諶軻

（貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院 貴州貴陽 550000）

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討

諶軻

（貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院 貴州貴陽 550000）

城縣土地藥物流轉(zhuǎn)趨勢下，土資源儲(chǔ)量日趨減少，提高土地規(guī)劃與建設(shè)效率是社會(huì)發(fā)展之需求。同時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施綜合調(diào)度措施，確保土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能進(jìn)一步提高社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)水平。本文分析了土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)實(shí)施的內(nèi)在關(guān)系，總結(jié)了兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的有效機(jī)制，提出科學(xué)可行的改革建設(shè)方案。

土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)實(shí)施；關(guān)系；改革對(duì)策

城鄉(xiāng)土地規(guī)劃是社會(huì)大時(shí)代發(fā)展趨勢，也是中國土地資源分配體制改革重點(diǎn)內(nèi)容。從根本上來說，城鄉(xiāng)土地規(guī)劃是一把“雙刃劍”，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)土地規(guī)劃政策有序?qū)嵤?，必須深化土地制度?chuàng)新改革，在縣域內(nèi)建立統(tǒng)一調(diào)配的土地市場，將社會(huì)保障體系與土地規(guī)劃政策相互掛鉤，共同創(chuàng)建符合中國特色社會(huì)的土地規(guī)劃模式。

1 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

1.1 矛盾化關(guān)系

為了開展合理有效的土地規(guī)劃管理，需要對(duì)農(nóng)民放棄的土地資源進(jìn)行二次開發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況的不同，土地征用所帶來的經(jīng)濟(jì)效益被人們所關(guān)注，而土地真正的規(guī)劃方案卻被忽視。但是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃則是為了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在發(fā)展的同時(shí)也對(duì)土地進(jìn)行合理分配利用，在城鄉(xiāng)中的土地規(guī)劃是一個(gè)經(jīng)濟(jì)遞進(jìn)的過程，如果城鄉(xiāng)土地規(guī)劃不合理那么將給城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)帶來損失。因此，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的目的上來看，二者發(fā)展目的不一致，因此構(gòu)成了基本矛盾。

1.2 差異化關(guān)系

在國家行政管理部門中，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施在編制上不同，因此在二者土地利用與規(guī)模上原則上的問題存在主差異。這些區(qū)別與差異是二者不能相互結(jié)合與銜接的主要原因，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃都是地方政府組織的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速使得城鄉(xiāng)規(guī)劃不能順利進(jìn)行。①兩者的協(xié)調(diào)性出現(xiàn)問題，國家對(duì)于土地的利用的和總體規(guī)劃不能直接進(jìn)行干預(yù)與宏觀控制。②兩者在工作思路上也有很多差異，由于政府部門不能對(duì)土地規(guī)劃采取直接措施進(jìn)行協(xié)商，使得土地利用指標(biāo)不能滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要，長此以往消極的管理模式，使得耕地不能被有效保護(hù)。

2 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

2.1 產(chǎn)權(quán)規(guī)劃制度

土地是居民生存的依靠。居民擔(dān)憂，在外打工收入不穩(wěn)定，一旦放棄了土地，連回鄉(xiāng)種地的可能都沒有了，也就失去生活保障。因此，要將社會(huì)保險(xiǎn)深入城鄉(xiāng)，解除失地居民的后顧之憂。但土地增值分給居民的部分很少，因此很多居民抗拒征地。背后的原因是沒有城鄉(xiāng)間統(tǒng)一的土地市場，土地的價(jià)值要在自愿交易中才能得到體現(xiàn)。“土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系”是廣大居民普遍關(guān)注的問題，土地制度創(chuàng)新中要堅(jiān)持“獨(dú)立、明確、完備”等原則，依據(jù)法律認(rèn)定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 土地市場制度

通過建立土地交易所、土地銀行等配套設(shè)施，加強(qiáng)土地的城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。通過市場交易，保障居民在土地規(guī)劃中的收益?？紤]到目前我國土地規(guī)劃大多集中在小區(qū)域范圍的居民內(nèi)部進(jìn)行，可以先成立覆蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍的有形土地規(guī)劃市場，并提供土地規(guī)劃的固定場所和交易中的必要設(shè)備等。符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、列入近期建設(shè)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，編制土地資源專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃。土地資源專項(xiàng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。居住用地布局是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，應(yīng)充分發(fā)揮總體規(guī)劃的先導(dǎo)作用，做好土地資源用地的長期統(tǒng)籌安排。

2.3 社會(huì)保障制度

土地是居民的“命根子”，土地規(guī)劃意味著居民失去了生產(chǎn)勞動(dòng)資本，若在土地規(guī)劃之后無法獲得理想的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，必然會(huì)破壞居民參與土地規(guī)劃的積極性。對(duì)于失地居民，可以納入城鎮(zhèn)社保，解決其生活的后顧之憂。城鄉(xiāng)土地規(guī)劃不能盲目進(jìn)行，尤其在“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)方面要保持謹(jǐn)慎態(tài)度，都則失地居民數(shù)量增多必將導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩，土地規(guī)劃也很難達(dá)到預(yù)期的發(fā)展效果。各地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度編制階段，應(yīng)從地區(qū)老齡化實(shí)際情況出發(fā)，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)具體的老年人數(shù)量，準(zhǔn)確預(yù)算具體的保險(xiǎn)金額，由政府統(tǒng)一調(diào)配養(yǎng)老金額度。

3 土地規(guī)劃管理與呈現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策

3.1 規(guī)劃引導(dǎo)策略

通過對(duì)城鄉(xiāng)土地規(guī)劃問題的分析，查找出影響土地規(guī)劃的因素，提出城鄉(xiāng)土地規(guī)劃策略。從政府制定和實(shí)施的角度可將選址策略分為政策性策略和實(shí)施性策略。目前貴州省城鄉(xiāng)已經(jīng)進(jìn)入土地資源快速發(fā)展期，預(yù)計(jì)2017年全市享受廉租土地保障家庭達(dá)到3.5萬戶，公共租賃土地建成200萬m2。但與城鄉(xiāng)土地資源快速發(fā)展及不相襯的是在實(shí)際建設(shè)中往往停留在就項(xiàng)目談項(xiàng)目，缺乏整體規(guī)劃性，導(dǎo)致土地規(guī)劃較為雜亂，甚至出現(xiàn)先建設(shè)后規(guī)劃的倒置程序。鑒于此，非常有必要編制系統(tǒng)的土地規(guī)劃，以指導(dǎo)城鄉(xiāng)土地資源建設(shè)。

3.2 聯(lián)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展

國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是全國或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要。邁入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃期間后，城鄉(xiāng)加快土地資源建設(shè)，貴陽市規(guī)劃在“十二五”期間將建設(shè)各類土地資源21.33萬套，1187.6萬m2，達(dá)到國家“十二五”末城鎮(zhèn)土地資源覆蓋率20％以上的總體要求。所建土地主要保障城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入土地困難家庭以及新就業(yè)人員和外來務(wù)工人員居住需求?！笆濉币?guī)劃明確了具體的建設(shè)量為土地規(guī)劃和土地規(guī)劃提供了依據(jù)。

3.3 優(yōu)化土地利用

根據(jù)城鄉(xiāng)具體情況進(jìn)行土地資源專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，可有效補(bǔ)充了城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的內(nèi)容，明確了空間布局，以更好的指導(dǎo)土地資源的建設(shè)。土地利用規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件對(duì)土地開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排。城鄉(xiāng)土地規(guī)劃作為下行規(guī)劃，應(yīng)在土地利用詳細(xì)規(guī)劃的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃的住宅用地范圍內(nèi)。在具體土地資源建設(shè)時(shí)，城鄉(xiāng)各區(qū)優(yōu)先供應(yīng)土地資源用地計(jì)劃指標(biāo)，做到“應(yīng)保盡?！?。

3.4 調(diào)整規(guī)劃比例

土地規(guī)劃是指在一定時(shí)期內(nèi)，政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和條件，為滿足不同收入階層土地需求以及更好地調(diào)控房地產(chǎn)市場、調(diào)節(jié)收入分配，而進(jìn)行的各類土地建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。土地規(guī)劃分為總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃兩個(gè)階段，其側(cè)重于各類土地建設(shè)量的計(jì)劃安排，包括總量計(jì)劃、結(jié)構(gòu)計(jì)劃、時(shí)序計(jì)劃。土地資源作為土地的重要組成部分，進(jìn)行土地資源建設(shè)成為土地規(guī)劃的重要內(nèi)容，需積極協(xié)調(diào)兩者之間的內(nèi)在關(guān)系。

3.5 完善配套設(shè)施

對(duì)于建設(shè)意向較明確，近期將實(shí)施的土地資源建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)納入城鄉(xiāng)近期建設(shè)規(guī)劃，確保土地資源用地的分期供給、區(qū)位布局和相關(guān)資金投入。對(duì)于遠(yuǎn)期規(guī)劃的土地資源項(xiàng)目，可根據(jù)城鄉(xiāng)具體情況，編制出土地資源控制性詳細(xì)規(guī)劃，讓土地資源建設(shè)更具可實(shí)施性，通過對(duì)建筑密度、綠化率、配套設(shè)施等指標(biāo)的控制，為中低收入群體創(chuàng)造較良好的居住環(huán)境，從技術(shù)層面上體現(xiàn)了土地的公平性。

4 結(jié)論

總之，從規(guī)劃層面上看，土地規(guī)劃是對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的進(jìn)一步落實(shí)，起承上啟下的作用，對(duì)土地規(guī)劃起指導(dǎo)作用。城鄉(xiāng)在土地規(guī)劃中，對(duì)土地資源的建設(shè)量、結(jié)構(gòu)和建設(shè)時(shí)序做出詳細(xì)的計(jì)劃，正確處理土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系，共同構(gòu)建新型土地資源利用模式，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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1004-7344（2016）23-0026-02

2016-7-26