于玲

(四川省財政科學研究所，成都610016)

混合所有制PPP范式：國有資本治理與公共財政創(chuàng)新的協(xié)同變革

于玲

(四川省財政科學研究所，成都610016)

PPP模式是政府和社會資本建立的一種長期合作關系，為市場主體地位趨勢下社會資本投資和公共服務供給互動關系提供了新線索。然而既有的探索經(jīng)驗下，特殊的國家背景使PPP模式中國運用面臨困擾：國有經(jīng)濟是國家政權(quán)賴以生存的經(jīng)濟基礎的前提下，如何調(diào)適政府治理、國有資本以及非國有資本間張力，是整個創(chuàng)新嘗試需要面對的重要問題。正視法定制度不完備和約束機制缺失的現(xiàn)實，從混合所有制改革角度審視問題，或許能夠為尋求公共財政與國有資本間平衡點，并提供一種新的思路。

PPP模式 混合所有制 國有資本 財政創(chuàng)新 協(xié)同變革

一、問題的提出

在當前經(jīng)濟社會形勢下，政府力推PPP模式并將其提升到制度創(chuàng)新高度，不僅在于緩解尤為緊張的財政資金困境和發(fā)展需求旺盛矛盾問題，還滲透著國家全面深化改革的膽量和決心，但如何在制度創(chuàng)新汲取公共服務發(fā)展資金時不至于飲鴆止渴侵害公眾利益，始終是將面對的問題。從創(chuàng)新初衷來看，在公共部門財政投入單方面無法滿足的時候，與私人部門合作確實不失為一種有效途徑，一方分享特權(quán)博得發(fā)展空間，另一方借助特權(quán)獲得經(jīng)濟利益，互惠互利，兩全其美。但當其納入中國特色的研究視野之后，我們會發(fā)現(xiàn)其中問題相較于西方顯得盤根錯節(jié)。僅就PPP模式合作主體而言，似乎就無法涇渭分明，此次推廣將PPP譯為政府和社會資本合作，而非慣用的公私合作，某種程度上就在明示中國公有制經(jīng)濟主體背景下“私”的邊界與西方國家存在差異，中國的國有資本和社會資本的關系是包含而非對立。但隨之而來是，國有資本經(jīng)濟實力不容小覷，生產(chǎn)力效應不可比擬，而分散的非公有資本相對脆弱，兩者實力先天不在同一競爭平臺，國有資本引入是否會與民爭利，甚至最終將聲勢浩大的PPP推廣淪為政府的“獨角戲”；PPP模式的“合作”之意，也需以雙方主體平等性為前提，而政府的合作方身份與國有資本監(jiān)管者背景重疊，無疑會讓非國有資本者對合作的公平性產(chǎn)生質(zhì)疑。面對市場效率和社會目標這兩個改革發(fā)展的不變軸心，尋找調(diào)適平臺既實現(xiàn)政府公共服務提效目標和國有資本保值增值目標，又兼顧國家資本利益和私人資本權(quán)利；探尋合理機制既實現(xiàn)政府公共服務職能與國有資本監(jiān)管職能有效發(fā)揮，又避免悖于市場規(guī)則，演變?yōu)檎跈?quán)或政府兜底，這些都將構(gòu)成中國PPP模式運用必須平衡協(xié)調(diào)的問題，而混合所有制為這一問題的解決提供了新的探索路徑。

二、混合所有制改革路徑與PPP模式創(chuàng)新

在當前經(jīng)濟改革、社會轉(zhuǎn)型的特殊階段下，政府作為改革的主體，既是體制改革的推動者又是原有體制的代表者，這一雙重身份在公共財政職能轉(zhuǎn)型和國有資本管理改革中較為明顯。而PPP模式是公共財政體制改革下公共服務提供方式的創(chuàng)新，這一創(chuàng)新手段為國有資本與政府原有的所有與監(jiān)管關系上又增加了合作關系，政府與市場界限清晰化改革過程中，新的關系會使原有交織矛盾復雜還是消化，一時難出定論，唯一可以肯定的是將混合所有制理念滲入PPP模式運用是解決問題的有益嘗試。

(一)混合所有制在中國的探索與路徑

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式?；旌纤兄平?jīng)濟理論層面較為認同的學術(shù)解釋是，指國有資本、集體資本、非公有資本等不同所有制資本交叉與融合的經(jīng)濟形態(tài)(2014，余菁)。鑒于本文的研究重點，在此將集體資本和非公有資本等所有制資本統(tǒng)稱為非國有資本。從改革路徑上厘清，中國混合所有制探尋與國企改革實踐相伴相隨，其萌芽始于1978年的改革開放與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，當時基于改革風險的擔憂，選取的是局部性試驗穩(wěn)妥路徑，且涉及范圍僅為經(jīng)營權(quán)而并未觸及所有權(quán)。隨著西方產(chǎn)權(quán)制度觀點的普遍接受，國企所有制改革被正視，股份制形式成為國有企業(yè)引入非國有資本的探索方向。公私所有制界限打破后，不同所有制在實踐中融合發(fā)展，良好效果下混合所有制跳脫意識形態(tài)偏見進行了大膽突破，但步伐僅限于國有中小企業(yè)放開搞活、發(fā)展混合所有制企業(yè)、國企內(nèi)部職工出售股權(quán)或管理層收購式的股份制改革、現(xiàn)代企業(yè)制度建立等嘗試。社會主義市場經(jīng)濟體制、市場經(jīng)濟條件下以股份制為特征的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展趨勢、混合所有制經(jīng)濟概念提出等一系列國家層面定調(diào)的明朗，促進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟發(fā)展方向逐漸清晰，國有企業(yè)股權(quán)多元化改革也可謂大刀闊斧。黨的十七大以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的正式提出，更是加速了混合所有制改革發(fā)展態(tài)勢，混合所有制實現(xiàn)了企業(yè)、資本和國有資本項目投資等多層面共同推進。就企業(yè)層面而言，國企股權(quán)多元化改制上市典型便捷，并購重組融合有效，合資新設優(yōu)勢互補，戰(zhàn)略引資促進升級；就資本層面而言，國有資本和社會資本交叉持股、共同設立股權(quán)投資基金、鼓勵國企員工持股等資本融合方式，淡化實體下所有制屬性對立，注重市場化運作，契合國資國企改革方向；而就國有資本投資項目而言，也就是本文所述的混合所有制PPP范式，因其在項目合作中涉及多元股權(quán)主體風險分擔和利益分析，故而某種程度可理解為混合所有制的外延形式。諸多實踐路徑歸其一點，就在于混合所有制的“混合”二字，即無論形式如何，終究是通過不同產(chǎn)權(quán)主體的多元化投資滲透，實現(xiàn)資本間取長補短后的融合。但受制于特定的歷史和現(xiàn)實條件，混合所有制改革發(fā)展過程中，傳統(tǒng)方式或多或少存在著國資一股獨大導致社會資本話語權(quán)微弱、國資參股低效形成不良資產(chǎn)、傳統(tǒng)行業(yè)國企缺乏資本吸引力、行政干預影響混合效率等問題。在越來越公平公正的市場競爭新環(huán)境下，想有效解決這些問題，多樣化不同所有制資本主體競合發(fā)展形式不失為一種選擇，而以項目為載體的混合所有制PPP范式隨著PPP模式的大力推廣運用理應納入研究視野。雖然較之于西方，特殊的經(jīng)濟體制和發(fā)展改革背景，使得中國的混合所有制探索和實踐較多以國有企業(yè)自身為載體，領域性特點并不明顯。但推廣運用PPP模式創(chuàng)新公共服務提供方式，把混合所有制的探索引入到了公共服務領域，在公共服務項目提供的特殊目的下，以特殊項目公司為聯(lián)接可以實現(xiàn)不同所有制的利益共享、風險共擔。這種國有資本投資項目路徑，較之企業(yè)層面改革更靈活機動，較之資本層面創(chuàng)新更實際可控，為化解傳統(tǒng)混合所有制形式矛盾提供了新的思路。當然，這一獨特的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，如何正視項目合作中國有資本與社會資本各自特性，妥善協(xié)調(diào)處理不同股東利益的目標偏差，諸多實踐困惑也將成為亟待研究和解決的新課題。

(二)混合所有制改革與PPP模式的全新架構(gòu)

在混合所有制改革理念滲透過程中，PPP模式的探索和實踐也不應局限于某些局部的理論或現(xiàn)行的方法，在中國特色的語境里，混合所有制PPP范式有其獨特的優(yōu)勢和魅力。傳統(tǒng)PPP模式中常用的主要為BOT(建設—運營—移交)、BOO(建設—擁有—運營)、LOT(租賃—運營—移交)、購買—建設—運營、委托運營等多種方式，而混合所有制PPP范式是通過現(xiàn)代企業(yè)股份制為基礎組建的特殊項目公司，加強雙方全過程合作彌補不足，從而實現(xiàn)公共服務供給社會福利最大化的目標控制。相較于傳統(tǒng)模式下的經(jīng)營特許權(quán)讓渡，特殊項目公司形式能夠避免法律制度不健全下合同或協(xié)議界定難清晰的問題，轉(zhuǎn)換思維角度，回歸市場經(jīng)濟運行軌道。PPP模式中特殊項目公司，通過產(chǎn)權(quán)制度改革中的“混合所有制”思路可使我們不再糾結(jié)“公”和“私”的邊界問題，股份制這一現(xiàn)代企業(yè)制度方式包容性解決政府、國有資本和非國有資本主體間因現(xiàn)階段法律缺失而無法處理的問題。股權(quán)方式清晰歸屬也使得特許經(jīng)營權(quán)等復雜問題，通過股權(quán)紐帶內(nèi)化為同一市場法人主體的內(nèi)部間合作協(xié)調(diào)，政府通過絕對控股權(quán)控制公司決策方向，即可保障社會利益最大化。根本上說，特殊項目公司是混合所有制PPP范式的優(yōu)勢所在，因為它能夠以政府履行公共服務項目提供職能為目的，為政府、國有資本、非國有資本、用戶、貸款方、供應商、承包商以及各種中介服務機構(gòu)等多方參與者提供平臺，通過風險共擔、利益兼容以及責任連帶進行相互制約和博弈，以實現(xiàn)政府與國有資本、非國有資本的核心目標權(quán)衡和利益協(xié)同。嚴格意義上說，PPP中特殊目的項目公司來自于Special Purpose Company (SPC)的英譯，與Special Purpose Vehicle(SPV)即特殊目的載體存在不同，SPV的原始概念來自于風險隔離設計,在金融及證券業(yè)較多，更多的意味在于虛擬融資功能，而SPC在融資風險隔離的基礎上還附加項目公司層面的管理職能。在規(guī)范、典型、標準的特殊項目公司構(gòu)建中，政府與社會資本投資方共同組成獨立的第三方，不同所有制股權(quán)歸屬明晰，在穩(wěn)定的法治化環(huán)境下能夠避免法律處置上的糾紛，同時在成立時與投資企業(yè)相分離避免負債轉(zhuǎn)移，便于PPP項目多方主體參與其中，實現(xiàn)目標利益共贏回報。

(三)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是混合所有制PPP范式的基石

混合所有制改革與PPP模式創(chuàng)新的無縫黏合，必不可少的前提就是歸屬清晰、責權(quán)明確、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，因為所有制的核心是產(chǎn)權(quán)，PPP模式運用也有賴于產(chǎn)權(quán)的有效對接。產(chǎn)權(quán)強調(diào)制度化，現(xiàn)階段的混合所有制改革同樣需要落實到現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理，離不開整套的制度框架體系，特殊目的項目公司亦是如此。只有讓國有資本和非國有資本以平等的身份步入法治化軌道，在制度下進行清晰化混合，才能確保雙方產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益不受侵犯，真正實現(xiàn)混合所有制的改革意圖。按照混合所有制的認識深化和脈絡梳理，改革依賴的就是現(xiàn)代企業(yè)制度的股份制形式，各種產(chǎn)權(quán)融入市場主體尋求利益共贏的路徑，恰與PPP模式理論機理不謀而合?，F(xiàn)代市場體系的產(chǎn)權(quán)制度在股份制企業(yè)中表現(xiàn)最為充分，PPP模式下SPC公司體現(xiàn)出的混合所有制企業(yè)本質(zhì)，以股份為紐帶實現(xiàn)不同利益體的最大程度合作包容，在“風險共擔，利益共享”中實現(xiàn)共贏預期和實際進程。將思維寬度擴展后，我們看到的是現(xiàn)代國家治理和現(xiàn)代市場體系的交匯融合，現(xiàn)代企業(yè)制度和混合所有制度的相輔相成，政府與市場的交叉，國有和私營的矛盾都有望在項目協(xié)商合作中迎刃而解。

三、中國式“PPP模式”：國有資本改革與財政體制創(chuàng)新的融合

基于以上認識，混合所有制與PPP模式的融合，通過對政府、國有資本、非國有資本合作滲透，不僅創(chuàng)新公共服務提供方式，而且優(yōu)化國有資本布局，這是理論觀點交鋒和改革實踐探索形成的一種共識。

(一)混合所有制PPP范式的國有資本定位

PPP模式混合所有制實踐中探討公共財政與國有資本的關系定位時，終須回到“二元”財政體制的理論原點，以便對國有資本定位和參與形式等基礎問題研究的把握和深化。公有制經(jīng)濟為主體的社會主義市場經(jīng)濟體制下，財政是政治權(quán)利屬性分配和財產(chǎn)權(quán)力屬性分配的統(tǒng)一體，政治權(quán)利屬性的非市場分配關系被認同為公共財政，財產(chǎn)權(quán)力屬性的市場性分配關系則形成國有資產(chǎn)財政，這一基本認知毋庸置疑。由此政府的職能就表現(xiàn)為，一方面是市場需求下為滿足社會需要提供公共服務，另一方面是國有資本所有權(quán)及其派生的出資人收益權(quán)和支配權(quán)，國有資產(chǎn)財政與公共財政的統(tǒng)一難免會使政府行為在市場關系中出現(xiàn)模糊和紊亂。但就權(quán)力來源而言，政府首先應明確公共服務和產(chǎn)權(quán)聯(lián)接的本質(zhì)區(qū)別，公共財政在于彌補市場失靈，與之不同的國有資本管理則是基于資產(chǎn)所有者的市場性投資行為。國有資本的全民性質(zhì)，雖然決定其先天的公共利益性，但隨著國有企業(yè)改革歷程從計劃經(jīng)濟過分強調(diào)政治責任，到產(chǎn)權(quán)改革、市場化改革傾向經(jīng)濟責任，再到現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)濟效率提升與國家經(jīng)濟戰(zhàn)略政策目標執(zhí)行的辨證協(xié)調(diào)，經(jīng)濟責任與政策責任得以調(diào)整優(yōu)化。進程推進中國有資產(chǎn)管理思路逐步向國有資本治理轉(zhuǎn)變，國有資本發(fā)展改革路徑逐漸明晰，類型定位界限和目標功能純粹性明確。站在市場化角度分析和研判，國企改革改制已開始融入到資本行列，通過資本多元化和混合所有制推動改革，國企的混合所有制內(nèi)化融入PPP模式下項目載體，討論國資定位的市場參與性也當充分表達。梳理一系列政府相關指導文件，參與PPP項目和合作的國有企業(yè)或轉(zhuǎn)型后的融資平臺，應具備現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化運營、地方政府債務處置妥當、不再承擔地方政府舉債融資功能等條件，也為國有資本與政府部門間構(gòu)建相對獨立、相互制衡、雙方博弈、合作共贏的平等伙伴關系鋪路墊石，從而也可避免國企再度淪為地方政府的融資工具，最終背離推廣PPP模式的初衷。

(二)以市場主體進程為主線的部門職能明確

現(xiàn)代政府公共服務能力建設是跨越部門改革局限的整體性改革思路，公共服務整體效率的提升，有賴于各類公共部門的有機整合，理順政府和市場、政府和社會、政府間部門各種關系才能形成最優(yōu)制衡結(jié)構(gòu)。財政體制改革、國有資本改革在納入公共資源配置整體優(yōu)化和服務型政府轉(zhuǎn)型的總體目標中，推進市場主體化亦是兩者的共同方向?；旌纤兄聘母锵碌氖袌龇ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)，其核心是對股權(quán)多元化下利益不一致的制衡機制，這正是財政體制改革和國有資本改革效率尋求提升的體制性原因。PPP模式中的混合不僅有著市場主體還有政府主體的參與，政府不論是公共產(chǎn)品提供者還是國有資本所有者身份，社會主義市場經(jīng)濟體制根源，決定其以實現(xiàn)共同富裕為目標和進行強有力的國家宏觀調(diào)控。作為公共產(chǎn)品提供方，政府代表全體人民對國家的財政收入行使管理和支配的權(quán)力，扮演政策制定、公共服務領域確認、公共服務監(jiān)督和評估等角色；而作為社會主義經(jīng)濟基礎的國有資本合作方，政府的規(guī)范管理是保持其社會主義性質(zhì)，并發(fā)揮國有經(jīng)濟應有的基礎和主導作用?，F(xiàn)階段，政府需要的是從傳統(tǒng)的管理思維轉(zhuǎn)向服務意識，這意味著需要一個清晰的職能使命和目標限定，并依托規(guī)范制度、公開信息、科學制衡、利益保護等實現(xiàn)機制。無論出于何種角色，都只是具體機構(gòu)和功能的不同，終究不應脫離國家這個層面，實際上混合所有制改革、公共服務創(chuàng)新提供和國有資本增值保障都是國家層面檢視下的不同板塊。因此，各種板塊都須緊扣國家層面的主基調(diào)，那就是讓各種資源按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律實現(xiàn)有效和優(yōu)化的配置，讓市場在資源配置中起決定性作用。

(三)PPP模式混合所有制范式的保障機制建立

在PPP模式中，公共服務項目的建設、經(jīng)營和管理不再是傳統(tǒng)的政府與消費者間的直接關系，在加入社會資本后將轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T、社會資本和消費之間的三重委托代理關系，政府部門不再是簡單的提供者，其角色隨之轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會資本共同提供公共服務的合作者、推動者和監(jiān)管者。國有資本特殊成長背景和組成因子，使其形成的過程中不可避免的會需要傳遞政府的政治和社會使命，國有資本考慮公眾利益和政治風險相對于非國有資本具有獨特優(yōu)勢，但隨著政企脫離進程加快其市場下資本的逐利性仍需良好的監(jiān)管體系控制。自PPP模式推廣以來，從國務院到各部委，會議不斷、文件紛紛，從機構(gòu)設置、實操指導到以獎代補、建立引導基金可謂緊鑼密鼓，但相對而言社會資本熱度仍難燃起，一定程度在于其對政府項目盈利能力、社會資本話語權(quán)保障、政府信用可持續(xù)等問題的擔憂。保障機制如果不能有效建立，PPP模式社會資本方如果僅是國有資本，混合所有制的優(yōu)勢將蕩然無存，政府新型管理模式的高效、優(yōu)質(zhì)也無法得以體現(xiàn)。而有效的監(jiān)管首當其沖的問題就是公平、專業(yè)、獨立的監(jiān)管機構(gòu)組織保障，而在中國特色的公共服務管理體制下，PPP項目涉及財政部、發(fā)改委、住建部和國資委等多個政府部門，職能和權(quán)限邊界不明，監(jiān)管權(quán)力配置缺失。因此，權(quán)威統(tǒng)一的法律、完善細致的規(guī)制、權(quán)責清晰的部門職能、政府與市場邊界清晰，這些宏觀環(huán)境營造，是社會資本利益保障和政府風險降低的基本前提；兼顧多方利益、客觀評估風險、加強全程監(jiān)控、建立績效激勵等合作所需要件，也是混合所有制PPP模式成功運作的重要保障。

四、結(jié)論與思考

由此可見，PPP模式的運用命題必須放在中國特色的語境里。我國的特殊經(jīng)濟背景下，國有資本是不可忽視的社會資本力量，全民所有的地位不應成為其發(fā)展負擔，而是實現(xiàn)社會福祉的優(yōu)勢條件。政府、國有資本和非公有資本之間不存在對立關系，面對變革，政府需要審視的是政府讓位市場的過程適應，以避免政府兜底行為的再次重現(xiàn)。

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【責任編輯 王東偉】

F810

A

1672-9544（2016）04-0023-05

2016-01-07

于玲，中級經(jīng)濟師，研究方向為財稅理論與實踐。