農(nóng)村宅基地利用·退出與補償調(diào)查研究
——基于安徽省蕪湖市267份農(nóng)戶問卷

(安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽蕪湖 241002)

農(nóng)村宅基地利用·退出與補償調(diào)查研究

——基于安徽省蕪湖市267份農(nóng)戶問卷

吳九興， 王曉妹

(安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽蕪湖 241002)

摘要農(nóng)村宅基地的利用、退出及其補償是農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新的核心。該研究根據(jù)蕪湖市農(nóng)村實地調(diào)查數(shù)據(jù)，分析農(nóng)戶宅基地利用狀況及其特點、農(nóng)戶對宅基地產(chǎn)權的認知、農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)狀況、農(nóng)戶退出宅基地的意愿及其影響因素，提出了農(nóng)村宅基地綜合管控的制度創(chuàng)新建議。

關鍵詞農(nóng)村宅基地；宅基地退出；意愿；影響因素

近幾年，中央文件多次提及要“依法保障農(nóng)民宅基地權益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制”，讓 “市場機制在資源配置中起決定性作用”，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。這些重要論述為今后農(nóng)村宅基地的制度創(chuàng)新指明了方向。我國學者對農(nóng)村宅基地的研究主要集中在宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地退出兩方面。其中，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的研究又主要集中在農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿[1-3]、流轉(zhuǎn)決策影響因素[4-6,27]、不同流轉(zhuǎn)模式的影響[7-10]等方面；農(nóng)村宅基地退出相關研究則主要集中在農(nóng)戶宅基地退出的影響因素[11-17,24]、農(nóng)戶的受償意愿及其影響因素[18-19]、試點地區(qū)調(diào)研與分析[20-21]、認識偏差與利益分配[22]、宅基地閑置的原因[23]、退出約束和激勵問題[24-25]、退出補償額度測算[19,26]。筆者根據(jù)蕪湖市農(nóng)村實地調(diào)查數(shù)據(jù)，分析農(nóng)戶宅基地利用狀況及其特點、農(nóng)戶對宅基地產(chǎn)權的認知、農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)狀況、農(nóng)戶退出宅基地的意愿及其影響因素，最后提出農(nóng)村宅基地綜合管控的制度創(chuàng)新建議，為更好地開展宅基地退出工作提供參考。

1蕪湖市農(nóng)村宅基地利用狀況

1.1農(nóng)戶問卷調(diào)查的實施2013年8月，課題組在蕪湖市國土局的配合與支持下，對蕪湖市下轄4區(qū)4縣進行了問卷調(diào)查和專題訪談。其中，問卷調(diào)查對象為農(nóng)戶，共收集有效樣本267份；訪談對象分為縣(區(qū))國土資源局領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導及國土資源所所長。農(nóng)戶調(diào)查村莊分布為：無為縣4個鎮(zhèn)，6個村；繁昌縣2個鎮(zhèn)，7個村；蕪湖縣2個鎮(zhèn)，7個村；南陵縣3個鎮(zhèn)，3個村；三山區(qū)1個鎮(zhèn)，1個村；弋江區(qū)1個鎮(zhèn)，2個村；鏡湖區(qū)1個鎮(zhèn)，2個村；鳩江區(qū)2個鎮(zhèn)，4個村。

1.2農(nóng)戶宅基地利用狀況根據(jù)蕪湖市土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查資料，截至2011年末農(nóng)村居民點用地50 196.56 hm2，占全市建設用地總面積47.98%；戶均占地多，呈現(xiàn)點多、分散、布局亂的特點；農(nóng)村居民點用地主要分布在無為縣、南陵縣、蕪湖縣。

調(diào)查顯示，43.67%的受訪農(nóng)戶的宅基地面積在160 m2以下，41.48%的受訪農(nóng)戶的宅基地面積為160～300 m2，14.85%的受訪農(nóng)戶的宅基地面積大于300 m2。個別農(nóng)戶的宅基地面積非常小，僅20 m2；也有個別農(nóng)戶的宅基地面積特別大，達到1 200 m2，遠遠超過了國家的規(guī)定和蕪湖市的標準。86.05%的受訪農(nóng)民認為自己的宅基地(住房)全部在發(fā)揮作用，也有7.90%的受訪農(nóng)民認為自己的宅基地(住房)只使用了其中的一部分，6.05%的受訪農(nóng)民表示自己的宅基地(住房)處于閑置狀態(tài)或其他情形。盡管根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)村宅基地的功能被限定于居住功能，不允許轉(zhuǎn)變用途，實際上少數(shù)農(nóng)戶宅基地(住房)存在功能擴展現(xiàn)象。

2蕪湖市農(nóng)村宅基地產(chǎn)權認知與流轉(zhuǎn)

2.1農(nóng)戶的產(chǎn)權認知調(diào)查表明，83.52%的受訪農(nóng)民對宅基地管理政策了解不多和不了解；61.42%的受訪農(nóng)民認為宅基地所有權歸自己所有；52.81%的受訪農(nóng)民認為宅基地應無償取得；67.42%的受訪農(nóng)民認為宅基地應該無限期的使用；78.28%的受訪農(nóng)民認為申請宅基地需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審查，58.80%的受訪農(nóng)民認為須經(jīng)縣政府批準；71.54%的受訪農(nóng)民認為自己有權利出租宅基地或農(nóng)房；43.45%的受訪農(nóng)民認為自己有權出售宅基地；支持收回多余宅基地的受訪農(nóng)民占到44.57%。

2.2農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)在267個有效調(diào)查對象中，有10戶有出租、出售過宅基地的行為，占總數(shù)的3.75%，租金一般為2 000～3 000元/a；31.46%的受訪農(nóng)民表示買賣宅基地對自己有益；59.18%的受訪農(nóng)民擔心失去宅基地使用權；52.06%的受訪農(nóng)民愿意接受宅基地有償使用；59.55%的受訪農(nóng)民認為宅基地交易價格備案管理很有必要；40.45%的受訪農(nóng)民偏向于地方政府治理市場。

3蕪湖市農(nóng)村宅基地退出與補償制度

3.1農(nóng)戶退出宅基地的意愿調(diào)查顯示，59.18%的受訪農(nóng)民很愿意搬入新農(nóng)村建設的小區(qū)統(tǒng)建房屋，而愿意退出宅基地的受訪農(nóng)民占36.70%，兩者之間有較大數(shù)值差。

農(nóng)民不愿意退出宅基地的主要原因是：①認為宅基地是祖輩的財產(chǎn)；②城市就業(yè)沒有保障，找不到工作時可以回農(nóng)村；③買不起城市住房，生活成本高。

3.2農(nóng)戶退出宅基地的影響因素調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在20%的顯著性水平下，存在6個因素顯著影響農(nóng)戶退出宅基地的意愿。其中，農(nóng)民對宅基地政策的了解程度在1%的顯著性水平下影響農(nóng)戶退出宅基地的意愿；農(nóng)民家庭的農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量則在15%的顯著性水平下影響農(nóng)戶退出宅基地的意愿；戶主年齡、受教育程度、距離主干道的距離、對宅基地政策的滿意程度在20%的顯著性水平下影響農(nóng)戶退出宅基地的意愿。

農(nóng)民愿意接受的宅基地退出條件是多元化的。農(nóng)戶愿意接受的退出補償方式主要包括宅基地換集鎮(zhèn)房屋、宅基地換城市房屋、貨幣補償?shù)取?/p>

4蕪湖市農(nóng)村宅基地綜合管控的制度創(chuàng)新

4.1簡化宅基地申請審批程序，實行宅基地有償使用制度一是加快推進農(nóng)村集體土地所有權確權登記和發(fā)證工作。對具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可將農(nóng)民集體土地所有權確權到村民小組；對不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以行政村為單位，確認村農(nóng)民集體土地所有權。二是進一步簡化取得審批程序，減少農(nóng)民申請宅基地的麻煩，提高宅基地申請審批的工作效率。三是嚴格限制建設平房，引導農(nóng)民建設樓房，提高農(nóng)村宅基地的利用強度。四是放寬農(nóng)民利用農(nóng)房搞多種經(jīng)營的限制。五是農(nóng)村宅地使用權申請人可以在行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)提出用地申請，并向土地所有權人繳納有償使用費。六是農(nóng)村宅基地有償使用費征收，建議按新宅基地和舊宅基地分類處理。對新申請宅基地，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，以實際批復的宅基地面積繳納土地有償使用費。對舊宅基地使用權人，若宅基地面積在規(guī)定標準內(nèi)，可以不繳納土地有償使用費；若宅基地面積超過規(guī)定標準，超過部分須繳納土地有償使用費。七是農(nóng)村宅基地有償使用費標準，各地可根據(jù)農(nóng)民集體建設用地使用權價值評估值來確定。

4.2推動農(nóng)村宅基地有序流轉(zhuǎn)，建立宅基地交易管理信息系統(tǒng)一是允許農(nóng)民出租或租賃、出售農(nóng)房，房屋所占宅基地使用權一并轉(zhuǎn)移，允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置舊宅基地，新購宅基地之權利人只作為農(nóng)村社區(qū)之居民，不具備有償申請新宅基地之權利。二是實施宅基地交易備案制度，考慮到交易雙方有瞞報、低報交易價格的傾向，可借鑒城市房地產(chǎn)價格評估制度，創(chuàng)設農(nóng)村宅基地和農(nóng)房價格評估制度。三是積極試點農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)稅制度，農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地在備案登記時向農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)出方征收個人所得稅，向農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)入方征收契稅和印花稅。四是實施農(nóng)村宅基地和農(nóng)房確權統(tǒng)一登記發(fā)證工作，逐步建立農(nóng)村宅基地和農(nóng)房管理信息系統(tǒng)，服務宅基地與農(nóng)房交易。

4.3實施有償退出制度，推動宅基地有序退出

4.3.1農(nóng)戶宅基地退出的對象分類。退出宅基地的3類農(nóng)戶：一是農(nóng)戶擁有兩處及以上宅基地，確有閑置宅基地；二是農(nóng)戶只有一處宅基地，但家庭勞動力在城鎮(zhèn)有收入穩(wěn)定的工作，留在城市生活；三是有申請農(nóng)村宅基地資格的分戶農(nóng)民，愿意永久放棄農(nóng)村宅基地使用權申請權利。對于第一類農(nóng)戶，建議采取經(jīng)濟補償辦法讓農(nóng)戶退出多余的宅基地；對于第二、三類農(nóng)戶，若其愿意退出宅基地，集體土地所有權人可考慮給予其適當?shù)某擎?zhèn)購房補助。

4.3.2農(nóng)戶宅基地退出的路徑選擇。退出宅基地的路徑：一是退出舊宅基地后進入中心村小區(qū)居住；二是農(nóng)戶退出宅基地后，購買城鎮(zhèn)商品房居?。蝗寝r(nóng)戶退出宅基地后，到大中城市工作生活。制定農(nóng)村宅基地退出補償政策，須綜合考慮農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況、居住狀況和非農(nóng)就業(yè)能力，分析不同退出路徑下采取差異化補償政策的可行性，提高補償政策的科學性和農(nóng)戶滿意度。

4.3.3農(nóng)戶宅基地退出的補償方式。充分尊重農(nóng)民意愿，采取多元退出補償方式，包括宅基地置換集鎮(zhèn)住房、宅基地置換城市房屋現(xiàn)金補償?shù)?。在確定補償方式時，需要測算退出補償費用以及節(jié)約宅基地指標置換成城鎮(zhèn)建設用地后的出讓金，以實現(xiàn)土地市場和金融市場的雙平衡。

4.3.4農(nóng)戶宅基地退出的補償標準。各地經(jīng)濟發(fā)展水平、居民消費水平、城鎮(zhèn)住房價格等存在一定差異，制定退出宅基地補償標準，必須考慮各地差異，且保證農(nóng)民生活水平不降低。對農(nóng)房的補償既要考慮面積，更要考慮農(nóng)民承受力，以不增加農(nóng)民負擔、不損害農(nóng)民利益為前提。未來進行農(nóng)村宅基地退出補償時，考慮以市場機制來決定補償標準。

4.4積極試行宅基地和農(nóng)房抵押擔保貸款，提高農(nóng)民的融資能力以先行試點為基礎，在蕪湖市各縣區(qū)逐步推行農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住房抵押貸款擔保制度，提高農(nóng)民的融資能力，完善農(nóng)村金融體系。建立和完善農(nóng)村宅基地、農(nóng)房價格評估制度，建議按評估價格的50%～60%發(fā)放貸款。

4.5與宅基地退出結(jié)合，有序穩(wěn)妥利用農(nóng)村集體建設用地建設公共租賃住房在實施農(nóng)村宅基地退出過程中，從保障公民住房權利和降低退出宅基地退出阻力出發(fā)，以有序、合規(guī)和穩(wěn)妥為前提，可選擇若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，先行試點利用農(nóng)村集體建設用地建設公共租賃住房，較好地解決弱勢農(nóng)民的住房問題。地方政府按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉(zhuǎn)的原則，制定試點方案。對經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可試行農(nóng)民住房公積金制度，以保障農(nóng)民基本住房權利的實現(xiàn)，提高農(nóng)民建設住房的融資能力。

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Investigation on the Rural Housing Land Use, Exit and Compensation—Based on 267 Farm Household Questionnaire in Wuhu City of Anhui Province

WU Jiu-xing, WANG Xiao-mei

(College of territorial resources and tourism, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241002)

AbstractThe rural housing land use, exit and compensation are the core of management system innovation of rural housing land. Based on the rural field survey data in Wuhu City, the use situation and characteristics of farmers’ housing land were analyzed, as well as the farmer's perception of land property rights, farmers’ land circulation situation, and farmers’ willingness to exit the housing land. Finally, system innovation suggestions on comprehensive management and control of rural housing land were put forward.

Key wordsRural housing land; Housing land exit; Willingness; Influencing factor

基金項目教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JDZ009)；教育部人文社會科學研究青年基金項目(14YJC630138)；安徽師范大學教育基金會資助項目(2013qnzx54)。

作者簡介吳九興(1980- )，男，江西宜春人，講師，博士，從事土地利用與管理研究。

收稿日期2016-03-05

中圖分類號S 29；F 301.2

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-214-03