用情況以及儲蓄、借款、支付、保險(xiǎn)等具體業(yè)務(wù)分類來評估和監(jiān)測普惠金融實(shí)踐情況。孫天琦（2012）運(yùn)用結(jié)構(gòu)分析法和非結(jié)構(gòu)分析法PR模型對西北100縣的金融壟斷程度進(jìn)行了測算，發(fā)現(xiàn)西北大部分縣域銀行業(yè)的壟斷程度要高于全國平均水平，建議穩(wěn)步放開縣域金融市場，吸引民間資本進(jìn)入。王婧、胡國暉（2014）運(yùn)用變異系數(shù)法確定權(quán)重的基礎(chǔ)上構(gòu)建普惠金融指數(shù)，對中國普惠金融的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了綜合評價(jià)，研究表明，現(xiàn)階段中國普惠金融的發(fā)展雖歷經(jīng)波折但整體狀況良好。焦瑾璞等（2015），在金融服務(wù)的“可獲得性”、“使用情況”及“服務(wù)質(zhì)量”3 個(gè)維度下，建立包含19 個(gè)指標(biāo)的普惠金融指標(biāo)體系，首次測算了全國各省份的普惠金融發(fā)展指數(shù)。

三、縣域普惠金融發(fā)展評估——金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的CSE三維綜合評估體系

（一）開展縣域普惠金融發(fā)展評估的背景

為提升縣域金融服務(wù)水平，2004年以來，中央一號文件連續(xù)多年要求完善縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的政策，健全金融機(jī)構(gòu)縣域金融服務(wù)考核評價(jià)方法。2010年9月，人民銀行會同銀監(jiān)會制定出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法》（銀發(fā)〔2010〕262號），對縣域法人金融機(jī)構(gòu)支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行評價(jià)和分類，對考核達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)實(shí)施正向激勵(lì)政策。但是這個(gè)政策僅僅適用于縣域法人機(jī)構(gòu)。根據(jù)課題組連續(xù)多年跟蹤研究西北五省區(qū)240個(gè)縣的金融服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)國有商業(yè)銀行縣支行金融服務(wù)弱化，縣域普惠金融發(fā)展的核心是縣域非法人金融機(jī)構(gòu)。因此，如何在符合市場規(guī)律的前提下，激勵(lì)縣域金融機(jī)構(gòu)包括非法人金融機(jī)構(gòu)加大對縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度，課題組借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性地開發(fā)設(shè)計(jì)了“金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的CSE三維綜合評估體系”，從信貸指標(biāo)、金融服務(wù)指標(biāo)、所處縣域宏觀環(huán)境指標(biāo)三大類指標(biāo)、共45個(gè)細(xì)項(xiàng)指標(biāo)對縣域金融機(jī)構(gòu)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行綜合評估。其中C、S、E分別取自信貸、服務(wù)、環(huán)境的英文單詞的首個(gè)字母。

（二）對評估體系主要指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)分析——基于陜西84個(gè)縣325家金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)1

1、信貸指標(biāo)

（1）近年來縣域貸款規(guī)模穩(wěn)步增長。從2012年一季度的 2380.04億元發(fā)展為2014年3季度的3435.96億元，增長44.36%。分機(jī)構(gòu)來看，農(nóng)村信用社占據(jù)縣域貸款市場半壁江山，比重為49.53%，國有商業(yè)銀行次之，比重為45%左右（圖1）。從單家金融機(jī)構(gòu)信貸投放規(guī)模來看，農(nóng)信社明顯高于其他金融機(jī)構(gòu)（圖2）。

縣域金融機(jī)構(gòu)存貸比不斷上升。存貸比是衡量金融機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支持力度的重要指標(biāo)。2012年一季度至2014年3季度，陜西縣域金融機(jī)構(gòu)存貸比提高了3.34個(gè)百分點(diǎn)。分機(jī)構(gòu)來看，地方法人商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行的存貸比顯著高于其他類型機(jī)構(gòu)，始終維持在80%左右。農(nóng)村信用社存貸比穩(wěn)定在60%左右，具有較高的資金使用效率。相比之下，國有銀行、股份制銀行的存貸比低于50%，其在縣域信貸支持方面略遜于上述機(jī)構(gòu)（圖3）。

從貸款質(zhì)量看，陜西縣域總體不良貸款率呈下降趨勢。2012年一季度至2014年3季度，陜西縣域金融機(jī)構(gòu)不良貸款率降低了1.55個(gè)百分點(diǎn)。其中，農(nóng)村信用社不良貸款率高于其他類型機(jī)構(gòu)，其在擴(kuò)張縣域信貸的同時(shí)犧牲了部分穩(wěn)健性。但近來來不良貸款率呈逐年快速下降趨勢，表明其資產(chǎn)質(zhì)量近年來有明顯提高。

2、金融服務(wù)指標(biāo)

縣域銀行業(yè)物理網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量增加。截至2014年3季度，陜西縣域銀行業(yè)物理營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)3439個(gè)，較2012年一季度增長6.53%（圖4）；每萬人擁有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為1.28個(gè)，較2012年一季度增加0.02個(gè)（圖5）。分機(jī)構(gòu)來看，僅農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量就有2053個(gè)，占整個(gè)縣域市場的59.69%。

（2）現(xiàn)代服務(wù)機(jī)具覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大。截至2014年3季度，陜西縣域共布置ATM4675個(gè)，較2012年一季度增長88.28%（圖6）；每萬人擁有ATM數(shù)為1.74個(gè)，較2012年一季度增加0.77臺（圖7）。分機(jī)構(gòu)來看，農(nóng)信社、農(nóng)行和工行擁有的ATM數(shù)量占比較大，分別為36.2%、24.08%和12.48%。

賬戶普及率不斷提高。截至2014年3季度，陜西縣域共有個(gè)人銀行賬戶4564.07萬戶，較2012年一季度增長40.56%；人均1.74個(gè)賬戶（圖8、圖9）。企業(yè)賬戶16.71萬戶，較2012年一季度增長31.67%，每家企業(yè)擁有賬戶0.96個(gè)賬戶（圖10、圖11）。

3、宏觀環(huán)境指標(biāo)。金融資源的逐利特性導(dǎo)致越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占有金融資源越多。在縣域金融資源分配中，也符合這樣的規(guī)律。

我們分別按照農(nóng)民人均純收入將陜西省84個(gè)縣域分成3類：排名前27位為“發(fā)達(dá)地區(qū)”，后27名為“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”，中間30名為“普通地區(qū)”。陜西省27個(gè)發(fā)達(dá)縣域占有的存貸款資源超過總資源的50%，人均占有存款超過3萬元，人均占有貸款在1.5萬元以上；而后27個(gè)不發(fā)達(dá)縣域，人均占有存款小于2萬元，人均占有貸款不足1萬元，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)縣域和全省平均水平。從縣域金融服務(wù)覆蓋度看，發(fā)達(dá)縣域每千人擁有ATM機(jī)數(shù)量在0.2臺，欠發(fā)達(dá)縣域每千人均擁有ATM機(jī)為0.15臺。發(fā)達(dá)縣域人均擁有賬戶數(shù)超過2個(gè)，而欠發(fā)達(dá)縣域人均擁有賬戶數(shù)為1.5個(gè)。

金融資源的分布不均，實(shí)際上是與普惠金融的基本理念背道而馳的。導(dǎo)致這種困境的主要原因是金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)條件差的縣域環(huán)境中難以生存，而金融資源的匱乏又會導(dǎo)致其從貧困地區(qū)流向富裕地區(qū)，形成“富者恒富，貧者更貧”。

（三）對評估結(jié)果的分析

1、納入評估的縣域金融機(jī)構(gòu)數(shù)量增加，縣域普惠金融評估范圍逐步擴(kuò)大。參與評估的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量從2012年一季度的288家上升到2014年3季度的325家。

2、評估促進(jìn)縣域普惠金融發(fā)展的作用不斷顯現(xiàn)。從評估結(jié)果看，B類即合格類以上機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅上升，從2012年一季度的258家上升到2014年三季度的285家；D類即“不合格類”機(jī)構(gòu)數(shù)量下降，從2012年一季度的6家下降到4家。通過持續(xù)開展縣域金融機(jī)構(gòu)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展CSE 三維綜合評估工作，在全省消除了一些縣域金融機(jī)構(gòu)貸款長期為零的現(xiàn)象。地方政府也十分關(guān)注評估情況，有的縣政府還把評估結(jié)果作為對縣域金融機(jī)構(gòu)的考核依據(jù)。

3、分機(jī)構(gòu)來看，同樣的經(jīng)營環(huán)境下，不同機(jī)構(gòu)評級結(jié)果差距很大。農(nóng)村信用社表現(xiàn)最好。六次評估中，78.9%的農(nóng)村信用社被評為A類，21.1%的被評為B類。而國有商業(yè)銀行縣支行在A類中的占比持續(xù)下降。

4、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)作用逐步顯現(xiàn)，且有很大提升空間

在2014年三季度評估中，11家村鎮(zhèn)銀行被納入考核，3家銀行被評為A，8家村鎮(zhèn)銀行均為B類，無村鎮(zhèn)銀行被評為C、D。11家中有10家存貸比在60%以上。這些數(shù)據(jù)說明了村鎮(zhèn)銀行的金融服務(wù)水平已經(jīng)有所提升，支農(nóng)作用逐步現(xiàn)象。

四、從縣域普惠金融發(fā)展評估中發(fā)現(xiàn)的問題及深層次原因

（一）縣域金融發(fā)展依然滯后，金融支持縣域經(jīng)濟(jì)力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

縣域擁有金融資源份額在下降。從縣域存款規(guī)模占全省存款規(guī)模比重來看，2012年一季度為26.67%，2014年3季度末為25.95%，下降了0.72個(gè)百分點(diǎn)。從縣域貸款規(guī)模占全省貸款規(guī)模比重來看，從2012年一季度的19.21%，下降至2014年三季度的18.81%，降低了0.4個(gè)百分點(diǎn)。雖然強(qiáng)制要求縣域存款完全投放在縣域是有違經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，但是僅僅在縣域吸收資金、基本不投放貸款也是有違經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，必須在二者之間找到一個(gè)均衡點(diǎn)。

（二）縣域金融機(jī)構(gòu)少，壟斷程度高，市場競爭不充分

從上述分析看，農(nóng)村信用社和國有商業(yè)銀行分支行的貸款市場份額一直保持在95%左右，表現(xiàn)出明顯的寡占特征。造成縣域銀行業(yè)壟斷程度高的原因主要有：準(zhǔn)入壁壘限制了民間資本進(jìn)入而轉(zhuǎn)入地下，部分縣域民間借貸活躍；欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，銀行經(jīng)營效益低，加上國有商業(yè)銀行市場化轉(zhuǎn)型和股份制改造的大背景，導(dǎo)致商業(yè)銀行大量撤并包括省會城市的效益低的網(wǎng)點(diǎn)，包括欠發(fā)達(dá)縣域，股份制商業(yè)銀行也不愿大面積進(jìn)入。結(jié)果就導(dǎo)致縣域銀行業(yè)市場機(jī)構(gòu)類型單一，競爭程度低。

（三）縣域普惠金融發(fā)展的核心在于縣域非法人金融機(jī)構(gòu)，國有銀行縣域金融服務(wù)的廣度和深度亟待拓展

國有商業(yè)銀行縣域金融服務(wù)不足的主要原因有：一是授信體制僵化，縣支行授信權(quán)限有限，所有授信均需通過市分行上報(bào)省分行審批，程序繁瑣，效率較低，導(dǎo)致縣域客戶流失。二是授信門檻較高，要求授信企業(yè)的評級達(dá)到2A甚至3A。而縣域符合國有銀行授信條件的企業(yè)少之又少，加上實(shí)行嚴(yán)格的貸款責(zé)任追究制度，導(dǎo)致銀行員工拓展貸款業(yè)務(wù)的積極性也不高。三是金融創(chuàng)新不足，部分機(jī)構(gòu)還不能從縣域?qū)嶋H、從客戶需求出發(fā)，開發(fā)設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，抵押擔(dān)保方式仍停留在傳統(tǒng)的土地、房產(chǎn)抵押上，部分有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)因?yàn)槿狈Φ盅何铮鵁o法獲得貸款。

（四）基于移動通訊、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段的現(xiàn)代金融服務(wù)普及率低

從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等移動金融服務(wù)是拓寬落后地區(qū)金融服務(wù)渠道，發(fā)展普惠金融的有效途徑之一。但從課題組對2014年陜西縣域電子銀行發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查看，移動金融在縣域的使用率不高，現(xiàn)代金融服務(wù)普及率低。主要表現(xiàn)為居民使用率低于企業(yè)，農(nóng)村地區(qū)使用率低于縣城。農(nóng)村居民從未使用過網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行和電話銀行的占比為52.10%、60.69%和71.16%，縣城居民占比分別為31.04%、48.59%和61.04%；農(nóng)村企業(yè)從未使用過的占比分別為41.39%、69.05%和68.28%，縣城企業(yè)占比分別為23.55%、61.11%和64.02%。

五、促進(jìn)縣域普惠金融發(fā)展的政策建議

（一）推進(jìn)金融改革，構(gòu)建普惠金融頂層設(shè)計(jì)

普惠金融與維護(hù)金融體系穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、緩解社會貧富差距等方面關(guān)系均十分密切。從相關(guān)國際組織的要求看，在探索構(gòu)建國際普惠金融戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，也要求在國家層面考慮構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃。我國需要明確普惠金融發(fā)展的目標(biāo)和改革路線圖，制定普惠金融改革發(fā)展的方案，完善相關(guān)法律法規(guī)，消除制度障礙，構(gòu)建“全覆蓋、低成本、可持續(xù)”的普惠金融體系的建設(shè)藍(lán)圖。通過加強(qiáng)宣傳，逐步提高政府部門、金融機(jī)構(gòu)、普通公眾的戰(zhàn)略意識和認(rèn)知度，在全社會層面形成統(tǒng)一理念和扶持合力。

（二）提高金融市場開放度，實(shí)現(xiàn)縣域融資領(lǐng)域的充分競爭

按照十八屆三中全會精神的指引，在精心設(shè)計(jì)制度、嚴(yán)格防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，切實(shí)加大金融市場的準(zhǔn)入開放力度，消除各種隱形壁壘，按照權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的原則，引入更多高質(zhì)量民間資本進(jìn)入縣域金融領(lǐng)域，大力發(fā)展各種類型的存款或非存款金融服務(wù)中介，特別是小微金融機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村合作金融組織，切實(shí)增加縣域普惠金融領(lǐng)域的資金供給。同時(shí)，通過加快推進(jìn)利率市場化步伐，不斷增強(qiáng)現(xiàn)有客戶的服務(wù)選擇面和資金價(jià)格方面的議價(jià)能力，消除長期利差保護(hù)帶來的創(chuàng)新動力不足、貸款壘大戶等現(xiàn)實(shí)問題，倒逼金融機(jī)構(gòu)主動在普惠金融領(lǐng)域?qū)で笮碌臉I(yè)務(wù)增長點(diǎn)，將服務(wù)理念從“錦上添花”向“雪中送炭”轉(zhuǎn)變，客觀上推動人人享有平等融資權(quán)的普惠金融體系的生成和發(fā)展，服務(wù)于保障和改善民生。

（三）擴(kuò)大金融服務(wù)維度，推動縣域普惠金融向縱深發(fā)展

首先，金融機(jī)構(gòu)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和國家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大趨勢，主動進(jìn)行縣域金融服務(wù)的經(jīng)營策略調(diào)整，更加注重消費(fèi)金融、零售金融、定制金融產(chǎn)品的開發(fā)與創(chuàng)新，通過市場細(xì)分不斷擴(kuò)大自己的目標(biāo)客戶群。其次，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)更快地由單一信貸產(chǎn)品提供商向多元化金融服務(wù)供應(yīng)商轉(zhuǎn)變，并加強(qiáng)與信托、風(fēng)投、投行等其他金融行業(yè)的股權(quán)和產(chǎn)品合作，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，更好地滿足處于不同層次、不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同發(fā)展階段縣域經(jīng)濟(jì)主體的多元化金融需求。第三，進(jìn)一步拓展和創(chuàng)新抵質(zhì)押品范圍，特別是針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、縣域中小企業(yè)有效抵押物匱乏的特性，積極探索土地承包經(jīng)營權(quán)、訂單、知識產(chǎn)權(quán)等作為標(biāo)的物的新型抵質(zhì)押方式，逐步破解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和弱勢領(lǐng)域的融資難題。第四，完善有助于縣域普惠金融業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散體系，健全涉農(nóng)融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)制，探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大“信貸+保險(xiǎn)”組合金融服務(wù)的覆蓋范圍，支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展涉農(nóng)和中小企業(yè)信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。

（四）運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，推廣移動金融，擴(kuò)大縣域普惠金融服務(wù)滲透率

移動金融在信息獲取、傳輸、共享的效率和成本方面具有巨大優(yōu)勢，加之云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用以及非現(xiàn)場、自動化的服務(wù)方式，普惠金融服務(wù)提供者非常有可能通過“長尾效應(yīng)”達(dá)到接近于零的邊際服務(wù)成本，使普惠金融服務(wù)滿足商業(yè)可持續(xù)的前提條件。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將移動技術(shù)作為普惠金融的重要載體，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)指引和業(yè)務(wù)監(jiān)管，加快推進(jìn)包括個(gè)人信息保護(hù)、電子簽名、電子認(rèn)證等方面的立法。大力發(fā)展電子化金融產(chǎn)品，在農(nóng)村繼續(xù)推廣移動支付和助農(nóng)取款終端，解決農(nóng)村地區(qū)物理網(wǎng)點(diǎn)不足等問題，提升農(nóng)戶金融服務(wù)便利性。簡化農(nóng)村地區(qū)開戶手續(xù)，探討手機(jī)遠(yuǎn)程開戶的可能實(shí)現(xiàn)方式。持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)移動支付發(fā)展基礎(chǔ)環(huán)境，激勵(lì)移動支付服務(wù)機(jī)構(gòu)積極開拓農(nóng)村市場，探索建立對移動支付服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的支付服務(wù)效果評價(jià)機(jī)制。進(jìn)一步提升農(nóng)村地區(qū)銀行卡服務(wù)水平，鼓勵(lì)發(fā)放信用卡或提供分期付款服務(wù)，滿足農(nóng)戶的小額資金需求。優(yōu)化升級無網(wǎng)點(diǎn)銀行服務(wù)，滿足農(nóng)民小額轉(zhuǎn)賬、匯款、取現(xiàn)、繳費(fèi)等基礎(chǔ)性、必需性的金融服務(wù)需求。

（五）加快政策創(chuàng)新，營造有利服務(wù)環(huán)境，完善縣域普惠金融發(fā)展的扶持體系

營造一個(gè)讓金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)的政策環(huán)境，是普惠發(fā)展的重要前提。國際上呼吁建立“比例監(jiān)管”（Proportional Supervision）體系，也稱“分類”或“有差別”的監(jiān)管框架。針對目前中西部落后縣域地區(qū)金融服務(wù)不足的情況，監(jiān)管部門應(yīng)積極探索普惠金融差異化的監(jiān)管技術(shù)和制度，在金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件、注冊資本、銀行信貸規(guī)模限制、存款準(zhǔn)備金率、再貸款利率、信貸產(chǎn)品貼息水平、資本市場上市融資條件、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面考慮建立更加帶有傾斜性安排的“特惠機(jī)制”，進(jìn)一步加大對縣域金融機(jī)構(gòu)的差異化政策扶持。通過寬嚴(yán)相濟(jì)的差別化監(jiān)管，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)主動提供普惠金融服務(wù)。

財(cái)政補(bǔ)貼政策方面，應(yīng)該對處于集中連片特困地區(qū)的農(nóng)戶和小微型企業(yè)貸款，給以一定比例的補(bǔ)貼。稅收政策方面，應(yīng)對農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款給予稅收優(yōu)惠，優(yōu)惠稅率可因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同而有所差別。堅(jiān)持以正向激勵(lì)為主，不斷完善以財(cái)政、稅收、監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)結(jié)合的長期化、制度化的農(nóng)村金融和小微金融政策扶持體系，形成穩(wěn)定的政策預(yù)期。將稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政資金支持、風(fēng)險(xiǎn)撥備、呆壞賬核銷等支持政策真正嵌入差異化監(jiān)管制度。

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County-level Inclusive Financial System Development Evaluation Research：

Based on Data of 300 Financial Institutions in Shaanxi Province

Research Group

Abstract：On the basis of systematically reviewing the related literatures on the development of the inclusive financial system at home and abroad， learning from the international experience， according to the practical development of the county-level regions， under three dimensions of “credit + financial services + macro environment”， the paper sets up the county-level inclusive financial system development evaluation system including 45 index. By gathering data of each county in Shaanxi province， the paper has made nine times of evaluations on the development level of inclusive financial system of various counties for five years， and made the analysis on the main indicators of the evaluation system. The study finds that the main problems of county-level inclusive financial system development are as follows. （1） The county-level financial development is still backward， and the financial resources share has dropped year by year； （2） the monopoly degree of the county-level financial market is high， and the competition is not sufficient； （3） the focus of the county-level inclusive financial system development is the county-level non-legal financial institutions； （4） the popularity of the modern financial services based on modern means of science and technology such as mobile communication and Internet is low. The paper finally puts forward policy suggestions to promote the development of the county-level inclusive financial system： （1） promoting the financial reform and building the top-level design of the inclusive financial system； （2） improving the financial market openness and realizing the full competition of the county-level financing field； （3） expanding the financial services dimension and promoting the deep development of the county-level inclusive financial system； （4） promoting the mobile finance and expanding the permeability of ser-vices of the inclusive financial system；（5） establishing “ratio regulation” system and improving the support system of the county-level inclusive financial system development. The evaluation is the quantitative assessment and the empirical analysis on the development level of the county-level inclusive financial system for the first time nationally， and is of theory value and policy significance to explore the direction of Chinas inclusive financial system development.

Keywords： inclusive financial system； county-level region； evaluation； CSE

責(zé)任編輯、校對：張德進(jìn)