鄧麗艷（公安邊防高等專(zhuān)科學(xué)校，廣東 廣州510663）

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無(wú)證小型船舶邊防治安管理初探

鄧麗艷（公安邊防高等專(zhuān)科學(xué)校，廣東 廣州510663）

摘 要：當(dāng)前，因?yàn)榇皺z驗(yàn)登記手續(xù)繁瑣、群眾接受管理意識(shí)薄弱、建造簡(jiǎn)單、需求量大等原因，無(wú)證小型船舶在我國(guó)沿海地區(qū)大量存在。公安邊防部門(mén)在進(jìn)行管理時(shí)主要遇到政策不清、管理責(zé)任難劃分、無(wú)證船舶多作業(yè)性質(zhì)多樣、管轄歸屬難認(rèn)定以及存在現(xiàn)實(shí)需要、清理取締難、治安隱患多、管理難度大四個(gè)方面等問(wèn)題。在承認(rèn)和尊重既定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，公安邊防部門(mén)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)在督促辦證、協(xié)調(diào)掛牌、明確職責(zé)、做好本職、加強(qiáng)管理、靠前服務(wù)等方面下功夫，積極探索解決制約無(wú)證船舶邊防治安管理的瓶頸問(wèn)題，創(chuàng)新工作方法，提升管理成效。

關(guān)鍵詞：無(wú)證船舶；管理難度；靠前服務(wù)

小型船舶主要是指長(zhǎng)5米以下的交通運(yùn)輸船和長(zhǎng)12米以下從事漁業(yè)、養(yǎng)殖、農(nóng)副業(yè)等活動(dòng)的船舶。這些船舶無(wú)法在海事、漁政和公安邊防部門(mén)獲取船舶證件，成為無(wú)證船舶。當(dāng)前，我國(guó)沿海地區(qū)無(wú)證小型船舶大量存在，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2014年海南公安邊防總隊(duì)轄區(qū)共有船舶24000余艘，其中無(wú)證船舶11350艘，其80%為小型船舶；福建公安邊防總隊(duì)轄區(qū)內(nèi)共有各類(lèi)沿海船舶56000余艘，其中無(wú)證小型船舶占據(jù)船舶總數(shù)的43.57%。大量出現(xiàn)的小型無(wú)證船舶作業(yè)地域隨意，違反海上航行作業(yè)規(guī)定，成為海上管理部門(mén)面臨的重大課題。

一、無(wú)證船舶大量存在的原因

（一）小型船舶需求量大，作業(yè)性質(zhì)多樣

近年來(lái)，我國(guó)沿海地區(qū)近海漁業(yè)蓬勃興起，受海水水深和潮汐限制，大噸位漁船不便于近海生產(chǎn)作業(yè)，沿海群眾普遍選用小型船舶。小型船舶的適用范圍廣，可以用于近海養(yǎng)殖、供給運(yùn)輸、近海捕撈等，還可以根據(jù)季節(jié)變化和生產(chǎn)需要，隨時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)季節(jié)生產(chǎn)。

（二）建造簡(jiǎn)單，成本較低

小型船舶建造技術(shù)含量低，對(duì)建造場(chǎng)地和技術(shù)要求不高，造船時(shí)間短，船舶主管部門(mén)不容易發(fā)現(xiàn)。簡(jiǎn)易造船廠生產(chǎn)的船舶，技術(shù)指標(biāo)難以達(dá)到主管部門(mén)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，漁船民也不愿意接受檢驗(yàn)。

（三）船舶檢驗(yàn)登記手續(xù)繁瑣

船舶主管部門(mén)對(duì)船舶尤其是小型船舶檢驗(yàn)要求嚴(yán)格，對(duì)小型船舶缺乏單獨(dú)的檢驗(yàn)技術(shù)指標(biāo)，發(fā)放各種船舶證件收費(fèi)較高，許多漁船民不愿意承受這部分費(fèi)用。船舶檢驗(yàn)審批手續(xù)繁瑣，漁船民辦理證件花費(fèi)的時(shí)間和精力比較多，挫傷漁船民申請(qǐng)船舶證書(shū)的積極性。

（四）群眾接受管理意識(shí)薄弱

部分無(wú)證船舶所處地理位置偏僻，大多數(shù)漁船民文化法律素質(zhì)較低，生產(chǎn)方式簡(jiǎn)單，早出晚歸，認(rèn)為沒(méi)有辦理各種證件的必要。

二、無(wú)證船舶管理存在的主要問(wèn)題

（一）政策不清，管理責(zé)任劃分難

無(wú)證船舶管理涉及的部門(mén)主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、海洋漁業(yè)部門(mén)、交通部門(mén)、邊防部門(mén)等，各部門(mén)互不隸屬但在職能上存在交叉。從船舶技術(shù)指標(biāo)、安全性能、作業(yè)資質(zhì)等方面，漁業(yè)、航運(yùn)、交通等是船舶主管部門(mén)。2000年公安部出臺(tái)47號(hào)令《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，第4條規(guī)定“漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)關(guān)、海事行政主管部門(mén)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定不發(fā)給有關(guān)證書(shū)的其他小型沿海船舶，應(yīng)當(dāng)向公安邊防部門(mén)申領(lǐng)《出海船舶邊防登記簿》”。2005年《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，把《出海船舶邊防登記簿》的核發(fā)作為確需保留并設(shè)定行政審批、許可的項(xiàng)目。由此，大量沒(méi)有經(jīng)過(guò)主管部門(mén)檢驗(yàn)登記的小型船舶由邊防部門(mén)發(fā)放《出海船舶邊防登記簿》，納入沿海船舶邊防治安管理范疇。但2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》取消了《出海船舶邊防登記簿》的核發(fā)，但是小型船舶的現(xiàn)實(shí)需求仍然客觀存在，大量無(wú)證船舶的現(xiàn)實(shí)存在對(duì)邊防部門(mén)沿海船舶治安管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）作業(yè)性質(zhì)多樣，管轄歸屬認(rèn)定難

按照作業(yè)種類(lèi)，無(wú)證船舶大量包括了小型交通運(yùn)輸船、近海捕撈船、養(yǎng)殖船、接駁船、供給船等；按照船舶構(gòu)造，可以分為鐵質(zhì)船、木質(zhì)船、竹排、泡沫船等；按照船舶來(lái)源，可以分為專(zhuān)業(yè)造船廠制船和非專(zhuān)業(yè)造船廠制船等。這些船舶作業(yè)性質(zhì)多樣，主要用途不突出，經(jīng)常根據(jù)漁民需要轉(zhuǎn)換功能，船舶性質(zhì)難以歸屬，哪些屬于漁業(yè)生產(chǎn)船，哪些屬于交通運(yùn)輸船等等，職能部門(mén)之間認(rèn)定不清，存在相互推諉、相互爭(zhēng)執(zhí)的情形。無(wú)證船舶尤其是小型船舶，成為船舶主管部門(mén)的“三不管地帶”，客觀上造成許多船舶漏管、失管的情況，誘發(fā)各種不安全隱患的發(fā)生。

（三）存在現(xiàn)實(shí)需要，清理取締難

1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理取締三無(wú)船舶的通告》，“凡未履行審批手續(xù)，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)部門(mén)等港口、海上執(zhí)法部門(mén)予以沒(méi)收”，“公安邊防、海關(guān)、港監(jiān)和漁政漁監(jiān)等部門(mén)沒(méi)收的‘三無(wú)’船舶，可就地拆解”，各地也針對(duì)“三無(wú)”船舶出臺(tái)規(guī)范性文件，以期整治、清理三無(wú)船舶。大部分無(wú)證船舶特別是“三無(wú)”船舶業(yè)主大多系社會(huì)弱勢(shì)群體，經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難，船舶是其基本的生產(chǎn)工具，船舶作業(yè)是其唯一的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。在社會(huì)保障機(jī)制尚不健全的情況下，全面徹底清理無(wú)證船舶將造成沿海地區(qū)眾多群眾失去生活來(lái)源，有可能引發(fā)和激化社會(huì)矛盾，造成轄區(qū)治安不穩(wěn)、社會(huì)不穩(wěn)，影響社會(huì)和諧。

（四）治安隱患多，管理難度大

無(wú)證船舶業(yè)主大多法律意識(shí)淡薄，安全防范觀念差，為逃避監(jiān)管，分散停泊，流動(dòng)性強(qiáng)，難于監(jiān)管。為節(jié)省開(kāi)支，不少無(wú)證船舶，船齡長(zhǎng)，船況差，設(shè)備不齊全，消防、救生裝備不足，缺少高頻電話(huà)、導(dǎo)航、信號(hào)燈等助航設(shè)備，有的接近報(bào)廢甚至屬于報(bào)廢船舶但仍在使用。其出海作業(yè)人員大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)技能培訓(xùn)，自救能力差，缺乏海上航行經(jīng)驗(yàn)，生產(chǎn)作業(yè)存在安全隱患。無(wú)證船舶缺少登記造冊(cè)和有效證件，邊防部門(mén)無(wú)法及時(shí)掌握船舶及船上作業(yè)人員基本情況，對(duì)其出海海域、作業(yè)目的、攜帶物品了解不足，一旦發(fā)生海上船只碰撞、火災(zāi)、沉沒(méi)、人員失蹤等災(zāi)害事故，將錯(cuò)失營(yíng)救最佳時(shí)機(jī)。另外，有的船舶參與進(jìn)行海上走私、偷渡等違法犯罪活動(dòng)，嚴(yán)重危害海上治安秩序。

三、無(wú)證船舶的邊防治安管理

公安邊防部門(mén)對(duì)無(wú)證船舶進(jìn)行邊防治安管理應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)和尊重既定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，積極探索解決制約無(wú)證船舶邊防治安管理的瓶頸問(wèn)題，依托地方政府，開(kāi)闊思路，創(chuàng)新工作方法，提升管理成效。

（一）督促辦證，協(xié)調(diào)掛牌

小型船舶，因不符合國(guó)家船舶登記辦證條件，無(wú)法獲得船舶檢驗(yàn)證書(shū)、航行簽證簿等證書(shū)，邊防部門(mén)應(yīng)當(dāng)探索可行的管理方法，減少治安隱患。福建、海南等地對(duì)無(wú)證小型船舶管理進(jìn)行了一些有益的嘗試，經(jīng)過(guò)前期反復(fù)論證，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)攸h委、政府，試行開(kāi)展由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)小型船舶統(tǒng)一掛牌，邊防部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)，并對(duì)小型無(wú)證船舶進(jìn)行內(nèi)部登記的船舶管理模式。掛牌以村為單位編排代號(hào)順序，牌號(hào)內(nèi)容和規(guī)格材質(zhì)根據(jù)1998年《漁業(yè)船舶船名規(guī)定》和《公安部關(guān)于實(shí)施<沿海船舶邊防治安管理規(guī)定>有關(guān)問(wèn)題的通知》編排和懸掛，邊防派出所不參與具體工作，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和檢查，進(jìn)行內(nèi)部登記造冊(cè)，做到“情況清、底數(shù)明”，將信息錄入《港口、船舶和漁船民信息管理系統(tǒng)》，并為漁船民依規(guī)辦理《出海船名證》。

（二）明確職責(zé)，做好本職

2009年福建省政府發(fā)布《福建省小型漁業(yè)船舶管理辦法》，該辦法明確規(guī)定“小型漁業(yè)船舶修造、檢驗(yàn)、登記以及管理，適用本辦法”，“縣級(jí)漁業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的小型漁業(yè)船舶管理工作”，這為小型船舶管理提供了借鑒。為加強(qiáng)小型船舶邊防治安管理，邊防部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)攸h委、政府，尤其是漁業(yè)主管部門(mén)，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，既不越權(quán)不越位，又要發(fā)揮職能作用，在治安管理方面下功夫。

（三）加強(qiáng)管理，靠前服務(wù)

邊防部門(mén)必須將小型船舶進(jìn)行內(nèi)部登記造冊(cè)，對(duì)轄區(qū)無(wú)證船舶情況掌握清楚，和其他船舶一樣納入治安管理范圍。實(shí)踐中，各地有一些經(jīng)驗(yàn)做法可以借鑒：一是分類(lèi)集中停泊。小型船舶單獨(dú)?？浚欣谶叿啦块T(mén)掌握船舶動(dòng)態(tài)情況。二是加強(qiáng)日常審查。做到每艘船都能“船有號(hào)、人有證、證齊全”。三是簡(jiǎn)化服務(wù)。提供各種便民服務(wù)，采取短信通知、登門(mén)上船走訪(fǎng)等方式，對(duì)小型船舶實(shí)現(xiàn)一次性申請(qǐng)（報(bào)）、一次性告知、一次性辦證。四是實(shí)行進(jìn)出港申報(bào)。由船管站船管員負(fù)責(zé)登記出入港情況，嚴(yán)防無(wú)號(hào)無(wú)證船舶出海。五是加大宣傳教育。利用休漁期、休息時(shí)間組織漁船民進(jìn)行政策法規(guī)學(xué)習(xí)，提高漁民自覺(jué)守法意識(shí)。六是采用科技信息手段。在港（岙）口等地區(qū)布建雷達(dá)、海上高清探頭等海上監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在日常巡查基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全方位、全時(shí)空管控。七是進(jìn)行漁養(yǎng)暗記標(biāo)識(shí)。通過(guò)打眼、焊接鐵塊、制作塑料標(biāo)志卡、烙印編碼等方式在船舶、漁養(yǎng)生產(chǎn)工具上做標(biāo)記，提升群眾自管自律意識(shí)，便于獲取證據(jù)、追繳贓物，有力維護(hù)漁船民財(cái)產(chǎn)安全。

責(zé)任編輯：劉洪波

A Preliminary Study of the Public Security Frontier Departments' Management on Unlicensed Small Vessels

DENG Li-yan
(Public Security Frontier College,Guangzhou 510663,China)

Abstract:Currently,a large number of unlicensed small vessels appear in coastal areas of China for the reasons such as the procedures for vessel registration and inspection are complicated,people's awareness of accepting supervision is weak,small vessels are easy to be built and are in great demand.Public security frontier departments' management on the unlicensed small vessels is confronted with the difficulties in four aspects:policies and management responsibilities are indistinct;the unlicensed vessels have multiple functions and properties,which have caused confusions to the regulatory authorities;the great practical needs bring about difficulties for cleaning up and banning the unlicensed vessels;hidden security risks have increased the difficulties in management.Based on the reality,the public security frontier departments should make efforts to supervise the vessel owners to go through required formalities,clarify the responsibilities,fulfill the supervisory duties,strengthen the management and provide down-to-earth service for the vessel owners in need.In addition,it's imperative for the public security frontier departments to actively seek solutions to the bottleneck problems in the management on unlicensed small vessels,innovate working methods and improve management results.

Key words:unlicensed vessels;difficulties in management;down-to-earth service

作者簡(jiǎn)介：鄧麗艷（1979-），女，山東蓬萊人，公安邊防高等專(zhuān)科學(xué)校邊防業(yè)務(wù)教研室主任，副教授，法律碩士，研究方向?yàn)橹伟补芾怼?/p>

收稿日期：2015-09-29

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.01.004

[中圖分類(lèi)號(hào)：D631.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-5195（2016）01-0023-03]