曹　陽

（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京100088）

廣西重金屬污染綜合防治立法的宏觀思考

曹陽

（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京100088）

近年來廣西重金屬污染事故頻發(fā)，且相關立法嚴重缺失，對其進行綜合防治立法非常必要。而區(qū)內(nèi)已具備較為充分的立法技術、社會保障等多方面條件，故已勢在必行。目前，應加強對廣西重金屬污染綜合防治立法對策的宏觀思考：既要確定其應遵循的指導思想與基本原則，又要釋明其目標定位與價值取向，還要明確其立法模式與主要內(nèi)容，更要突出其重點與難點，從而將其進一步健全與優(yōu)化，使防治工作得以真正落到實處。

廣西；重金屬污染；立法；對策

廣西向來被譽為中國著名的“有色金屬之鄉(xiāng)”，多種礦藏儲量位居全國乃至世界前列。但豐富的礦產(chǎn)資源也引發(fā)了眾多環(huán)境問題，其中2012年1月龍江發(fā)生的鎘污染事件引起廣泛關注，舉世震驚，發(fā)人深省。之后雖屢經(jīng)治理，各地事故仍不斷發(fā)生，真可謂“積重難返”。廣西重金屬綜合防治立法迫在眉睫，勢在必行，已被官方與學界列入議事日程。由此筆者擬對廣西重金屬污染綜合防治立法的現(xiàn)狀與問題進行初步研究，并試圖從宏觀層面探討其對策。

一、廣西重金屬污染問題及相關立法的現(xiàn)狀

（一）廣西重金屬污染的現(xiàn)狀及其成因

廣西近些年來發(fā)生了不少引發(fā)廣泛關注的重金屬污染事故，比如柳州龍江鎘污染事件、賀江水污染事件等，因此被環(huán)保部的《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》列為重金屬污染綜合治理重點省區(qū)（共14個）之一，防污治污形勢異常嚴峻。對此污染嚴重狀況，有學者認為主要是產(chǎn)業(yè)結構不合理、發(fā)展方式無序、監(jiān)管工作滯后、公眾參與程度不夠等原因所致，具體而言主要表現(xiàn)為以下方面。

1.產(chǎn)業(yè)結構不合理，企業(yè)清潔生產(chǎn)率低

廣西目前仍然存在較大比例的落后產(chǎn)能，許多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構不合理，比如近年來事故頻發(fā)的河池南丹地區(qū)，即為涉重企業(yè)密集、產(chǎn)業(yè)結構較為單一［1］71。這些地區(qū)涉重企業(yè)的突出特點是清潔生產(chǎn)率很低，環(huán)?；A設施建設不到位，企業(yè)污染排放設施運轉不正常，污染治理工作難以有效開展，普遍存在治理技術落后、集中于末端治理、資源利用率低、“三廢”排放量大、企業(yè)發(fā)展方式粗放等問題，加上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導致眾多涉重企業(yè)無序發(fā)展，以致清潔生產(chǎn)狀況惡化，呈現(xiàn)出“防不住、治不好”的態(tài)勢。

2.政府監(jiān)管不到位，缺乏專項治理機制

廣西重金屬污染的監(jiān)管水平，不管從物質(zhì)基礎、技術水平方面都較經(jīng)濟發(fā)達省份落后，存在許多監(jiān)管技術盲點。另外在多年來“GDP至上”、盲目追求財政收入的背景下，地方政府在經(jīng)濟責任與環(huán)境責任相沖突時，容易舍棄環(huán)保追求經(jīng)濟。而廣西重金屬污染事故頻發(fā)，也暴露出政府環(huán)保監(jiān)管中的一些制度性矛盾，比如缺乏專門針對重金屬污染防治的長效機制、對涉重企業(yè)監(jiān)管存在漏洞、政府部門職能劃分不明確、政府執(zhí)法不夠嚴格、政府部門環(huán)保問責機制尚未建立、救濟制度存在缺位等。這從總體上導致了廣西重金屬污染政府監(jiān)管的“失靈”現(xiàn)象。

3.公眾環(huán)保意識不強，缺乏環(huán)保參與機制

重金屬污染防治工作如果僅僅依靠政府單一的“控制—命令”式執(zhí)法手段，那么公眾權益將難以考慮周全，一旦其權益遭受侵害既可能“求助無門”，因此應當在監(jiān)管、防治工作的各個環(huán)節(jié)納入公眾的環(huán)保機制［2］133。但是目前廣西的公眾環(huán)保參與顯然不足，許多污染事故的發(fā)生一方面與群眾環(huán)保意識淡薄有關，而且我國相關立法中均未規(guī)定突發(fā)污染事故應急過程中的公眾參與制度，公眾不能有效參與到重金屬污染防治工作中，也是致使污染后果加重的一大原因。

（二）廣西重金屬污染相關立法的現(xiàn)狀

有學者認為中國各類環(huán)境資源保護法律、行政法規(guī)乃至締結的條約中包含了重金屬污染防治的相關規(guī)定。但應當指出，這些規(guī)定是嚴重缺失且不成體系的，尤其受重金屬影響最嚴重的土壤污染防治缺乏專項立法，導致現(xiàn)實中諸多問題的解決無法可依。散見于《海洋環(huán)境保護法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等法律中的零星規(guī)定，顯得凌亂、分散、瑣碎、簡略且缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，難以為解決重金屬污染這一難題提供有力的法律保障，以至于事故發(fā)生后仍出現(xiàn)“有法難依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的狀況。

此外，中國已建立的各類環(huán)境基本制度，比如環(huán)評制度、環(huán)境標準制度，但此類制度被適用于重金屬污染防治領域中的情況卻較為少見，仍然難以防范重金屬污染對公眾健康的危害。比如就相關重金屬污染防治標準而言，有學者認為這些標準等不科學、不合理、不完善，有些標準不統(tǒng)一甚至相互沖突［3］45。因重金屬污染系新型污染，事實上很多地方重金屬環(huán)標體系極不完備，污染者可輕松應付環(huán)保部門的監(jiān)管，使大量污染物得以“合法”排放。而真正涉重風險專項環(huán)境評估寥寥無幾。欠缺這兩方面配套措施也給具體的防治工作增添了極大的難度。

由于重金屬污染具有隱蔽性、累積性、長期性、潛伏性、轉移性與不可逆性等特點，中國相關專項性立法規(guī)定缺乏的現(xiàn)狀，將使污染防治工作難以有效進行；而現(xiàn)有的重金屬立法多為原則性立法，大多較抽象，可操作性不強，且均無相應的實施細則，難以針對具體案件加以直接適用；即便在為數(shù)有限的重金屬立法條文中，也缺失對相關法律責任的規(guī)定，這將直接導致大量“違法不究”的怪象。

鑒于廣西嚴重的重金屬污染情勢，廣西區(qū)人大及其常委會與區(qū)政府對此高度重視，出臺了大量政策性文件，比如針對環(huán)保部的《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》制定的配套文件《廣西重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》《廣西重金屬污染防治工作領導小組工作機制》等。此外，區(qū)政府工作報告及其《重點工作部門分工通知》中專門提到重金屬污染綜合防治的工作，在《關于廣西環(huán)境保護條例修訂草案征求意見稿的說明》中也以一定篇幅介紹了廣西重金屬污染防治的現(xiàn)狀。

但僅在政策性文件中強調(diào)重金屬污染防治還遠遠不夠，應適時將其轉化為正式的規(guī)范性法律文件。迄今為止，廣西仍未出臺相關地方性法規(guī)與政府規(guī)章，在已有的地方性法規(guī)（如《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》等）中，也并未對重金屬污染進行專門規(guī)制，而只是泛泛地規(guī)定某些特定區(qū)域的環(huán)境保護。這在中國至今仍無全國性專項立法缺位的背景下不難理解，但結合廣西區(qū)情，也折射出廣西迫切需要一部關于重金屬污染綜合防治的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的嚴峻現(xiàn)實。

二、廣西開展重金屬污染綜合防治立法的可行性及難點

（一）推動廣西重金屬污染綜合防治立法的可行性

推動廣西重金屬污染綜合防治立法不僅非常必要，而且在理論與實踐中具有可行性。

目前中國的《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《水污染防治法》《立法法》等都是廣西開展重金屬污染防治立法的上位法依據(jù)與基礎。除此之外，重金屬污染防治已成為近年來廣西乃至全國環(huán)保工作的重點內(nèi)容。尤其是環(huán)保部《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》為有效控制重金屬污染奠定了堅實基礎，廣西為此也制定了相應的配套規(guī)劃。這標志著重金屬污染防治已從“被動應付”轉變?yōu)椤爸鲃討獙Α?，并已具備立法的政策條件。

推動廣西重金屬污染綜合防治立法，需要對國內(nèi)外情況進行前期立法研究。目前域外發(fā)達國家或地區(qū)普遍都經(jīng)歷過重金屬污染危害，并早已開展重金屬污染防治立法，通過對其經(jīng)驗進行研究，可為廣西乃至全國的立法加以吸收與借鑒。此外，廣西近年來開展了多項重金屬污染防治研究與工作實踐，積累了大量調(diào)研成果，為廣西重金屬污染綜合防治立法提供了寶貴的數(shù)據(jù)資料。

推動廣西重金屬污染綜合污染防治立法還具備了其他條件。其他條件主要表現(xiàn)為兩大方面：一是社會條件，公眾與社會輿論對重金屬污染問題持續(xù)關注，比如龍江鎘污染事件即已引發(fā)廣西區(qū)內(nèi)外公眾的廣泛關注，這將有利于未來立法、守法、執(zhí)法進程中的公眾參與［4］102；二是政府部門，尤其是中央環(huán)保部門的持續(xù)重視，比如環(huán)保部《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》及其考核機制與各地相應配套措施的出臺，將為立法提供保障。

（二）推動廣西重金屬污染綜合防治立法的難點

結合廣西重金屬污染綜合防治的現(xiàn)狀、需求，推動地方性立法的難點將主要呈現(xiàn)為以下立法“技術性”的層面。

1.與既有制度之間關系的協(xié)調(diào)

這主要包括在創(chuàng)設重金屬污染損害鑒定評估制度時，協(xié)調(diào)好與環(huán)境影響評價制度、清潔生產(chǎn)制度、環(huán)境風險評估制度、環(huán)?？⒐を炇罩贫乳g的關系等。

2.執(zhí)法部門之間職責范圍的劃清

廣西重金屬污染防治監(jiān)管體制中部門職責缺位和執(zhí)法沖突的問題都較為明顯。因此劃清執(zhí)法部門職責范圍、重構部門管理體制既是地方立法的重點，也是難點。

3.重點防治區(qū)域與行業(yè)的劃定

重金屬污染防治應當分區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)進行，但是廣西的監(jiān)管體系建設、監(jiān)管重點劃定工作仍然存在許多問題。未來立法中，確立重金屬污染集中區(qū)、重點防控行業(yè)和企業(yè)名錄將是重點、難點。

4.確立對已污染區(qū)域的整治制度

目前廣西許多地區(qū)頻發(fā)重金屬污染事故，并給土地、水體等造成了嚴重污染。未來的立法不僅要“預防”，更要“治理”已有污染——尤其責任主體不明或已經(jīng)解散等情況，就需要立法尋求適宜的治理制度。

只有突破這些難點，才可以更好地保障廣西重金屬污染防治工作的開展。

三、廣西重金屬污染綜合防治立法的對策

（一）廣西重金屬污染綜合防治立法的目標定位

總體而言，重金屬污染綜合防治立法與環(huán)境保護立法的根本目的基本相同，都在于維護環(huán)境公平、環(huán)境正義，比如維護代內(nèi)公平、代際公平、區(qū)域公平與生命體間的公平，并根據(jù)“污染者治理、受益者補償”等原則來要求相關行為主體對自身行為負責，更好地保障人體健康，保護與改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境［5］98，消除重金屬污染給環(huán)境帶來的危害，并最終達到經(jīng)濟社會與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

具體而言，目前廣西開發(fā)利用重金屬的種類、方式不斷增多，行業(yè)發(fā)展逐步壯大，相關企業(yè)違法開采與超標排放的現(xiàn)象屢見不鮮，重金屬污染事故呈蔓延趨勢，因此必須“預防”和“治理”并重，并應當對立法的目標進行如下定位：首先，是為了有效利用生態(tài)資源并防治環(huán)境污染，使之免受破壞；其次，是為了保持潔凈安全的生活環(huán)境，保障公眾身體健康，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）廣西重金屬污染綜合防治立法應遵循的基本原則

未來廣西進行重金屬污染防治綜合立法，既要在立法過程中遵循一定原則，更應當將體現(xiàn)前述理念的原則貫徹于立法內(nèi)容中，以實現(xiàn)立法目的。

1.廣西重金屬污染綜合防治立法過程應遵循的原則

（1）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、促進立法體系化的原則

在廣西重金屬污染綜合防治立法過程中，要堅持統(tǒng)籌安排上下位法及相鄰法的各種關系，注意法律體系內(nèi)部的縱橫協(xié)調(diào)統(tǒng)一。比如在規(guī)范政府及其相關部門的權力時，法規(guī)之間乃至條文之間不能出現(xiàn)沖突與矛盾，此外在立法中應注重制定相關標準、評估與檢測方法等配套規(guī)范、如實施細則等。

（2）堅持利益整體協(xié)調(diào)的原則

重金屬污染防治是多種因素交相作用、彼此影響、相互制衡的過程，涉及經(jīng)濟、社會與環(huán)境等多種利益，因此在立法上應體現(xiàn)利益整體協(xié)調(diào)原則。應從整體結構與功能出發(fā)，探求最佳平衡點，實現(xiàn)既發(fā)展經(jīng)濟、保障人民健康權益，又把重金屬污染水平降低的協(xié)調(diào)效果。

（3）堅持因地制宜、突出地方特色的原則

地方立法具有地域性、針對性，其制定是為了解決某類地方問題，其效力囿于本行政區(qū)域內(nèi)。為突出地方立法特色，就要準確把握矛盾焦點、明確問題指向，在立法中有針對性地解決本地發(fā)展中遇到的具體問題。因此廣西重金屬污染防治綜合立法，不僅要與上位法保持一致，還應立足于地方特色，因地制宜地出臺相關規(guī)定。

2.廣西重金屬污染綜合防治立法內(nèi)容應體現(xiàn)的原則

（1）“預防為主、防治結合”的原則

該原則是環(huán)境法的基本原則，體現(xiàn)在重金屬污染防治立法領域，首先強調(diào)要通過源頭控制來降低重金屬污染物的排放，其次要根據(jù)重金屬污染的現(xiàn)狀，設置必要的恢復、治理制度。其中，必須將預防放在首位，將有限的人力、物力更多地向事前保護傾斜，“防患于未然”并最大限度減少重金屬污染的發(fā)生。但在重視預防的同時，還應強調(diào)治理，否則已發(fā)生的污染所可能帶來的持續(xù)性、長久性后果將極其嚴重。因此，廣西的重金屬污染防治立法，應從“防”與“治”兩方面加以規(guī)定，不可偏廢。

應當指出，由于重金屬污染的后果較一般污染類型更為嚴重、更難消除，因此在“防”的問題上，應當采取更為審慎的“風險預防原則”——也就是說，當可能遇到嚴重的或不可逆的重金屬污染損害威脅時，不得以缺乏科學上充分、確鑿的證據(jù)為理由，延遲采取符合成本收益分析的風險預防措施防止環(huán)境惡化。這一原則已經(jīng)在我國加入的許多國際法文件中被確立，在廣西重金屬污染防治立法中可加以吸收。比如在實施涉及重金屬污染的環(huán)境影響評價中，應當嚴格控制，防止嚴重污染后果的出現(xiàn)。

（2）堅守“生態(tài)紅線”的原則

堅守“生態(tài)紅線”原則與生態(tài)安全的維護密切相關，這一原則在中國新《環(huán)境保護法》已獲得確立，它以保障生態(tài)安全作為目的，要求人類活動必須為此恪守一定的界限。只有更客觀、科學地評估自然生態(tài)的生態(tài)價值、明確人類活動影響生態(tài)環(huán)境不應突破的承載力底線，才能保證經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。由于重金屬污染帶來的破壞往往非常嚴重而且具有不可逆性，因此必須對人類活動加以嚴格限制，防止其突破生態(tài)紅線。

未來廣西在開展重金屬污染防治立法的過程中，應當在全面掌握本地生態(tài)本底狀況、生態(tài)脆弱性分布的前提下，明確在各生態(tài)功能區(qū)應當維持的生態(tài)質(zhì)量基準，并據(jù)此來明確各區(qū)域內(nèi)排放重金屬污染物質(zhì)的濃度閾值，以此在“生態(tài)紅線”之上來對企業(yè)、政府等各類主體的行為加以規(guī)制，堅決遏制為了盲目發(fā)展經(jīng)濟而犧牲生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。

（3）“污染者付費”的原則

“污染者付費”原則自20世紀70年代提出后，即受到國際社會的廣泛認同，中國也已將其作為環(huán)境保護法的基本原則確定下來。它是指污染者應當對其在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物承擔防污與治污成本，比如通過繳納排污稅費或者對污染后果承擔恢復、治理、賠償責任等方式彌補污染給環(huán)境造成的災難與破壞，從而使污染者更加珍視環(huán)境、節(jié)約資源，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展［6］18。

重金屬污染防治立法當然也應當遵循環(huán)境法的一般原則。未來廣西在重金屬污染防治立法中除應明確該原則外，還應確立與其相配套的法律制度及其措施，以明確污染者的法律責任。

（4）“公眾參與”的原則

所謂“公眾參與”原則，是指為彌補政府及其相關部門作用的局限性，其他任何組織或個人，通過一系列正式或非正式的途徑，積極直接地參與政府環(huán)境公共決策的制定與執(zhí)行過程，從而影響公共決策、維護公共利益的行為。這一原則在我國《環(huán)境保護法》以及許多環(huán)境單行法中都有體現(xiàn)，它是公民參與公共事務管理權在環(huán)境領域的體現(xiàn)。

由公眾環(huán)保意識淡薄以及我國相關立法滯后所致，目前公眾參與原則在我國的落實并不盡如人意，如何貫徹落實這一原則，是重金屬污染防治工作的重點之一。未來廣西在開展重金屬污染防治立法工作時，應當通過保障公民信息知情權、程序參與權、權利救濟保障權等方式，來保障公民參與相關事務。

（5）其他原則

除了前述應當在重金屬污染防治領域貫徹的一般原則外，還應當根據(jù)廣西重金屬污染防治工作的實際，確立一些特殊原則，比如推行“管制許可加重”原則——針對重金屬污染防治，確立比其他類型環(huán)境污染防治更為嚴格的行政管制措施，對涉重企業(yè)設定更為嚴格的行政許可、提高涉重行業(yè)的準入門檻。

除此之外，還應當貫徹低碳生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)原則，通過加大科技投入力度、推行落后設備、技術及產(chǎn)品淘汰制度，推動廣西涉重行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級，并盡量選擇生物修復技術等高科技治理手段，推動重金屬污染治理工作的開展。

（三）廣西重金屬污染綜合防治立法應選擇的模式

從法理學的角度，立法模式可以劃分為集中型（專項、綜合性）立法與分散型立法模式兩大類。放眼環(huán)球各國重金屬污染防治立法，大致可分為三種較為典型的形式：以美國為代表的CERCLA形式，以歐盟為代表的環(huán)境指令立法形式與以日本為代表的循環(huán)型處理立法形式。這三種形式各有優(yōu)劣，但因重金屬污染防治法的綜合性、復雜性，因此美國、歐盟、日本軍采用了前述綜合性立法模式，值得中國借鑒。

未來廣西重金屬污染防治立法模式的選擇，也應當遵循重金屬污染防治的特點，采用綜合性立法的模式，即先制定一部完備的專項地方性立法，對所需各項基本制度加以綜合規(guī)制，再根據(jù)具體制度可操作性的需要，由立法者根據(jù)實際情況分項出臺配套措施、實施細則。在此基礎上，應充分發(fā)揮地方立法程序簡便、周期較短的優(yōu)點，并結合廣西特色與污染防治現(xiàn)狀，參考《廣西重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》，系統(tǒng)論證、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學制定一整套系統(tǒng)、完備的廣西重金屬污染綜合防治立法體系。

四、廣西重金屬污染防治綜合立法的主要內(nèi)容

在明確了前述問題之后，將為未來廣西重金屬污染綜合防治立法的主要內(nèi)容擬定如下基本框架。

（一）目標管理制度

只有將立法目的具體化為清晰、詳細的目標，并明確達成目標的手段，方可使重金屬污染治理取得成效。一般而言，目標考核制以及環(huán)境標準制度都屬于目標管理類制度。

1.目標考核制度

重金屬污染工作有賴于政府主導作用的發(fā)揮，而在我國現(xiàn)行體制之下，對主管部門、重要企業(yè)的責任人實行污染防控、治理目標的責任制，并配合以政績、績效考核機制，顯得十分重要。因此應當對這些主體配套相關的目標分配、目標考核、責任追究機制，一旦出現(xiàn)重大的重金屬污染事故，即啟動問責機制。

2.環(huán)境標準制度

根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方可以制定嚴格于全國的環(huán)保標準。作為重金屬污染較為嚴重的省份，廣西在采用全國性標準的同時，還可以考慮采用較嚴格的環(huán)境質(zhì)量、排放標準。甚至在全國性標準缺位的情況下，還可以根據(jù)本地情況，出臺有利于保護生態(tài)環(huán)境、人體健康的地方性標準。標準一旦制定即應執(zhí)行。

（二）信息管理制度

只有對廣西重金屬污染的狀況加以全面地掌握，并加以合理地公開、利用、管理，才可以科學地開展污染防治工作。

1.污染風險調(diào)查評估制度

不同領域、區(qū)域的重金屬污染風險是不同的，應當建立定期風險評估制度，對于風險較大的對象、地區(qū)，必須配置較嚴格的監(jiān)管防護、應急處置措施，從源頭上預防和控制突發(fā)環(huán)境事故、確保環(huán)境安全。而在評估和排查過程中，對于已存在重大問題的項目，應及時通過停產(chǎn)限產(chǎn)整頓、搬遷治理等方式加以處置。

2.污染地域分類登記制度

根據(jù)土地用途不同，政府可借鑒美、日等國的經(jīng)驗將受重金屬污染的土地劃分為農(nóng)用地、工礦業(yè)用地、河湖流域與其他重金屬污染區(qū)等類型。并對這些重金屬污染區(qū)進行分類、歸檔登記并加以科學、合理地利用，分類登記如需變更須經(jīng)法定程序。監(jiān)管部門應定期對其進行監(jiān)測，動態(tài)掌握其污染狀況并決定采取治理措施。

3.環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息在引導人們參與環(huán)保事務、監(jiān)督政府管理等方面具有重要作用，前述污染風險調(diào)查、污染地區(qū)分類等信息，都應當是環(huán)境信息公開的重要內(nèi)容。目前中國環(huán)境信息公開制度的實施情況并不理想，應當在未來的污染防治綜合立法中明確政府、涉重企業(yè)等主體在信息公開方面的責任。

（三）風險預防制度

1.污染監(jiān)測與預警制度

污染監(jiān)測與預警制度是中國環(huán)境監(jiān)管的基本制度，也是預防原則的重要體現(xiàn)。其中污染監(jiān)測倚賴于技術方法、設備的運行以及行政部門的日常執(zhí)法活動，它們是開展環(huán)保行政管理的基礎。而預警制度，一方面有賴于各類涉重單位對應急預案的編寫，另一方面也依賴于在事故發(fā)生后各單位、各級管理部門對應急預案的啟動。未來廣西重金屬污染立法也應對其加以明確。

2.環(huán)境影響評價制度

環(huán)評制度是由專業(yè)機構對各類項目、規(guī)劃的環(huán)境影響后果及其減緩措施進行評估的專門制度。只有通過環(huán)境影響評價并被認為影響較小或影響后果可控的項目、規(guī)劃才應當獲得審批，因此目前已被確立為中國環(huán)境監(jiān)管的基本制度，未來廣西在進行重金屬污染防治立法時也應加以確立，并通過引入替代方案制度、完善公眾參與制度，并將涉重產(chǎn)品生命周期內(nèi)的影響也納入環(huán)評。

（四）強制、管制性措施

1.排污源控制制度

重金屬污染防治必須從各類污染源入手，比如：對涉重企業(yè)實施強制性清潔生產(chǎn)審核：對重金屬污染較嚴重的礦山，要加大對其排污監(jiān)管，確?！叭龔U”達標排放；對涉重產(chǎn)業(yè)，不但要監(jiān)督其單個企業(yè)的排污情況，更要加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整；對農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)，應減少使用化肥、農(nóng)藥，減少農(nóng)業(yè)污染發(fā)生。

2.區(qū)域限批制度

區(qū)域限批制度在我國《環(huán)境保護法》中已獲得確立，作為一項強有力的環(huán)境處罰，在江流域治理等方面已取得很好的效果，值得廣西重金屬污染防治立法的借鑒。此外區(qū)域限批制度可與排污總量控制制度、環(huán)境影響評價制度相輔相成，加強對涉重企業(yè)的管理。

（五）激勵、促進性措施

1.廢棄物循環(huán)利用制度

重金屬污染在許多情況下是企業(yè)生產(chǎn)過程中對廢棄物的處置不當造成的，因此通過鼓勵廢棄物的循環(huán)利用，將有利于減緩污染。為此應從如下幾方面入手：一是引入循環(huán)經(jīng)濟理念；二是實行全過程控制；三是為企業(yè)的循環(huán)利用改造提供專項資金支持等。通過這些措施，誘導企業(yè)開展循環(huán)化生產(chǎn)。

2.綠色采購、綠色標識制度

綠色采購、綠色標識制度是環(huán)保領域常見的激勵性制度，它們同樣可以在重金屬污染治理中采用。其中綠色采購主要是指政府對符合環(huán)保標準、有利于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)品優(yōu)先采購，而對于違反標準的、應予淘汰的產(chǎn)品和設備不得采購，以促進綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)。而綠色標識是對環(huán)境友好產(chǎn)品頒發(fā)認證，準許企業(yè)在產(chǎn)品外包裝上采用該標識，以此來引導消費者的綠色消費行為［7］8。

（六）污染治理、責任追究制度

1.污染責任追究制度

重金屬污染的責任類型可以分為民事、行政、刑事責任幾種，一旦相關重金屬污染責任主體的行為觸犯相關法律時，即可依法分別追究其法律責任。未來廣西在進行重金屬污染防治的地方立法時，應當遵循立法權限，主要對相關主體的行政責任進行規(guī)定，并在法律、行政法規(guī)等上位法對行政責任種類、幅度的限定之內(nèi)，來細化本地對各類違法行為所分別適用的行政責任。

2.污染修復與整治制度

針對已受重金屬污染的地塊、流域、區(qū)域，應加以修復與整治。首先要明確修復與整治的對象，根據(jù)前述污染區(qū)域調(diào)查、分類制度，對耕地、工業(yè)用地、河湖等流域及其他地點，應根據(jù)其具體情況不同而采取不同的治理措施、治理標準［8］40。治理的成本費用，一般來說應當依據(jù)“污染者負擔”來要求行為人承擔。

3.污染防治基金制度

因重金屬污染的復雜特性，對其防治需要大量資金作為保障，在責任人能力不足或者責任人缺位的情況下，將使得生態(tài)環(huán)境難以獲得恢復、治理。應當改變既有的“企業(yè)污染、政府買單”模式，未來在立法中確立污染防治基金制度，成立專門的污染防治基金管理公益法人，并確定其設立程序、資金來源、運作方式與使用范圍、使用方式和程序、監(jiān)督程序等。在堅持政府扶持的同時，鼓勵與刺激私人資本對其投資，促進其朝市場化方向發(fā)展。

結語

但近年來廣西重金屬污染事故頻發(fā)，“積重難返”的局面令人憂心，相關立法卻嚴重滯后，給人們敲響了警鐘。近段時間廣西重金屬污染綜合防治立法被列入議程，這是值得肯定的。廣西重金屬污染綜合防治立法已是迫在眉睫，需要在推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國理念指引下，對其立法目的、立法原則、立法模式、立法框架內(nèi)容加以合理設計，使其作用能落到實處，以維護人民健康、生態(tài)環(huán)境。

［1］汪勁.環(huán)境法學［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［2］韓德培，陳漢光.環(huán)境保護法教程（第六版）［M］.北京：法律出版社，2012.

［3］鄧超冰，黃勇.廣西重金屬污染綜合防治對策研究［M］.南寧：廣西人民出版社，2011.

［4］張建偉，魏金春.重金屬污染防治立法論綱［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014（1）.

［5］羅吉.我國重金屬污染防治立法現(xiàn)狀及改進對策［J］.環(huán)境保護，2012（18）.

［6］安桂榮，林琳.重金屬污染防治法律問題的思考［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2012（2）.

［7］蘆加人.廣西重金屬污染防治法律對策初探［J］.荊楚學刊，2013（4）.

［8］周珂，林瀟瀟，曾媛媛.我國重金屬污染風險防范制度的完善［J］.環(huán)境保護，2012（18）.

責任編輯：謝雪蓮

Macro Reflection on Legislation and Countermeasures for Prevention and Control of Guangxi Heavy Metal Pollution

CAO Yang
（China University of Political Science and Law，Beijing，100088）

In recent years，Guangxi heavy metal pollution accidents occur frequently.Due to the lack of relevant legislation，its legislation of integrated control is necessary.It is imperative because of a more adequate legislation technical，social security，and many other conditions.At present，we should strengthen macro reflection on legislation and countermeasures for Guangxi Heavy Metal Pollution Prevention and Control:it is necessary not only to determine the guiding ideology and basic principles which should be followed，but also to interpret its target and values，and a clear legislative model and its main contents，to highlight its importance and difficulties，so as to further improve and optimize it，making it to be truly implemented.

Guangxi，heavy metal pollution，legislation，countermeasure

DF4

A

1674-8891（2016）04-0058-05

2016-04-18

廣西哲學社會科學規(guī)劃一般項目（廣西重金屬污染及其綜合防止對策—以廣西重金屬污染綜合防治立法為研究中心，13BFX007）。

曹陽（1987—），男，河北平泉人，中國政法大學碩士研究生，廣西現(xiàn)代法學研究院副院長，研究方向：經(jīng)濟法。