崇 昊，佘汝海

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽合肥 230036；2.天長市人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會，安徽天長 239300)

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安徽省農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”的實踐與成效
——以天長市銅城鎮(zhèn)為例

崇 昊1，佘汝海2

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽合肥 230036；2.天長市人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會，安徽天長 239300)

摘要天長市銅城鎮(zhèn)根據(jù)當?shù)毓I(yè)基礎(chǔ)較好、農(nóng)村“空巢戶”較多、農(nóng)民進城入鎮(zhèn)的愿望較強烈的現(xiàn)狀，通過調(diào)查研究，在集中民意的基礎(chǔ)上規(guī)范操作，開展試點，循序漸進，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”，并積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，解除“退宅進城入鎮(zhèn)”農(nóng)民的后顧之憂。通過開展“退宅進城入鎮(zhèn)”工作，為開發(fā)土地資源，增加經(jīng)濟效益，促進農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，助推城鎮(zhèn)化進程，提高居民的生活質(zhì)量探索了新道路。

關(guān)鍵詞銅城鎮(zhèn)；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民退宅進城入鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化

隨著我國工業(yè)化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)民選擇外出務(wù)工并逐步在城市定居，而他們在農(nóng)村的宅基地因缺少相關(guān)的退出機制而處于閑置狀態(tài)，這使得大量的農(nóng)村土地資源被浪費，非常不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)。而“退宅進城入鎮(zhèn)”的實施將能夠很好地解決這一問題，為開發(fā)土地資源，增加經(jīng)濟效益，促進農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，助推城鎮(zhèn)化進程，提高居民的生活質(zhì)量探索新路。近年來有關(guān)宅基地管理的研究較多[1-5]，但是涉及到“退宅進城”相關(guān)具體措施的，在理論界和實踐界都發(fā)展于2014年，目前這一措施仍缺乏比較系統(tǒng)和完備的理論研究，相關(guān)理論的完善與檢驗正在進行中，總體仍停留在試點階段。筆者選取“退宅進城入鎮(zhèn)”試點之一的安徽省天長市銅城鎮(zhèn)進行調(diào)查分析，采用了實地走訪、調(diào)查及與政府有關(guān)部門人員交流的方式，結(jié)合當?shù)卣唧w實踐所取得的成果和當?shù)孛癖姷南嚓P(guān)反應(yīng)，就“退宅進城入鎮(zhèn)”的具體做法、可行性和意義進行闡述，為開展和推動這項工作的相關(guān)地區(qū)提供一定的借鑒。

1銅城鎮(zhèn)基本情況

銅城鎮(zhèn)地處皖東，是天長市轄下的一個副縣級建制鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)總面積222.8 km2，耕地8 419.8 hm2。現(xiàn)轄15個村、8個社區(qū)，村民小組506個，共19 762戶，總?cè)丝?0 890人，農(nóng)業(yè)人口68 435人。改革開放以后，銅城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展較快，經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，是天長市工業(yè)大鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)有各類工業(yè)企業(yè)近200家，其中全市固定資產(chǎn)、就業(yè)人數(shù)、年產(chǎn)值最多的安徽天大企業(yè)(集團)有限公司就坐落在該鎮(zhèn)；2014年全鎮(zhèn)居民人均收入20 462元，其中工資性收入15 514元，農(nóng)民人均純收入14 120元；2014年9月被授予“全國重點鎮(zhèn)”稱號。

2銅城鎮(zhèn)農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”的主要做法

銅城鎮(zhèn)經(jīng)歷改革開放36年持續(xù)發(fā)展，工業(yè)化、非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進程較快，當?shù)卮罅哭r(nóng)民相繼入鎮(zhèn)進城，成為產(chǎn)業(yè)化工人或個體工商戶。以建華村、虞莊村為例，每天有人在家居住的只占34%(大部分都是老人小孩)；有11%的農(nóng)戶已在城鎮(zhèn)買房建房，只有逢年過節(jié)才回到農(nóng)村老家；有14%的農(nóng)戶長年在外務(wù)工，季節(jié)性回家務(wù)農(nóng)；有40%以上的農(nóng)戶白天在城鎮(zhèn)上班或打工，晚上回到農(nóng)村居住。在這種情況下，農(nóng)村“空巢”“半空巢”現(xiàn)象比比皆是，部分村莊空房率達60%以上。一方面，大部分務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民渴望進入城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)較好的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)，過上城市生活；另一方面，農(nóng)民又覺得重新到城鎮(zhèn)購房、建房，農(nóng)村的舊房棄之可惜。如何使農(nóng)民放心退宅、安心進城，銅城鎮(zhèn)黨委政府經(jīng)過認真調(diào)查研究，用創(chuàng)新的實踐，積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”。

2.1調(diào)查分析，論證“退宅進城入鎮(zhèn)”的可行性調(diào)查顯示，大部分在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的人員，特別是全職工人和經(jīng)商人員，都渴望在城鎮(zhèn)有房。數(shù)以千記的“空巢戶”對房屋閑置造成的浪費倍感糾結(jié)，如有優(yōu)惠政策，大多數(shù)農(nóng)戶愿意“退宅”。

農(nóng)戶愿意“退宅”的前提是買得起房。如何讓農(nóng)民買得起房，以購置銅城鎮(zhèn)商品房為例，一套120 m2的商品房，總價值為25萬元，如果有能力支付首付款7.5萬元，則購房問題不大。為讓農(nóng)戶有能力支付首付款，鎮(zhèn)政府通過調(diào)查測算，提出以下措施：一是對退宅的農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟補償，鎮(zhèn)財政補貼平均每戶達5萬元；二是通過與開發(fā)商協(xié)調(diào)，對進入本鎮(zhèn)購房農(nóng)戶讓利，按每平方米讓利150元計，每戶讓利近1.8萬元。另外，對進城自建住房的農(nóng)戶，可以通過宅基地置換來實行。

能否留得住，關(guān)鍵在就業(yè)上。銅城鎮(zhèn)僅工業(yè)企業(yè)就在200家以上，總體上需要一線產(chǎn)業(yè)工人3萬名左右，現(xiàn)不足1萬名，“招工難”一直困擾大小企業(yè)。農(nóng)民進城鎮(zhèn)容易找到工作，收入也比單純務(wù)農(nóng)要高出許多，農(nóng)民進城入鎮(zhèn)不可能失業(yè)。通過調(diào)查分析，普遍認為銅城鎮(zhèn)“退宅進城入鎮(zhèn)”措施切實可行。

2.2集中民意，制定“退宅進城入鎮(zhèn)”的具體政策農(nóng)民“退宅進城鎮(zhèn)”的主體是愿意進城的農(nóng)民，只有得到農(nóng)民的響應(yīng)，才能實現(xiàn)預(yù)期的目標。為此，銅城鎮(zhèn)黨委政府充分尊重退宅農(nóng)民的意愿，切實保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)與決策權(quán)。組織人員向5 000戶農(nóng)戶開展民意測驗和調(diào)查，并拿出初步方案，對“退宅進城”的每一道程序、每一個環(huán)節(jié)都組織農(nóng)民代表討論，激發(fā)他們參與的積極性和主動性，最后由農(nóng)民做決策。通過幾上幾下的溝通，最后大多數(shù)農(nóng)戶愿意接受5萬元退宅補貼等優(yōu)惠條件，愿意繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。通過同農(nóng)戶廣泛接觸、溝通、座談，經(jīng)過多次修改，制定并完善了具體實施方案，并梳理出農(nóng)民所關(guān)心的熱點、要點問題20多個，編印成《銅城鎮(zhèn)農(nóng)民退宅進城政策解答》，發(fā)放到農(nóng)民手中，將相關(guān)政策措施、權(quán)利、義務(wù)完整地介紹給農(nóng)民群眾。

2.3統(tǒng)一流程，規(guī)范操作程序第一步，成立組織，制定議案，成立了由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任第一組長、鎮(zhèn)長任組長的農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”工作領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)6個專業(yè)小組，并印發(fā)具體的實施方案；第二步，宣傳發(fā)動，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)；第三步，收集整理退宅農(nóng)戶基本信息；第四步，對退宅農(nóng)戶的房屋及附屬物丈量評估，核對確認；第五步，張榜公布申請退宅農(nóng)戶名單及房屋基本情況；第六步，審核批準；第七步，簽訂協(xié)議；第八步，在村鎮(zhèn)兩級建立檔案。

2.4試點先行，循序漸進推進工作開展農(nóng)民退宅進城是新型城鎮(zhèn)化過程中的改革、創(chuàng)新之舉，帶有試驗示范和全局探路的性質(zhì)，既要積極作為，大膽探索，又要深思熟慮，循序漸進。因此，銅城鎮(zhèn)采取區(qū)分輕重緩急，擇優(yōu)遴選、分步實施的辦法，取得經(jīng)驗，逐步推進。從2014年4月起，在10個村、50個村民小組的“空巢”農(nóng)戶中優(yōu)選500戶作為試點示范戶，到2015年9月底已有近300戶完成程序，進入拆房復(fù)墾階段，另外200多戶有望在年底進入拆遷復(fù)墾階段。據(jù)鎮(zhèn)長介紹，計劃從2016年起，農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”工作每年安排500戶，到2025年基本完成。

2.5創(chuàng)造條件，迎接退宅農(nóng)民進城鎮(zhèn)銅城鎮(zhèn)是天長第一大鎮(zhèn)，城區(qū)規(guī)模較大，建設(shè)規(guī)劃早，配套完備。2013年修編后的《銅城鎮(zhèn)總體規(guī)劃》同《天長市土地利用總體規(guī)劃》《天長市村莊布點規(guī)劃》和《天長市美好鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃》銜接較好，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留了一定規(guī)模的建設(shè)用地；加上從2012年開始謀劃打造“鎮(zhèn)級銅城市”，投資2 500萬元建起了公園、游園、圖書館和電影院，2013年投資1.5億元，修建了鎮(zhèn)區(qū)道路、供排水、綠化、亮化和美化等設(shè)施。已經(jīng)規(guī)劃好從2016年起再建高標準的初中、高中學(xué)校各1所，小學(xué)2所；開辟了3處33.33 hm2規(guī)模的農(nóng)民商品房建設(shè)區(qū)和農(nóng)民進城自建區(qū)，整個城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配套工程建設(shè)已比較完備，為農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”創(chuàng)造較好的基礎(chǔ)條件。

2.6引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，解除進城農(nóng)民的后顧無憂為了使進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民不再為“一畝三分地”的耕種管理來回奔波，鎮(zhèn)黨委政府積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)合作社、能人大戶，流轉(zhuǎn)承包農(nóng)村土地。銅城鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、管理辦公室和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并在行政服務(wù)大廳設(shè)立服務(wù)窗口，方便群眾咨詢相關(guān)政策、了解相關(guān)信息。規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，并利用市財政獎補資金，對流轉(zhuǎn)土地6.67 hm2以上、流轉(zhuǎn)期3年以上的種植大戶給予一定的獎補；對流轉(zhuǎn)成績突出的村集體給予一定的獎勵。引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作有序開展，為退宅進城的農(nóng)民解除后顧之憂。

3銅城鎮(zhèn)農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”的成效及意義

3.1開發(fā)了耕地資源，增加了農(nóng)民收益在我國廣大農(nóng)村，被閑置的舊房破屋及占用的宅基地數(shù)量龐大，浪費驚人。經(jīng)過估算，銅城鎮(zhèn)近5 000個空巢農(nóng)戶，戶均占據(jù)宅基地近0.167 hm2，如果全部退宅還耕，開發(fā)耕地資源就有666.67 hm2，每年新增收益總量可超過1 000萬元。最現(xiàn)實的是平均每戶獲得宅基地貨幣補償5萬元左右，變?yōu)榭梢詳y帶的財富隨農(nóng)民進城。中央承諾讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)權(quán)利，率先從宅基地上獲得突破變?yōu)楝F(xiàn)實。宅基地還耕后，不論是自耕自種還是流轉(zhuǎn)給他人，農(nóng)民及其子孫后代都可持續(xù)不斷地從土地上獲得收益，取得了應(yīng)有的權(quán)益，實現(xiàn)“耕地總量不減，耕地質(zhì)量不降”的國家國土管理目標；同時，推進社會生產(chǎn)方式的更新和社會生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)節(jié)與進步，其意義遠遠超出了經(jīng)濟范疇。

3.2改善農(nóng)民的居住環(huán)境，助推城鎮(zhèn)化進程以前農(nóng)村分散建造的房屋，多為沿村莊道路建設(shè)的“三合一”(居住、生產(chǎn)、經(jīng)營)的房屋，零散、臟亂，特別是一些“空巢”戶，門前屋后雜樹、雜草叢生，綠化美化衛(wèi)生等環(huán)境較差，還存在重大消防安全隱患。為了對農(nóng)民生命財產(chǎn)安全負責(zé)，創(chuàng)造一個良好的人居環(huán)境，有必要引導(dǎo)農(nóng)民退宅進城入鎮(zhèn)。近幾年來，銅城鎮(zhèn)分別在安樂、喬田、高廟、龍崗等5個中心社區(qū)(原鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并前的政府所在地)進行了統(tǒng)一的建房規(guī)劃，在這一次開展農(nóng)民“退宅進城鎮(zhèn)”試點中同質(zhì)同量享受政策優(yōu)惠。目前，銅城鎮(zhèn)銅北社區(qū)等一些社區(qū)已經(jīng)成為天長市城鎮(zhèn)化建設(shè)示范小區(qū)。

3.3促進了農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進城的農(nóng)戶退宅還耕以后，有利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。目前，在鎮(zhèn)黨委政府的積極引導(dǎo)下，全鎮(zhèn)有6.67 hm2以上的流轉(zhuǎn)大戶57戶，其中66.67 hm2以上的土地流轉(zhuǎn)大戶有4戶，666.67 hm2以上的土地流轉(zhuǎn)大戶1戶，流轉(zhuǎn)面積達2 166.67 hm2，占全鎮(zhèn)土地面積的25.7%。農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”有利于農(nóng)村資源整合、要素配置，促進農(nóng)村高標準農(nóng)田項目、土地整治項目、小農(nóng)水項目進行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)集聚，形成規(guī)?；N養(yǎng)、機械化作業(yè)、集約化經(jīng)營嶄新格局，助力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.4實現(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換，促進了農(nóng)民生活質(zhì)量的提升農(nóng)民“退宅進城入鎮(zhèn)”，由農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)居民，這是新型城鎮(zhèn)化的目的所在，只有這樣，農(nóng)民才能同城鎮(zhèn)居民一樣提高生活條件要遠遠優(yōu)于農(nóng)村。這就是銅城鎮(zhèn)雖“退宅進城入鎮(zhèn)”工作開展時間不長，但向往、關(guān)心這項政策的人越來越多的關(guān)

鍵所在。

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Practice and Effects of Farmers Retreat into Cities in Anhui Province

CHONG Hao1, SHE Ru-hai2

(1. School of Economics Management, Anhui Agricultural University, Hefei, Anhui 230036; 2. Committee of Agriculture and Rural Works, Tianchang People’s Congress, Tianchang, Anhui 239300)

AbstractAccording to the status in Tongcheng Town such as good industrial base, more empty nest family in rural area and strong desire of farmers into city, through investigation, standardize operations on the basis of centralized public opinion, carry out pilots, create conditions to guide farmers retreat into cities and actively guide the transfer of rural land. Through carrying out farmers retreat into cities, a new road was explored for developing land resource, increasing economic benefits, promoting agricultural land standardized transfer, agriculture modernization development and urbanization process, improving residents’ life quality.

Key wordsTongcheng Town; Land transfer; Farmers retreat into cities; Urbanization

作者簡介崇昊(1994-)，女，安徽天長人，本科生，專業(yè)：會計。

收稿日期2016-02-02

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)08-113-02