李 芳

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

我國養(yǎng)老機構登記與管理的若干問題

李 芳

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

近幾年來，我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的成就顯著，但仍面臨不少問題：雖然國家政策鼓勵民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)，但社會力量并未成為養(yǎng)老機構的主體；目前養(yǎng)老機構的登記與管理制度還不夠完善；類型單一的養(yǎng)老機構不能滿足老年人多樣化和在地化的養(yǎng)老需求，這都阻礙了我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。因此，需要改革養(yǎng)老機構的設立與許可制度，建立養(yǎng)老機構的分類管理，重新界定非營利性養(yǎng)老機構的內涵，建立老年人照護等級的第三方評估制度，加強養(yǎng)老機構的安全保障制度等，以促進我國養(yǎng)老服務事業(yè)健康發(fā)展。

養(yǎng)老機構；登記制度；管理制度

中國人口老齡化程度仍在加深，國家統(tǒng)計局《2015年全國1%人口抽樣調查主要數據公報》顯示：我國60歲及以上人口為22182萬，占總人口的16.15%。從現在到2020年是我國快速老齡化的時代。2035年，我國老年人口將達4億人，失能、半失能人口也會大量增加。隨著我國人口老齡化進程加快，高齡化、空巢化程度日益加劇，亟需社會化照料的老年群體不斷擴大。日益增長的老齡人口和失能人口使得養(yǎng)老問題日益突出，社會化養(yǎng)老服務體系建設迫在眉睫。2016年3月正式公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》指出，為應對老齡化社會的需求，要“建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系。統(tǒng)籌規(guī)劃建設公益性養(yǎng)老服務設施，支持面向失能老年人的老年養(yǎng)護院、社區(qū)日間照料中心等設施建設”。養(yǎng)老機構①本文所稱養(yǎng)老機構是指在專門的場所內（養(yǎng)老院內）為老年人提供全日制集中住宿、照護服務等的養(yǎng)老服務組織。是多層次養(yǎng)老服務體系中具有最終保障功能的養(yǎng)老服務組織，養(yǎng)老機構不僅在養(yǎng)護失能老年人方面具有重要功能，而且對社區(qū)與居家養(yǎng)老服務設施的建設具有支持功能。通過法律制度引導、規(guī)范養(yǎng)老機構的良性運營對整個養(yǎng)老服務體系的建設意義重大。

一、我國養(yǎng)老機構發(fā)展面臨的問題

近幾年來，我國養(yǎng)老服務事業(yè)改革與發(fā)展的成就顯著。民政統(tǒng)計數據顯示，截止到2015年9月，提供住宿的養(yǎng)老服務機構達到4.67萬家，床位數達到654.9萬張。同時，在養(yǎng)老服務機構建設中，社會資本漸趨活躍，社會開辦的養(yǎng)老機構達到1.37萬家，對機構增長的貢獻不斷增大。②本節(jié)數據除特別標注外，均參見江治強：《我國養(yǎng)老服務發(fā)展的成就、問題與政策選擇》，《行政管理改革》2016年第2期。盡管近幾年我國的養(yǎng)老機構（尤其是民辦養(yǎng)老機構）有了較大發(fā)展，但實踐中存在的問題也不容忽視。主要表現在：

（一）社會力量并未成為養(yǎng)老服務事業(yè)的主體

從全國的情況看，公辦養(yǎng)老機構（包括敬老院在內）所占比重仍然過大，且運營效率低下，市場機制沒有發(fā)揮應有的作用。2014年，全國登記的養(yǎng)老機構2.84萬家，其中公辦養(yǎng)老機構有1.36萬家，占比47.9%。公辦養(yǎng)老機構在院對象中，“三無”老年人（無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力的60周歲以上的老年人）和五保對象占比59%。公辦養(yǎng)老機構中的農村敬老院設施設備和衛(wèi)生條件差，服務質量低下，入住率低。更為嚴重的是，公辦養(yǎng)老機構的實際運營與其設立目的存在偏差。公辦養(yǎng)老機構的設立目的是使低保家庭、“三無”老年人等貧困老年人能夠老有所養(yǎng)。但實踐中，一些地方的公辦養(yǎng)老機構對社會上經濟條件較高的其他老年人開放，且收費較民辦養(yǎng)老機構更低，因此出現了公辦養(yǎng)老機構“一床難求”的現象，這既違背了公辦養(yǎng)老機構設立的初衷，又造成公共福利分配不均。

（二）養(yǎng)老服務的供給與需求不能有效對接

城市中的公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構入住率懸殊。公辦養(yǎng)老機構硬件好，收費低，一床難求，人滿為患，成為權力尋租的場所，失去了公辦養(yǎng)老機構保障特殊困難老年人的初衷，浪費了公共資源；民辦養(yǎng)老機構卻床位閑置，入住率低，其經營難以為繼。國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，2014年末，全國各類提供住宿的養(yǎng)老服務機構3.4萬個、養(yǎng)老床位551.4萬張，入住的老年人卻只有288.7萬人，養(yǎng)老床位空置率高達48%。其中：北京的床位空置率為40%—50%；即使在老齡化程度最高的上海市，養(yǎng)老機構的總體入住率也不足70%，個別郊區(qū)養(yǎng)老機構實際入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的養(yǎng)老床位處于空置狀態(tài)，更有甚者，由于各種原因，該市每年都有10多家民辦養(yǎng)老機構關門停業(yè)。類似現象在其他地區(qū)同樣存在。①謝瓊：《養(yǎng)老機構：一床難求還是床位空置率高》，《光明日報》2015年6月15日。

（三）類型單一的養(yǎng)老機構不能滿足多樣化的養(yǎng)老需求

我國目前的養(yǎng)老機構中，遠離社區(qū)的養(yǎng)老機構占多數，社區(qū)養(yǎng)老機構數和床位數缺口較大，不能滿足老年人的在地化（不脫離其原本生活的社區(qū)）養(yǎng)老需求。受傳統(tǒng)觀念及其他社會條件的影響，很多老年人（尤其是農村老年人）不愿意離開原來的居住環(huán)境入住養(yǎng)老機構，現有的社區(qū)養(yǎng)老機構遠遠不能滿足這些需求。我國迫切需要發(fā)展專業(yè)化或多功能的小型社區(qū)養(yǎng)老機構，形成以在地化養(yǎng)老機構為主體的養(yǎng)老新格局。

（四）民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)存在制度性障礙

國務院、民政部以及地方政府出臺的政策一再鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，但民間主體在設立養(yǎng)老機構時卻屢屢遭遇制度障礙，在各個政府部門之間轉圈子，難以獲得登記。尤其是利用老建筑開辦養(yǎng)老院時，由于歷史遺留問題，開辦人難以提供老建筑的房地產權證，建設單位的竣工驗收合格證明，衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護部門的驗收報告，以及公安消防部門出具的消防驗收合格意見或者消防備案憑證等，因此也無法辦理養(yǎng)老機構的許可，利用老建筑開辦養(yǎng)老機構的通道無法打開。另外，小型養(yǎng)老機構在服務設施及服務質量方面比其他養(yǎng)老機構的要求低，但我國并未區(qū)分出小型養(yǎng)老機構并單獨設立標準。社區(qū)內的小型養(yǎng)老機構因達不到現行法律規(guī)定的設立標準而無法取得養(yǎng)老機構許可，于是便轉入地下運營，在缺少監(jiān)管的狀況下收住老年人，這種狀況存在很大的隱患。此外，登記為民辦非企業(yè)單位的養(yǎng)老機構不得進行利潤分配的規(guī)定，也不能有效激勵民間資本進入養(yǎng)老服務事業(yè)。

（五）養(yǎng)老機構尚未實現分類管理

不同年齡、不同健康狀況、不同收入狀況和養(yǎng)老觀念的老年人有著不同的養(yǎng)老需求。提供不同類型服務的養(yǎng)老機構有著廣闊的空間。但是我國長期以來卻是以規(guī)模較大的綜合型養(yǎng)老機構為主，養(yǎng)老機構類型單一，專門化、在地化及小規(guī)模養(yǎng)老機構稀缺，迫切需要法律制度的引導和突破。養(yǎng)老機構的分類管理是指針對不同的養(yǎng)老機構，適用不同的登記條件、設立標準、服務與管理標準、補貼與稅收政策，賦予其不同的權利與義務。盡管在各種政策文件中已多次提到養(yǎng)老機構的分類管理問題，但迄今為止我國還未建立較為完善的分類管理體系。

養(yǎng)老機構根據不同的區(qū)分標準，有不同的分類。例如，根據收住老年人的能力不同，養(yǎng)老機構可以分為綜合型、養(yǎng)護型和自理型。不同類型的養(yǎng)老機構，其設立標準和服務要求不同。我國已經制定了一些關于養(yǎng)老機構的國家標準②參見《老年人社會福利機構基本規(guī)范》《護理院基本標準（2011版）》《老年養(yǎng)護院建設標準》等。，但是這些標準的分類并不科學。例如，我國尚未對失智癥老年人的照顧設施和服務要求設立專門標準，也沒有針對小型養(yǎng)老機構管理的專門類別。這導致各類標準和要求因脫離實踐無法執(zhí)行。

為解決養(yǎng)老機構發(fā)展中存在的問題，國務院及各個部委近幾年出臺了不少法令和政策。2012年年底，全國人大常委會通過《老年人權益保護法》的修訂案后，民政部相繼出臺《養(yǎng)老機構設立許可辦法》和《養(yǎng)老機構管理辦法》，對養(yǎng)老機構的設立以及管理等作了規(guī)定。為實施以上法律政策，上海、北京、天津、重慶、安徽、河南、山東、武漢、寧波、長沙、廈門、蘇州等多個地方已相繼公布了養(yǎng)老機構管理辦法或者養(yǎng)老服務促進條例（或草案）。 2014年下半年以來，國務院和各部委又相繼出臺一系列新政策③參見《民政部等關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（2015）、《國家發(fā)改委等關于規(guī)范養(yǎng)老機構服務收費管理促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（2015）等。，以此進一步推動養(yǎng)老服務事業(yè)（尤其是民辦養(yǎng)老事業(yè)）的發(fā)展。但養(yǎng)老機構遠未成為具有活力之經營主體，養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展面臨著諸多制約因素，其中，制度因素的制約尤為關鍵。通過法律制度建設保障我國養(yǎng)老機構發(fā)展、促進養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展、滿足老齡化社會的迫切需求具有重要意義。

二、養(yǎng)老機構登記與管理制度的目標

（一）以滿足老年人的養(yǎng)老需求為根本目標

高齡化社會的到來對我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務體系提出挑戰(zhàn)，應對高齡化帶來的社會風險需要個人、家庭、社會和政府的共同努力。其中，尤以政府擔當的責任最為重要。政府擔負著建立社會化養(yǎng)老服務體系和制度體系的重任。《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）在其指導思想中明確提出，要“從國情出發(fā)，把不斷滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求作為出發(fā)點和落腳點”。滿足老年人的養(yǎng)老服務需求、通過法律制定與公權力的運行保護老年人的生存權、使老年人度過有尊嚴的晚年生活，是養(yǎng)老機構登記與管理制度的出發(fā)點和根本目標。

以滿足老年人養(yǎng)老需求為目標意味著養(yǎng)老機構的發(fā)展不單單是增加養(yǎng)老床位的數量和滿足經濟發(fā)展的需求，更要追求服務質量和切實有效地解決老年人和養(yǎng)老機構所面臨的問題。在養(yǎng)老機構的管理方面，既要為社會力量興辦養(yǎng)老機構開通市場準入渠道，也要對養(yǎng)老機構的設立和服務進行實質有效的規(guī)范，確保其運營安全和服務質量。

（二）建立養(yǎng)老機構的法治化管理體系

我國近幾年關于養(yǎng)老服務事業(yè)的法律政策層出不窮，但是卻缺乏系統(tǒng)性設計。各種文件之間存在不少沖突，尚未建立養(yǎng)老機構的法治化管理體系。養(yǎng)老機構的法治化管理體系要求：（1）各部委和地方政府制定的養(yǎng)老機構管理辦法應當符合上位法的要求，其所進行的制度創(chuàng)新應當在上位法的授權范圍內進行，并且滿足憲法對老年人權益（基本生存權、發(fā)展權、財產權、健康權、人格尊嚴保護等）保障的基本要求①《老年人權益保護法》為實現憲法規(guī)定，設定了老年人權利保障的基本制度，包括家庭贍養(yǎng)制度、社會保障制度、社會服務制度、優(yōu)待制度、參與社會發(fā)展、宜居環(huán)境等重要內容。。（2）立法機構應該加強長遠的、統(tǒng)一的立法規(guī)劃和頂層設計，仔細梳理整個養(yǎng)老服務的法律體系，分階段實現立法目標，增強法律的穩(wěn)定性，減少各類法律文件之間的沖突。（3）關于養(yǎng)老機構行政監(jiān)管的法律制度需要一系列的配套制度加以落實，包括：養(yǎng)老機構的建設標準、設立標準和設立辦法；養(yǎng)老機構的管理與服務標準；養(yǎng)老機構服務人員及管理人員的資質標準；老年人能力評估（照護）標準及評估辦法、養(yǎng)老機構等級評定辦法等。（4）養(yǎng)老機構的行政監(jiān)管制度需要設定養(yǎng)老機構設立、管理與服務的最低標準（例如養(yǎng)老護理員的配比要求），在滿足此基本義務的基礎上可由當事人雙方約定更高的義務。（5）養(yǎng)老機構行政監(jiān)管制度不僅是針對養(yǎng)老機構的規(guī)范，更是對管理者的權力進行約束的規(guī)范，要使行政權力運行在法治的軌道之上。不僅要規(guī)定養(yǎng)老機構的義務和責任，還要詳細規(guī)定管理機關的義務、責任，以及養(yǎng)老機構等行政相對人的救濟途徑。

（三）建立公平公正的養(yǎng)老服務管理制度

促進民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)的前提是建立公平公正的養(yǎng)老服務管理制度，尤其是對民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)給予平等待遇和制度保障。2015年2月，由民政部等十個部委發(fā)布了《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，意見明確提出，要鼓勵民間資本通過多種形式（獨立開辦、與政府合作開辦、參與公辦民營或政府購買、開辦連鎖化養(yǎng)老機構等）開辦養(yǎng)老機構。為使民間資本能更為順暢地進入養(yǎng)老領域并進行規(guī)范化運營，我國的養(yǎng)老機構管理制度應當在設立許可、登記管理、各種標準體系方面提供制度保障，包括：

1.允許民間資本設立營利性養(yǎng)老機構，使其能夠按照市場原則運營并取得一定的合理回報（我國目前已經允許養(yǎng)老機構進行工商登記，成為營利性養(yǎng)老機構）；允許民間設立的非營利性養(yǎng)老機構自主定價（政府購買的基本養(yǎng)老保障服務除外）等。

2.將民辦養(yǎng)老機構和公辦養(yǎng)老機構放在的統(tǒng)一的平臺上加以調整，在管理和稅收等方面給予二者同等待遇。建立公益慈善性養(yǎng)老機構認定制，允許民辦養(yǎng)老機構申請慈善組織認定，并獲得相應的國家補貼和稅收優(yōu)惠。允許和鼓勵民辦養(yǎng)老機構申請政府購買項目，接收由政府提供基本養(yǎng)老保障的特殊困難老年人。

3.鼓勵連鎖型養(yǎng)老機構的發(fā)展。允許民辦非企業(yè)單位（在《慈善法》中已修改為社會服務機構）型養(yǎng)老機構設立分支機構，分支機構只需要在登記管理機關備案，為養(yǎng)老機構的連鎖化經營開通道路。例如，《江蘇省四類社會組織直接登記管理暫行辦法》規(guī)定，鼓勵民辦非企業(yè)單位（現在為社會服務機構）申請注冊服務商標，采用直營連鎖、加盟連鎖等特許連鎖經營模式，開展集團化服務，其各個服務點可以使用同一字號、商標及服務集團標識，形成品牌連鎖服務；采用直營連鎖模式的，其各個服務點應當在登記管理機關備案，無須注冊登記。

4.鼓勵小型養(yǎng)老機構的發(fā)展。簡化小規(guī)模養(yǎng)老機構（10-50張養(yǎng)老床位）的準入程序，對小規(guī)模養(yǎng)老機構設立專門標準，降低設立門檻，滿足老年人的在地化養(yǎng)老需求。此類養(yǎng)老機構只需要獲得服務許可，無須登記為法人，可以采取備案制方法?！稖刂菔叙B(yǎng)老機構管理辦法（試行）》對小型養(yǎng)老機構（50張床位以下）和社區(qū)養(yǎng)老服務機構實行“備案制”管理，這些機構在民政部門進行備案，但由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道來頒發(fā)“社區(qū)養(yǎng)老服務證”。機構的日常管理、安全管理也由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責。

三、完善我國養(yǎng)老機構登記與管理制度的建議

（一）改革養(yǎng)老機構的設立與許可制度

1.公益慈善性養(yǎng)老機構與經營性養(yǎng)老機構的區(qū)分管理

我國老年人的社會化養(yǎng)老需求日益迫切，希望設立養(yǎng)老機構的主體也大量存在，但是由于養(yǎng)老機構的設立制度不夠科學合理，大量養(yǎng)老機構難以設立。根據《老年人權益保護法》《慈善法》以及國務院的有關決議，應當對公益性養(yǎng)老機構和非公益慈善性的養(yǎng)老機構實行不同的登記與管理制度，開通養(yǎng)老機構的法人化道路和取得服務資質的道路，使民間資本能夠順暢地進入養(yǎng)老服務事業(yè)。

為強化我國“先照后證”改革后的事中事后監(jiān)管，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了對《老年人權益保護法》的修改，將經營性養(yǎng)老機構服務資質的取得修改為后置審批，而公益性養(yǎng)老機構仍然保留為前置審批。修改后的《老年人權益保護法》第44條規(guī)定：“設立公益性養(yǎng)老機構應當向縣級以上人民政府民政部門申請行政許可；經許可的，依法辦理相應的登記。設立經營性養(yǎng)老機構應當在工商行政管理部門辦理登記后，向縣級以上人民政府民政部門申請行政許可?！钡薷暮蟮摹独夏耆藱嘁姹Ｗo法》在適用中仍然會存在問題，養(yǎng)老機構是在登記為法人之前（時）明確其“公益屬性”，還是允許其登記為法人后再確認其“公益屬性”？根據《老年人權益保護法》和《慈善法》的規(guī)定，應該允許以上兩種情況并存。養(yǎng)老機構可以取得前置許可后登記為公益性養(yǎng)老機構，也可以按照“先照后證”模式，先登記為一般的社會服務機構（一般的非營利性機構），登記后再申請取得服務許可，并且按照《慈善法》的規(guī)定申請認定為慈善組織。如此，養(yǎng)老機構的登記管理制度就可以與2016年3月通過的《慈善法》相銜接：公益性養(yǎng)老機構包括實行前置許可的公益性養(yǎng)老機構和實行后置認定的慈善性養(yǎng)老機構；經營性養(yǎng)老機構包括在民政部門登記、未認定為慈善組織的養(yǎng)老機構和工商登記的營利性養(yǎng)老機構。公益性養(yǎng)老機構享受特別的稅收優(yōu)惠待遇和法律法規(guī)規(guī)定的其他優(yōu)惠待遇。

2.養(yǎng)老機構設立許可條件的變通

實踐中，許多養(yǎng)老機構的開辦人利用廠房、學校、醫(yī)院等老建筑改建養(yǎng)老機構，由于歷史原因無法提交設立許可需要的土地證、房產證、竣工驗收資料、消防合格證等，導致其不能獲得許可。那些在《養(yǎng)老機構設立許可辦法》（民政部令〔2013〕第48號）生效前開辦的養(yǎng)老機構運營多年，積累了相當經驗，解決了諸多老年人的養(yǎng)老問題。如果僅僅因為證書問題關停這些養(yǎng)老機構，既有失公平，也不利于保護入住老年人的權益。

為促進社會力量投入到養(yǎng)老事業(yè)，可以在滿足設立許可基本要求的前提下，借鑒地方經驗，采取變通措施處理養(yǎng)老機構的設立問題。例如，山東省《關于做好養(yǎng)老機構設立許可和管理工作的通知》（魯民〔2015〕106號）規(guī)定:（1）1998年9月1日之前投入使用的養(yǎng)老設施、工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的養(yǎng)老機構、日間照料中心和農村幸福院建設工程，不需要辦理消防設計審核、消防驗收或者備案手續(xù)，但必須符合消防安全要求；（2）因年代久遠，房屋竣工驗收合格證明材料遺失或沒有辦理過驗收手續(xù)的，由養(yǎng)老機構提出申請，住房建設部門委托有資質的第三方，按照《老年人建筑設計規(guī)范》等標準要求對房屋進行評估，以其提供的鑒定意見為依據辦理相關審批手續(xù)。這實際上將專業(yè)性審查（事實審查）與政府部門的法律審查相區(qū)分，第三方評估機構負責事實審查，而政府部門依據事實審查出具法律意見。北京市《關于進一步完善本市養(yǎng)老機構建設項目前期手續(xù)的通知》、北京市《關于進一步推進本市養(yǎng)老機構和養(yǎng)老照料中心建設工作的通知》（京民福發(fā)〔2014〕321號）等也有類似的規(guī)定。

（二）養(yǎng)老機構的分類管理

依據不同的標準，養(yǎng)老機構可以有不同的分類。根據不同的服務對象，養(yǎng)老機構可以分為綜合型、養(yǎng)護型和自理型三種。根據不同的登記機關，可以分為養(yǎng)老企業(yè)、社會服務類養(yǎng)老機構和事業(yè)編養(yǎng)老機構；根據不同的設立主體，可以分為公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構；根據不同的設立目的，可以分為營利性養(yǎng)老機構和非營利性養(yǎng)老機構。根據規(guī)模的不同，可以分為小規(guī)模養(yǎng)老機構（50張床位以下）和大規(guī)模養(yǎng)老機構。

以服務對象的自理能力為標準進行分類，是養(yǎng)老機構最為基礎的一種分類，也是確定養(yǎng)老機構設立標準、服務標準和護理人員配備的前提。以此為標準，可以將養(yǎng)老機構分為綜合型（收住自理程度不一的各類老年人）、養(yǎng)護型、自理型（自理老年人）和小型養(yǎng)老機構四種，養(yǎng)護型又可分為護理型（收住完全失能老年人）、助養(yǎng)型（收住半失能老年人）和失智照顧型（收住失智老年人）。①國內有些地方將養(yǎng)老機構分為護理型（完全失能老年人）、助養(yǎng)型（半失能老年人）和居養(yǎng)型（自理老年人）三種，例如《溫州關于鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構的若干意見》和《長沙市養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點實施方案》中的分類。此種分類的優(yōu)點在于：

1.區(qū)分了收住完全失能老年人和半失能老年人的養(yǎng)老機構

針對兩類老年人的護理要求不同，需要不同的設立標準和服務標準；隨著養(yǎng)老機構的專業(yè)化進程，針對完全失能老年人和半失能老年人的機構會逐漸分化；即便是綜合收住兩類老年人的養(yǎng)老機構，對收住的兩類老年人也應該實行分區(qū)管理。

2.設置了針對失智老年人的類型

隨著老齡化社會向高齡化社會、超高齡化社會的發(fā)展，失智老年人在老年人中的比例會日益增加。失智老年人的自理能力、護理要求與完全失能老年人、半失能老年人有相當大的區(qū)別，有必要設置專門類型。在日本和臺灣，都有數量較多的專門照料失智老年人的福利機構，大陸此類專門機構也開始發(fā)展，為回應現實需求，應當在登記管理制度中加以規(guī)定。

3.設置了綜合型養(yǎng)老機構的類別

由于歷史的原因，我國存在大量的綜合型養(yǎng)老機構。這些綜合型機構占據的比例超過了以上專業(yè)型養(yǎng)老機構。綜合型養(yǎng)老機構一般規(guī)模較大，且有許多是公辦養(yǎng)老機構，承擔著保障基本養(yǎng)老服務的功能。這類機構在現實中將長期存在，制度上應該有所調整。

4.設置了小型養(yǎng)老機構的類別

社區(qū)內的小型養(yǎng)老機構是解決老年人在地化養(yǎng)老的重要形態(tài)。臺灣1997年開放小型養(yǎng)老機構的許可以后，成長迅速，在數量上占絕對多數，遠遠超過公辦養(yǎng)老機構和老年人社會福利財團法人的數量。盡管小型養(yǎng)老機構存在規(guī)模效益差、不宜管理等問題，但其對社會需求的滿足具有重要意義，應當給予充分的重視。

（三）重新界定非營利性養(yǎng)老機構

我國已允許養(yǎng)老機構進行工商登記，成為營利性組織。營利性養(yǎng)老機構和非營利性養(yǎng)老機構在準入程序、價格管理、稅收管理、政府補貼等方面需要區(qū)別對待，非營利養(yǎng)老機構享有更多的優(yōu)惠政策。為明確非營利養(yǎng)老機構權利與義務，應該對何為非營利性養(yǎng)老機構做出明確界定。尤其是對非營利養(yǎng)老機構的產權歸屬問題、是否可以保值保本的問題要做出回應。為解決這些問題，本文吸收了社會企業(yè)理論的成果，提出一般非營利養(yǎng)老機構的概念，將其界定為主要以非營利為目的的養(yǎng)老機構。對于一般的非營利養(yǎng)老機構，開辦人在設立文件中可以選擇出資的性質，可以作為捐贈出資，也可以作為非捐贈性出資。作為捐贈的，出資人不得進行利潤分配和剩余分配。作為非捐贈性出資的，出資人可以取得一定的合理回報。一些地方性法律文件已經明確規(guī)定了民辦非企業(yè)單位（現為社會服務機構）可以取得合理回報。例如《關于印發(fā)山東省養(yǎng)老服務業(yè)轉型升級實施方案的通知》（魯政辦字〔2016〕22號）規(guī)定，“允許民非類養(yǎng)老機構出資者擁有對投入資產的所有權，并按不高于同期銀行1年期貸款基準利率2倍的標準提取盈余收益?！?/p>

廣義的非營利養(yǎng)老機構既包括公益性養(yǎng)老機構，又包括一般的非營利機構。公益性養(yǎng)老機構以公益為目的，不對開辦人、捐贈人或會員進行任何利潤分配和剩余分配，在我國包括由政府舉辦的養(yǎng)老機構、由基金會、教會等公益組織舉辦的養(yǎng)老機構等。營利性養(yǎng)老機構和公益性養(yǎng)老機構是比較純粹的類型，但在這兩者之間，還存在其他的類型，例如以老助老的互益性養(yǎng)老機構，以獎金等形式給予養(yǎng)老機構開辦人以合理回報的組織等，這些組織可稱為一般的非營利性養(yǎng)老機構。

由于公益慈善性養(yǎng)老機構在法律上的權利義務不同于一般的非營利機構，就有必要實行公益認定制度（我國目前實行的是慈善組織認定制度），確認養(yǎng)老機構的公益屬性，并賦予其特定的法律地位。例如，日本老年福利機構可以登記為一般法人（即一般的非營利組織）或社會福利法人。登記為一般法人的老年福利機構可以向公益認定委員會申請認定為公益法人。美國養(yǎng)老機構也有政府設立的養(yǎng)老機構、慈善性養(yǎng)老機構、非營利養(yǎng)老機構的區(qū)分。在我國，公益性養(yǎng)老機構這一概念（或相似概念）在一些法律文件中已經出現。修正后的《老年人權益保護法》明確劃分了公益性養(yǎng)老機構和經營性養(yǎng)老機構；《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》區(qū)分了民辦福利性養(yǎng)老機構和民辦非營利性養(yǎng)老機構。青島市《關于規(guī)范養(yǎng)老機構管理工作的通知》（青民?！?013〕19號）規(guī)定了“非營利普惠制養(yǎng)老機構”（不以營利為目的，面向大眾提供低收費、普惠性養(yǎng)老服務），并且對“非營利普惠制養(yǎng)老機構”的認定程序進行了規(guī)定。

（四）明確規(guī)定養(yǎng)老機構工作人員的資質與人員配比

為提升養(yǎng)老機構的服務水平，養(yǎng)老機構的登記與管理制度除了規(guī)定醫(yī)療護理、康復護理、社會工作等專業(yè)人士應具備執(zhí)業(yè)資格外，還應要求養(yǎng)老機構的管理人員應具備一定的學歷和工作經驗，尤其是對養(yǎng)老院院長等高級管理人員，應提出更高要求，以保障養(yǎng)老機構的運營品質?？梢砸?guī)定：養(yǎng)老機構的主要管理人員應具備大專以上學歷，任職前經過崗前培訓。養(yǎng)老機構的院長除滿足前述條件外，還應當從事與養(yǎng)老有關的工作滿兩年以上，有良好的誠信記錄，在該養(yǎng)老機構從事全職工作等。

護理人員的配比是決定服務質量的主要因素。對此，我國目前還沒有國家層面的強制性規(guī)定，各個地方對護理人員的配比要求差異很大。由于護理人員配比問題的重要性，不能僅僅將這一問題留給各種標準去處理，而是由具有強制約束力的法律文件直接規(guī)定。護理人員在日間和夜間的配比要求有很大不同，對此應分別做出規(guī)定。我國的養(yǎng)老服務人員嚴重短缺，為保障收住老年人的權利和降低養(yǎng)老機構的運營成本，對自理老年人可以設定較為寬松的標準，而對失能、半失能老年人，應設定較高的標準。

（五）理清養(yǎng)老機構的價格管理問題

養(yǎng)老機構的服務價格究竟由市場決定還是由政府指導，一直以來是有爭議的問題。解決這一問題的基本思路是：按照養(yǎng)老機構所提供的服務是否屬于保障基本養(yǎng)老服務（收住“三無”老年人等特殊困難老年人）來決定。不管是公辦養(yǎng)老機構還是民辦養(yǎng)老機構，如果提供的是保障基本養(yǎng)老范疇的服務，相應的收費實行政府定價或政府指導價。養(yǎng)老機構提供的其他服務屬于普通的市場服務，按照市場規(guī)律自主定價①實行市場定價的收費標準應保證相對穩(wěn)定，并提前告知服務對象。養(yǎng)老機構事前應與接受服務的老年人或者其代理人簽訂書面服務合同，確保老年人知情權和選擇權，并定期提供費用清單和相關費用結算賬目。對合同期內退養(yǎng)的老年人，收費結算按照合同約定執(zhí)行。養(yǎng)老機構不得違反老年人意愿強制服務，強制收費。。公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構的不同之處僅僅在于，公辦養(yǎng)老機構接收?；痉懂犂夏耆耸欠ǘx務，而民辦養(yǎng)老機構是按照政府購買協(xié)議或自愿原則收住此類老年人。這一思路也符合2015年國家發(fā)改委《關于規(guī)范養(yǎng)老機構服務收費管理促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的指導意見》 （發(fā)改價格〔2015〕 129號）（以下簡稱《指導意見》）的相關規(guī)定。

民辦營利性養(yǎng)老機構服務收費項目和標準均由經營者自主確定，政府有關部門不得進行不當干預；民辦非營利性養(yǎng)老機構服務收費標準由經營者合理確定，政府有關部門可結合對非營利機構的監(jiān)管需要，對養(yǎng)老機構的財務收支狀況、收費項目和調價頻次進行必要監(jiān)督。公辦養(yǎng)老機構主要發(fā)揮基本保障功能，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務需求。其中，“三無”（無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老年人入住公辦養(yǎng)老機構的，根據《老年人權益保護法》的規(guī)定實行免費政策；對其他經濟困難的孤寡、失獨、高齡老年人及失能、半失能老年人等提供養(yǎng)老服務，其床位費、護理費實行政府定價或政府指導價，伙食費等服務收費項目按照非營利原則據實收取?！吨笇б庖姟愤€鼓勵政府通過向民辦養(yǎng)老機構購買服務的方式承擔政府保障對象的養(yǎng)老服務。民辦養(yǎng)老機構收住?；痉懂犂夏耆说模块T應根據政府購買協(xié)議支付相應價款，政府購買協(xié)議中的床位費、護理費價格應當符合政府定價或政府指導價。

（六）建立老年人照護等級的第三方評估制度

公平有效之養(yǎng)老服務市場的形成有賴于公平的價格。而老年人照護等級是確定養(yǎng)老服務價格的基礎，也是政府對經濟困難老年人提供護理補貼的基礎。目前，除上海以外，大多數地方是由養(yǎng)老機構自己對收住老年人的能力進行評估，并在此基礎上決定服務內容和收費，各個養(yǎng)老機構所依據的評估標準也并不相同。雖然我國已發(fā)布了《中華人民共和國民政行業(yè)標準:老年人能力評估》（MZ/T 039-2013），但該標準并非強制性的要求。由養(yǎng)老機構自己提供的評估不能保證評估結果的客觀和公正，需要由中立的第三方機構提供雙方都能接受的評估結果。尤其是接受基本養(yǎng)老保障服務的老年人、機構據以接受運營補貼的老年人的照護等級，必須由第三方機構進行評估；其他老年人是否由第三方機構評估由老年人或其監(jiān)護人自愿選擇。養(yǎng)老機構根據以上評估結果確定公平合理的服務價格，政府根據評估結果發(fā)放護理補貼。

（七）加強養(yǎng)老機構的安全保障制度

長久以來，老年人意外傷害風險和火災等公共意外風險是困擾養(yǎng)老機構的重要問題，由此帶來的與入住老年人之間的糾紛也是養(yǎng)老機構所擔憂的問題。為降低養(yǎng)老機構所存在的高風險，養(yǎng)老機構的監(jiān)管制度可以從以下幾個方面進行規(guī)定：（1）嚴格審查養(yǎng)老機構的服務資質。在養(yǎng)老機構申請設立許可或后置許可時嚴格審查，確保其環(huán)境、房屋、設施等滿足養(yǎng)老機構的安全需求。民政部門不僅要進行書面資料（消防安全證書等）的形式審查，還要會同有關部門進行實地考察；（2）對各種意外風險的發(fā)生要設置專項預案和應急預案，并且進行模擬演練；（3）對意外事故發(fā)生的主要責任人員規(guī)定較為嚴格的責任。第三方專業(yè)機構及工作人員出具不實勘測報告存在故意或重大過失的，應追究其法律責任。

要求養(yǎng)老機構投保公共意外責任險是降低運營風險最為重要的措施。為降低養(yǎng)老機構運營風險，法律應對公共意外責任險提出強制性要求。例如，臺灣《老人福利法》第39條規(guī)定，“老人福利機構應投保公共意外責任保險及具有履行營運之擔保能力，以保障老人權益?！蔽覈行┑胤降囊?guī)定比臺灣更加嚴格，將其他意外傷害責任險也納入強制規(guī)定。例如，《溫州市養(yǎng)老機構管理辦法（試行）》要求所有的養(yǎng)老機構都應建立機構和收住人員意外責任險。強制投保公共意外責任險保護的是公共利益，有其法理上的依據。但強制投保其他意外傷害責任險僅涉及個別老年人利益，法理依據不夠充分。所以，在法律層面上，應以強制投保公共意外責任險為限，是否投保意外傷害責任險由養(yǎng)老機構自行決定。政府可以通過給予補貼等形式引導、鼓勵養(yǎng)老機構投保其他意外傷害責任險。民政部和我國地方上對此已有相應的規(guī)定。例如，廣東《關于建立養(yǎng)老機構責任保險的通知》（粵民發(fā)〔2016〕54）明確指出，“投保費用以養(yǎng)老機構自籌為主。各級民政、老齡工作部門要主動爭取財政資金給予保費補貼，通過社會捐贈等渠道籌集資金給予支持。養(yǎng)老機構運營補貼中，應當確定一定比例專項用于支付保險費用，積極引導養(yǎng)老機構籌資參加責任保險?！?/p>

結語

高齡社會面臨的問題需要個人、家庭、社會和政府協(xié)力應對。政府在制度上對養(yǎng)老機構的規(guī)范、引導、促進是解決高齡社會問題的重要方面。上文主要討論的問題有：排除養(yǎng)老機構在市場準入方面的障礙，使多樣化的養(yǎng)老機構能夠順利地進入養(yǎng)老產業(yè)；加強對養(yǎng)老機構的后續(xù)監(jiān)管，保證養(yǎng)老設施的安全及養(yǎng)老服務質量等；通過慈善組織認定制區(qū)分公益慈善類養(yǎng)老機構和一般的社會服務機構，對二者實施不同力度的稅收優(yōu)惠措施。除以上討論的問題外，理順養(yǎng)老事業(yè)的管理體制至為重要，衛(wèi)生部門、民政部門、社保部門應當通力合作，對養(yǎng)老事業(yè)及養(yǎng)老機構的發(fā)展做統(tǒng)一規(guī)劃和整體考量。政府還應通過各種制度解決養(yǎng)老機構面臨的其他緊迫問題，包括：通過建立長期照護保險制度解決中低收入者無力支付養(yǎng)老服務的問題；通過醫(yī)生自由職業(yè)制度、醫(yī)輔人員及護理人員培養(yǎng)制度解決養(yǎng)老服務人才的稀缺問題；通過建立完善的商業(yè)保險制度降低養(yǎng)老服務組織的運營風險問題；通過成年監(jiān)護制度的實施解決老年人在意思能力缺失時的人身及財產照管問題等。

責任編輯：侯德彤

Issues on the Register and Management of Care Institutions for the Aged

LI Fang
( School of Law, Qingdao University, Qingdao 266071,China )

In recent years, Chinese services for the aged have developed obviously, but there are still many problems. Although the government has encouraged private capital to invest in services for the aged, private capital is still not the main part of the institutions for the aged. Currently, the register and management system of care for the aged are not perfect, and the forms of institutions are too simple to fulfi ll the needs of the aged, which has hindered the development of the enterprises for the aged. So, in order to promote their development, it is important to reform the system of establishing and permitting institutions for the aged, establish a classifi cation system, redefi ne non-profi t organizations, establish the third-party evaluation system, and enhance the security system of institutions for the aged.

pension agency; register system; management system

C913.6

A

1005-7110（2016）06-0114-07

2016-10-07

李芳（1972-），女，法學博士，青島大學法學院副教授。