倪　麟，范毓婷

（1. 中國紡織建設(shè)規(guī)劃院，北京，100742；2. 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京，100101）

新型城鎮(zhèn)化理念下戶籍制度與農(nóng)民工市民化改革研究

倪麟1，范毓婷2

（1. 中國紡織建設(shè)規(guī)劃院，北京，100742；2. 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京，100101）

農(nóng)民工市民化是推進新型城鎮(zhèn)化所面臨的重大課題。研究認為戶籍制度是農(nóng)民工市民化的制度性障礙，二元戶籍管理制度違背社會公平、阻礙中國經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展、不利于市場經(jīng)濟建設(shè)、不利于社會穩(wěn)定；目前我國戶籍改革模式不利于農(nóng)民工市民化進程，很可能會帶來“二次市民化”問題；理想的戶籍管理制度是以保障國民自由遷徙為基本原則的居民戶口登記制度。為促進戶籍制度徹底改革，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，本文提出了四點建議：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)、深化國家財稅體制改革、農(nóng)民工宅基地異地換取保障房、政府職能服務(wù)化轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民工市民化；戶籍制度改革；戶籍價值化和等級化；財稅改革

工業(yè)經(jīng)濟論壇 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2016.05.010

引言

隨著經(jīng)濟的高速增長，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入到高速發(fā)展階段。我國城鎮(zhèn)化雖然發(fā)展速度驚人，但發(fā)展質(zhì)量卻不容樂觀，諸如半城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染、社會矛盾加劇等問題日益嚴峻，逐漸成為威脅中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。經(jīng)濟增長與城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展過程的兩個方面，兩者高度交織融合在一起，具有不可分割性。因為過去中國選擇了不可持續(xù)的粗放型增長之路，所以只能吞下由此所產(chǎn)生的不健康城鎮(zhèn)化。問題多多的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之根深植于弊端多多的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式之土壤。新型城鎮(zhèn)化就是要深挖傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所存在的諸多問題的制度性根源，通過深化改革，掙脫扭曲的制度束縛，釋放制度紅利，使我國城鎮(zhèn)化走上健康可持續(xù)發(fā)展之路。半城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式產(chǎn)生的不健康城市現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，盡快實現(xiàn)農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，探索農(nóng)民工市民化的制度性障礙并尋求破解之策具有重要現(xiàn)實意義。

一、半城鎮(zhèn)化及產(chǎn)生的制度性因素

（一）半城鎮(zhèn)化

半城鎮(zhèn)化是指中國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城市戶籍人口遠遠落后于城鎮(zhèn)化人口的現(xiàn)象。2015年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口為7.7億，按照戶籍人口測算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程緩慢，城鎮(zhèn)化率不是很高。按照城市戶籍人口標準僅為35%。這意味著有2.4億人口已經(jīng)被統(tǒng)計成為城市人口，卻不能享受到城市提供的基本公共服務(wù)。這種現(xiàn)象就是中國城鎮(zhèn)化的一大特征，它表明中國的城鎮(zhèn)化是不健康的、不徹底的。解決半城鎮(zhèn)化問題的重要途徑就是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，而戶籍制度無疑是阻礙半城鎮(zhèn)化問題解決的最大障礙。

（二）戶籍制度對農(nóng)民工市民化的制約

住房、醫(yī)療、就業(yè)等社會基本公共服務(wù)都與戶籍制度緊密相關(guān)。城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度是中國半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象產(chǎn)生的制度性因素。戶籍制度對農(nóng)民工市民化的制約就體現(xiàn)在社會生活市民化、政治生活市民化和自我認知市民化等多個方面。

（1）戶籍制度提高了農(nóng)民工融入城市的生活成本。受戶籍制度的制約，農(nóng)民工在城市不能享受到和城市居民同等的就業(yè)、住房、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)，無形中增加了農(nóng)民工在城市的生活成本。正是因為不合理的戶籍制度存在，非正式勞動力市場和正式勞動力市場并列存在于城市勞動力市場。受自身素質(zhì)不高和戶籍制度性質(zhì)的限制，農(nóng)民工往往不能獲得地位高、待遇好的工作，例如政府機關(guān)、國企和事業(yè)單位等等，他們只能選擇城市人不愿干的臟、累、差的工作種類。由于歷史原因，城市居民往往都擁有一套或者幾套住房，相比之下在目前高房價的市場環(huán)境下，農(nóng)民工要圓自己的城市“住房夢”幾乎沒有可能。除此之外，與戶籍制度掛鉤的醫(yī)療制度、教育制度、保險制度等等都增加了農(nóng)民工市民化的成本，成為農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實障礙。

（2）戶籍制度不允許農(nóng)民工在城市過政治生活。按照我國法律規(guī)定，公民的政治生活受戶籍制約。以選舉權(quán)為例，公民的選舉資格與戶籍所在地有關(guān)。當選舉的時候，農(nóng)民工行使權(quán)力，只能回到戶籍所在的農(nóng)村進行投票。由于人戶分離，農(nóng)民工行使選舉權(quán)往往要付出較高的經(jīng)濟成本，因此，他們往往委托他人代為投票，或干脆放棄權(quán)利，這種情況無意中降低了農(nóng)民工參與國家政治的熱情。為了使農(nóng)民工不放棄在城市里面行使自己地政治權(quán)利，各級政府必須加大改革戶籍制度的力度，使政治權(quán)利的行使不受戶籍制度的制約。

（3）戶籍制度的等級化和價值化趨勢阻礙農(nóng)民工融入城市社會。不同的戶籍制度帶來了不同的利益分配，農(nóng)村戶口和城市戶口的不同隱藏著等級和價值的差距。人們往往認為城市人要比農(nóng)村人優(yōu)越。城市社會普遍對農(nóng)民工采取“經(jīng)濟上吸納、社會上排斥”的做法，在身份上看不起他們，拒絕承認農(nóng)民工作為城市市民。由于不能享受到城市戶口所帶來的很多利益［1］，農(nóng)民工往往覺得自己只是城市的二等公民。農(nóng)民工與城市居民雖然都生活在同一個城市，但卻被戶籍制度這樣一個似乎難以逾越的無形鴻溝所隔離開來，他們將自己視為與城市居民不同的群體，不愿與城市居民交往，最終造成難以融入城市社會的情況發(fā)生。

（三）戶籍制度改革的必要性

（1）違背社會公平。戶籍制度將中國公民區(qū)分為城市戶口與農(nóng)村戶口的同時，也制造了諸多社會不公平。與農(nóng)村戶口相比，擁有城市戶口的市民享有更好的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)。因附帶著太多的利益，戶口已在整個社會中造成了嚴重的“社會空間等級化”現(xiàn)象，即戶口具有了價值和等級屬性。戶籍已經(jīng)成為城里人、鄉(xiāng)下人身份和地位的差異象征。戶籍制度使擁有不同戶籍的人享有不平等的社會福利，有違社會公平正義。為了加快構(gòu)建和諧社會的進程，戶籍制度改革勢在必行。

（2）戶籍制度阻礙中國經(jīng)濟健康發(fā)展。出口、投資和消費被形容為拉動中國經(jīng)濟增長的“三駕馬車”。金融危機以后，國際貿(mào)易形勢趨緊，基于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要，我國大幅提高產(chǎn)業(yè)工人工資，加上人民幣升值等諸多因素影響，我國出口產(chǎn)品成本提高，外向型經(jīng)濟受挫，凈出口對我國經(jīng)濟的拉動作用減弱；而環(huán)境污染加重及資源短缺使得以投資大幅增長為特征的粗放型經(jīng)濟增長方式受到限制，擴大內(nèi)需成為未來我國經(jīng)濟增長的主要引擎。

長期生活、工作在城市卻不能落戶成為城市市民，對未來預(yù)期的不穩(wěn)定性使農(nóng)民工消費行為仍局限在農(nóng)村模式之下，嚴重制約其消費能力的釋放，不利于擴大內(nèi)需，不利于中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

（3）戶籍制度不利于市場經(jīng)濟建設(shè)。市場經(jīng)濟是依靠價格機制配置資源的經(jīng)濟制度，經(jīng)濟要素的自由流動是市場機制發(fā)揮作用的基本條件。黨的十八屆三中全會決定要圍繞使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用深化經(jīng)濟體制改革。農(nóng)民工是我國勞動力的重要組成部分，戶籍制度產(chǎn)生“城市關(guān)門”現(xiàn)象，從一定程度上減弱了勞動要素的自由轉(zhuǎn)移，阻礙了全國勞動力及人才市場統(tǒng)一化進程，不利于市場機制在配置勞動力資源中發(fā)揮決定性作用，不利于我國市場經(jīng)濟建設(shè)。

（4）戶籍制度不利于社會穩(wěn)定。目前，我國約有2.69億農(nóng)民工，他們是游離在城市和鄉(xiāng)村之間的特殊社會群體。一方面，他們生活在城市，是事實上的“城市人”，卻不能被城市所認可和接納，城市部門也沒有實現(xiàn)對這部分人口的有效管理。另一方面，農(nóng)民工長期疏于農(nóng)作，因農(nóng)村土地經(jīng)營制度的悄悄變革，他們不可能再回去經(jīng)營自己的土地。農(nóng)民工的這種處境必然使他們喪失社會歸屬感，一旦城市發(fā)展遇到困難，大批農(nóng)民工失去工作，城市留不住、農(nóng)村回不去的窘境有可能激發(fā)他們對社會不滿，如果這種情緒釋放出來，對社會穩(wěn)定造成巨大的沖擊。

二、戶籍制度改革現(xiàn)狀及現(xiàn)有改革模式局限性

（一）戶籍制度改革現(xiàn)狀

中國的二元戶籍管理制度是橫在城市與農(nóng)村之間的一道不可跨越的鴻溝，使得農(nóng)村公民不能享受到城市公民所擁有的權(quán)益，帶有一定身份歧視性。隨著市場經(jīng)濟飛速發(fā)展和民主生活的日益普及，現(xiàn)有的戶籍制度已經(jīng)不能被社會大眾尤其是農(nóng)村公民所接受，加快推進戶籍制度的改革的議程已經(jīng)擺進了各級政府的議事日程。

目前，全國部分地區(qū)推行的各式各樣戶籍制度改革模式主要包括三種類型：嚴格控制型、有限開放型、全面開放型。第一種類型的改革模式主要出現(xiàn)在以“北京、上海、廣州”為主的“一線城市”；第二種類型發(fā)生在部分“二線城市”，即各省的省會城市和經(jīng)濟中心城市；第三種類型發(fā)生在“三線城市”及數(shù)量龐大的中小城鎮(zhèn)。

（二）現(xiàn)有戶籍制度改革模式的局限性

（1）現(xiàn)有城市戶籍開放程度的高低序列與農(nóng)民工意愿落戶的城市序列不相吻合。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心一項調(diào)研活動數(shù)據(jù)，從居住意愿說，25%左右的農(nóng)民工希望在小城鎮(zhèn)和縣城定居，約7%希望在地級市居住，約9%在省會或副省級城市居住，15%左右在直轄市居住，另外約36%表示在哪里打工就住在哪里［2］。顯然，農(nóng)民工吸納能力強的城市正是戶籍制度開放程度較低的一、二線城市。農(nóng)民工意愿定居的城市戶籍開放程度較低，而定居意愿較低的城市戶籍開放程度較高，戶籍改革現(xiàn)狀與農(nóng)民工的現(xiàn)實需求存在較大差距。

（2）沒有涉及到隱藏在戶籍背后的利益分配功能改革。對現(xiàn)有戶籍制度最大的爭議點是如何劃分農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的形式，而鑲嵌在戶口中的深層次的各種社會福利對接改革還遠遠沒有跟上，離城鄉(xiāng)社會福利或公共服務(wù)均等化目標還有很大距離。實現(xiàn)城市戶籍人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會福利是未來戶籍制度改革重點。

（3）戶籍制度對落戶人員選擇具有明顯主觀性。全國各省市戶籍制度改革名義上放寬了落戶限制，為農(nóng)民工市民化提供了可能，但絕大多數(shù)城市的落戶門檻較高，比如購房落戶、投資落戶、積分落戶等。眾所周知，我國多達2.69億之多的農(nóng)民工成分復(fù)雜、文化素質(zhì)良莠不齊，能夠達到城市落戶標準的比例非常有限。較高的落戶條件將絕大多數(shù)普通農(nóng)民工擋在了城市門外，尤其是吸納農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)最多的一、二線大城市戶籍制度改革力度對農(nóng)民工市民化問題無能為力。

（三）警惕農(nóng)民工市民化的不徹底性所帶來的“二次市民化”問題

目前，大城市過高的落戶門檻使農(nóng)民工就地市民化（在務(wù)工城市落戶）成為難以企及的目標，而異地市民化（在大城市務(wù)工到中小城市落戶）成為許多農(nóng)民工的現(xiàn)實選擇。但這種市民化路徑存在天然的缺陷：長期內(nèi)仍會維持人戶分離的狀況，即在小城市購房落戶，卻在大城市打工。目前，在新農(nóng)村建設(shè)大背景下，許多地方撤并鄉(xiāng)村，農(nóng)民工被迫提前選擇市民化城市，新的人戶分離現(xiàn)象正在東部地區(qū)大量出現(xiàn)。顯然，這與以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念是相背離的。一個在大城市工作生活了大半生的農(nóng)民工，當他失去勞動能力時卻要到另一個陌生的小城市去生活，再重新建立鄰里關(guān)系和適應(yīng)周圍的環(huán)境，包括氣候等自然環(huán)境和區(qū)域文化等社會環(huán)境。這對已是老年的“農(nóng)民工”是不公道的。更糟糕的情況是農(nóng)民工不得不再進行一次市民化過程，即通過各種努力（幾十年后，戶籍必定會更加開放，遷徙將更加自由），把戶籍再遷移到務(wù)工城市，這將帶來社會資源浪費問題。

三、新城鎮(zhèn)化理念下的戶籍改革及農(nóng)民工市民化的政策措施

當前我國戶籍制度改革的重點與難點是在不打破原有利益格局的基礎(chǔ)上創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，減少不必要摩擦，逐步實現(xiàn)對城鄉(xiāng)人口進行登記管理、革除其利益分配功能，在不增加地方財政負擔的基礎(chǔ)上合理配套城市教育、醫(yī)療、社會保障等三項福利。戶籍管理的理想模式是實現(xiàn)社會公平與政府有效管理，廢除現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，保障我國公民自由轉(zhuǎn)移遷徙為基本原則的全國居民戶籍登記制度。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)

完全放開戶籍限制會招致大城市人口規(guī)模暴增，大大超越城市人口承載力，從而帶來災(zāi)難性的后果，包括交通擁擠、資源短缺、住房緊張、生態(tài)環(huán)境退化等一系列問題。這種擔心也不無道理。黨的十八大報告提出，要以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系［3］。只有當城市戶籍和農(nóng)村戶籍之間的價值化和等級化屬性被完全消除之后，中國居民的居住地選擇才會趨于理性，戶籍改革的最終目標才能夠水到渠成。戶籍價值化和等級化的去除需要以積極、穩(wěn)妥、漸進的模式推進，也需要假以時日才能夠取得成功。

（二）深化國家財稅體制改革，修正土地財政對城鎮(zhèn)化的扭曲

現(xiàn)行財政體制是在1994年分稅制的基礎(chǔ)上形成的。分稅制給我國地方政府帶來約三成的財政缺口，導(dǎo)致地方政府不能依靠自有的財政收入、上級政府的轉(zhuǎn)移支付來滿足自身運作的各項支出經(jīng)費，這直接導(dǎo)致地方政府尋求各種非正式財政收入來源，土地財政就是在這種背景下產(chǎn)生的。土地財政雖然切實增加了地方政府的可支配財力，推動了地方城市化進程，但土地財政也蘊藏著巨大的風險：增加銀行貸款風險、剝奪農(nóng)民利益、增加失業(yè)農(nóng)民數(shù)量、推高房價、使土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等等。深化財稅體制改革，建立和完善與事權(quán)相匹配的地方財政體制，彌補地方政府財政收支巨大缺口，消除地方政府尋找非正式財政收入的動機，有利于防范土地財政危機，有利于保障農(nóng)民利益，降低農(nóng)民工市民化成本，也有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（三）探索農(nóng)民工以宅基地異地換取保障房的政策

目前，為保護城市快速擴張對耕地的占用，國家對建設(shè)用地指標控制很嚴。大城市有巨大的建設(shè)用地需求，但建設(shè)指標有限；農(nóng)民工長期在城市務(wù)工造成日益嚴重的農(nóng)村空心化現(xiàn)象。一方面，大城市建設(shè)用地緊張，另外一方面，農(nóng)村卻存在嚴重的建設(shè)用地浪費現(xiàn)象。基于土地占補平衡理念，在我國正在施行的城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤政策框架下，可以探索農(nóng)民工以宅基地異地換取保障房的政策，幫助農(nóng)民工就地（務(wù)工地）市民化。這要求國家允許農(nóng)民工可以以放棄農(nóng)村宅基地為條件換取在大城市落戶的許可和經(jīng)濟補償，并允許接受農(nóng)民工的大城市按一定標準增加建設(shè)用地指標。具體操作過程如下：大城市首先要大幅度放寬農(nóng)民工落戶標準，允許農(nóng)民工（可以設(shè)定一些條件）以宅基地換取一定比例的保障房，如4：1的比例，即4平方米宅基地換取1平方米的保障房，土地增值幅度大的城市可提高兌換比例；其次，大城市根據(jù)國家政策獲得建設(shè)用地指標，通過土地市場出讓土地獲得土地出讓金并建設(shè)保障房；再次，地方政府在根據(jù)相關(guān)規(guī)定對農(nóng)民放棄的宅基地進行集中整治。從國家層面考慮，大城市增加的建設(shè)用地可以被空心村土地整治復(fù)墾的土地所抵消，甚至有可能使總的耕地面積增加。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能，增加社會管理與服務(wù)的職能

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中，地方政府較多地發(fā)揮了經(jīng)濟管理的職能，卻忽視了社會管理與服務(wù)的職能，忽視流動人口的管理和不同階層的管理，使社會不同階層之間的隔離和矛盾日漸增長，嚴重影響了社會的和諧發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化理念下地方政府應(yīng)該由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，把向社會提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的公共服務(wù)作為基本職能。地方政府不僅要對國務(wù)院負責，更應(yīng)該對為數(shù)眾多的老百姓負責，主動保護人民群眾的合法權(quán)力，尤其是易被社會所忽視的、處于弱勢地位的農(nóng)民工群體，幫助他們盡快市民化，盡快享受到城市發(fā)展的文明成果。

［1］楊莉蕓.農(nóng)民工市民化的戶籍制度障礙［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（1）：60-63.

［2］李強，胡寶榮.戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑［J］.社會學(xué)評論，2013，1（1）：37-41.

［3］馬明超. 新時期黨群關(guān)系問題研究［D］. 新疆師范大學(xué)， 2013：34-37.

［4］王承強. 新型城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)綜合承載能力評價指標體系構(gòu)建［J］. 山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報， 2011， 11（3）：13-18.

Research on New Urbanization of Migrant Workers and Reformation of Household Registration

Lin Ni1， Yuting Fan2
（1.China Textile Planning Institute of Construction， Beijing， 100742， China；2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing， 100101， China）

Urbanization of migrant workers is an important subject in face of pushing new urbanization. The thesis maintains that household registration system is the institutional barriers for migrant workers to be citizens， dual household registration impede the sustainable development. China's economic construction，social stability. At present， ideal household registration system is not on behalf of the migrant workers，it is likely to bring “second urbanization” problem. Ideal household registration management system is the guarantee of national free immigration. In order to reform the household registration， this paper puts forward to four suggestions： coordinating urban and rural social security， deepening the reform of national fiscal and taxation systems， migrant workers housing land in the exchange of affordable housing，transferring the government service.

Urbanization of Migrant Workers； Household Registration Transformation； Household Evaluation and Gradation； Fiscal and Taxation Reform

F061.5

A

2095-7866 （2016） 05-549-07

倪麟（1981-），男，江蘇省無錫市人，經(jīng)濟學(xué)博士，中國紡織建設(shè)規(guī)劃院，經(jīng)濟師，研究方向是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)。

范毓婷（1986-），女，江蘇省淮安市人，博士研究生，中科院地理科學(xué)與資源研究所，研究方向經(jīng)濟地理與區(qū)域規(guī)劃。