苑　梅（遼寧大學(xué)，沈陽110036）

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農(nóng)業(yè)人口集聚與社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政支持

苑梅
（遼寧大學(xué)，沈陽110036）

內(nèi)容提要：農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚帶來的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為“十三五”時期的重要發(fā)展戰(zhàn)略。本文從老年人口的城鎮(zhèn)化集聚以及帶來的聚集效應(yīng)、配套政策和基礎(chǔ)設(shè)施等角度，分析了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚提供了養(yǎng)老服產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多機遇及現(xiàn)實挑戰(zhàn)，從理清各級政府財政責(zé)任、規(guī)范財政補貼范圍、完善稅收優(yōu)惠政策、加強PPP模式的政府購買和強化財政投入的重點領(lǐng)域等角度，提出在農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚條件下的社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政支持建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)集聚養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財政支持

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化建設(shè)進程直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚。我國城鎮(zhèn)化率在2011年升至51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過了農(nóng)村人口（中國人口與發(fā)展研究中心課題組，2012）。農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚需強調(diào)“以人為本”的發(fā)展戰(zhàn)略，包括向農(nóng)民工提供相應(yīng)社會保障服務(wù)和實現(xiàn)農(nóng)民工市民化（陳國生等，2014；寇琳琳，2014）、城市戶籍人口和非戶籍人口的基本公共服務(wù)均等化（王偉同，2015；趙領(lǐng)娣等，2013）、城市化過程中貧困人口向城鎮(zhèn)集中的城市貧困（孟翔飛等，2015），等等。諸多問題中，以探討和研究城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題居多。鄭功成（2011）提出，伴隨人均預(yù)期壽命延長與老年人生活自理能力下降，養(yǎng)老服務(wù)成為剛性需求。中國老齡科學(xué)中心研究員李志宏（李志宏，2014）認(rèn)為，我國人口城鎮(zhèn)化態(tài)勢難以逆轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)人口加速了人口老齡化以及改變了人口老齡化空間布局，人口的城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)促進了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的強進發(fā)展。

多樣化的養(yǎng)老需求是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為社會熱點的重要因素。Phyll Dance、Roslyn Brown、Gabriele Bammer和Beverly Sibthorpe（2000）認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)主要內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、健康保健等。Moroney（2005）將養(yǎng)老照料分為情感和認(rèn)知服務(wù)，包括傳統(tǒng)的照料服務(wù)和心理治療以及輔導(dǎo)等工具性服務(wù)等。鄭智維（2014）認(rèn)為要“根據(jù)老年人需求設(shè)計養(yǎng)老方式，提高老年人生活的幸福指數(shù)和快樂指數(shù)，提供多樣化、個性化服務(wù)開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場。經(jīng)濟社會的發(fā)展對養(yǎng)老模式的變革也提出了挑戰(zhàn)，Rose Gilroy（2006）將養(yǎng)老模式分為居家養(yǎng)老（由政府、社區(qū)、家庭及個人提供）和機構(gòu)養(yǎng)老（包括養(yǎng)老院、福利院、敬老院），譚櫻芳（2007）、許愛花（2005）、董艷芳（2012）、喬士彧（2013）等認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老可以充分有效地利用家庭物質(zhì)資源滿足老年人生活需求和精神需求，并成為養(yǎng)老模式未來熱點之一。而社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶養(yǎng)老金缺口（梅瓊、遲文鐵，2010）、養(yǎng)老服務(wù)人才短缺（夢令君，2010）兩個因素導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚情況下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入困境。因此，政府應(yīng)該承擔(dān)起養(yǎng)老保障的責(zé)任，J.M.Buchanan（1949）、Carney（2002）和Nagel（2006）、達爾默.D.霍斯金斯（Dalmer D. Hoskins，2004）認(rèn)為，提供養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容，其重點是政府需要建立責(zé)任分擔(dān)機制，財政在養(yǎng)老服務(wù)體系中應(yīng)承擔(dān)全社會基本養(yǎng)老托底服務(wù)（白景明，2014），不同級次政府應(yīng)合理劃分財政支出責(zé)任（馬萬里、李齊云，2012），通過各類財稅工具主要是支出政策和稅收政策（白景明，2014；何文炯、洪蕾，2012）籌集養(yǎng)老資金。解決農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚的社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，盡管許多學(xué)者普遍認(rèn)為可以在資源有限條件下通過引入民間資本，發(fā)揮PPP模式對具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的促進作用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口集聚和社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展，但其收效仍有待時間檢驗。如何看待農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚的社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、如何給予社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政支持，都很有必要采取科學(xué)合理的方法進行探討。

二、社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的發(fā)展機遇和主要問題

（一）發(fā)展機遇：基于農(nóng)業(yè)人口集聚視角

1.老年人口的城鎮(zhèn)化集聚形成巨大的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需求。改革開放后我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率逐步提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對勞動力的實際需求減少，農(nóng)村剩余勞動力開始向城鎮(zhèn)遷移。人口從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的集聚沖擊了計劃經(jīng)濟時期建立起來的公共產(chǎn)品供給機制，人口集聚形成了巨大的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需求，迫切要求地方政府改變以社會保障為主的公共產(chǎn)品供給機制。據(jù)預(yù)測，我國城鎮(zhèn)老年人口數(shù)量將逐漸由2015年的9800萬，持續(xù)增加到2020年的1.24億，2030年的2.05億，2040年的2.75億。同時，城鎮(zhèn)老年人口所占比重也將由目前的44%提升到2020年48.5%，2030年55%，2040年63%，老年人口的城鎮(zhèn)化比重的大幅增加提高了養(yǎng)老市場的有效需求。

2.城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)提供了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的資源優(yōu)勢。目前，我國已初步形成3個成熟的城鎮(zhèn)群和14個半成熟的城鎮(zhèn)群，長江三角洲、珠江三角洲以及京津冀三大城市群已趨于成熟，一些新的城市群如遼中南城市群、魯東城市群等也蓬勃發(fā)展。新老城市群的快速發(fā)展為城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展帶來生機和活力，提供了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的宏觀經(jīng)濟支撐，農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和集聚，為城鎮(zhèn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了豐富的人力資源供給。更為重要的是，人口密度提升可以實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。同時，城鎮(zhèn)化提供了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的配套政策和基礎(chǔ)設(shè)施。基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋逐步完善并擴大了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，養(yǎng)老保險的有效轉(zhuǎn)移接續(xù)擴大了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有效需求，生活服務(wù)的完善、特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的加快拓寬了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的需求空間。

（二）主要問題

1.社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供需存在的問題

（1）社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給缺口較大

根據(jù)《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年全國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施94110個，其中:養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)33043個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施18927個，互助型的養(yǎng)老設(shè)施40357個，軍隊離退休干部休養(yǎng)所1783個；各類養(yǎng)老床位577.8萬張，比上年增長17.0%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，比上年增長11.5%），其中社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬張；年末收留撫養(yǎng)老年人318.4萬人，比上年增長4.2%。截至2014年底，全國60歲及以上老年人口21242萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65歲及以上人口13755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%。截至2014年底，全國共有老齡事業(yè)單位2558個，老年法律援助中心2.1萬個，老年維權(quán)協(xié)調(diào)組織8.0萬個，老年學(xué)校5.4萬個、在校學(xué)習(xí)人員733.1萬人，各類老年活動室34.9萬個。由上述數(shù)據(jù)可見，我國社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給缺口較大。

（2）社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金供給困境

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資包括政策性融資與市場化融資。目前，除少量的福利彩票公益金與預(yù)算內(nèi)補助資金外，我國尚未建立起中央財政專項的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投入資金。公辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金來源渠道主要是中央和地方政府的財政投入，但財政投入數(shù)量有效且收效緩慢。民辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金來源渠道主要是直接投資、銀行貸款、民間借貸等，但受制于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)收益周期較長等因素，銀行等金融機構(gòu)對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的貸款門檻較高且審批程序復(fù)雜，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機構(gòu)向金融機構(gòu)借貸的方式融資較為困難。民辦養(yǎng)老機構(gòu)享受的有關(guān)政策優(yōu)惠也因其只有登記為民辦非企業(yè)單位才可，那么，投資主體則不能對利潤進行分配，民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性受到影響。

（3）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員素質(zhì)有待提高

根據(jù)社會調(diào)查，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)管理人員學(xué)歷集中在初中及以下，年齡集中在45-55歲之間，大多數(shù)以女性為主，實行24小時倒班制工作方式。養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員中，以農(nóng)村婦女或城市下崗女工為主，部分是從家政服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)型而來，主要具備以下幾個特點：一是專業(yè)技能缺乏，這些從業(yè)人員普遍缺乏專業(yè)的護理技能，即便經(jīng)過一定培訓(xùn)，也難以完全勝任養(yǎng)老醫(yī)護服務(wù)，只能做些簡單的日常照料工作。二是缺少對老年人的精神照料，有時把工作當(dāng)任務(wù)完成（僅照料喂水喂飯），并未過多考慮老人對親情和愛的精神慰藉需求。三是流動性較強，由于工資待遇不高和社會地位低下、政府和社會重視程度不夠等原因，從業(yè)人員存在著招工難、留住難的窘境。

（4）與其他產(chǎn)業(yè)的融合度不高

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是勞動密集型和知識密集型產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)核心是養(yǎng)老服務(wù)，包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，其涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、旅游、教育文化、房地產(chǎn)和娛樂等服務(wù)業(yè)，各產(chǎn)業(yè)的互補和延伸賦予了傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)向融合型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新體系發(fā)展，醫(yī)養(yǎng)融合是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的典型。目前，我國除了為數(shù)不多的養(yǎng)老地產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園與養(yǎng)老基地結(jié)合、老年用品等行業(yè)的發(fā)展外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)價值鏈的上游和下游產(chǎn)業(yè)較為貧乏。

2.財稅支持政策存在的問題

（1）政府間財政支出責(zé)任劃分不明確

西方財政分權(quán)理論認(rèn)為，一部分區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府提供能更有效率。但我國除國防、外交等事務(wù)的多數(shù)公共事務(wù)均由地方政府提供，其結(jié)果是導(dǎo)致類似于社會養(yǎng)老服務(wù)體系建立過程中，中央政府只承擔(dān)制定政策責(zé)任，地方政府承擔(dān)著主要落實責(zé)任，這種責(zé)任的層層下移導(dǎo)致財力最薄弱的基層地方政府難以實現(xiàn)政策的執(zhí)行效果。其次，轉(zhuǎn)移支付制度進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨困難。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老在獲得一般性轉(zhuǎn)移支付時，如果遇到地方財力緊張的情況則較難獲得預(yù)算資金。

（2）財政補貼補助標(biāo)準(zhǔn)不合理

對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財政補貼包括個人補貼和機構(gòu)補貼，對個人財政補貼包括高齡補貼、護理補貼和養(yǎng)老服務(wù)補貼，這三種補貼之間存在著受益人群、待遇享受條件的交叉性，同時，其受補貼群眾的收入水平、補貼形式等均存在盲區(qū)，難以實現(xiàn)收入調(diào)節(jié)功能。對機構(gòu)財政補貼來講，公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)存在差異，即便是民辦養(yǎng)老機構(gòu)，由于受到政治關(guān)聯(lián)影響，其所得的財政補貼待遇差異則會造成市場競爭的混亂。

（3）稅收優(yōu)惠政策難以吸引社會資本

我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要包括對養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠和老年人的個人優(yōu)惠。目前的稅收優(yōu)惠政策主要是指稅收減免優(yōu)惠，但其較難吸引社會資本。一方面，小微企業(yè)作為生活服務(wù)性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)參與者，在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老中雖發(fā)揮必不可少的作用，但由于目前的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要按照營利性和非營利性進行區(qū)分，小微企業(yè)并沒有專門的稅收優(yōu)惠政策，因此小微企業(yè)很難進行大規(guī)模介入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的公益性較強、回收期長、利潤率低，現(xiàn)行稅收減免優(yōu)惠政策并不能引導(dǎo)民間資本快速進入。

（4）養(yǎng)老金財政投入資金缺口較大

2014年，我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，根據(jù)李萌（2014），按2020年每千名老人擁有35-40張養(yǎng)老床位估計，我國將有200萬-300萬張床位缺口。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人才隊伍方面，我國目前大約需要1000萬左右養(yǎng)老護理人員，而目前僅有約100萬人，并且90%的養(yǎng)老護理人員沒有執(zhí)業(yè)資格證書。根據(jù)胡祖銓（2015）①胡祖銓.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域政府投資規(guī)模研究［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2015 年3月。對政府承擔(dān)的養(yǎng)老投資需求的測算，2020年我國政府承擔(dān)的養(yǎng)老投資需求應(yīng)為1040億元，而實際公共財政支出承擔(dān)246.2億元，彩票公益金承擔(dān)519.6億元（其中，中央福利彩票公益金54億元，地方彩票公益金465.6億元），財政性資金總計766億元，養(yǎng)老資金財政投入資金缺口274億元。

三、我國發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財政支持

（一）厘清各級政府財政責(zé)任

1.探索改進地方政府推進公共品供給的激勵機制

財政分權(quán)下固化的公共品供給機制面臨著人口流動以及由此而加速推進的人口集聚的挑戰(zhàn)，在地方政府財政支出結(jié)構(gòu)具有明顯偏好的情況下，構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，將按財政供養(yǎng)人口計算地方財力的承包式分稅制傳統(tǒng)做法，結(jié)合國情與國際接軌實行“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化再分配，實行一攬子解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化集聚問題。針對財政分權(quán)下公共品供給的明顯選擇性，探索改變地方政府公共品的激勵機制，將社會保障民生類公共品的供給指標(biāo)納入地方政府政績考核中，通過經(jīng)費安排、項目分配向小城鎮(zhèn)傾斜以滿足人口集聚對于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的需求。

2.建立合理的責(zé)任分擔(dān)機制

一個純粹的財政分權(quán)制無法實現(xiàn)社會福利的最大化，效率要求那些具有溢出效應(yīng)、影響到國家的物品由中央政府提供，地方政府則提供地方性公共品，但類似于社會保障等大宗支出單獨由地方政府提供則會導(dǎo)致地方陷入財政困境，因此，中央財政和地方財政應(yīng)建立合理的責(zé)任分擔(dān)機制，中央財政負(fù)責(zé)覆蓋城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金的政府管理和財政兜底責(zé)任，還要通過大量的國家法律對社會保障進行管理，地方財政根據(jù)財政能力和財政需求負(fù)責(zé)促進經(jīng)濟增長、提高資源配置效率和社會整體福利水平。

（二）規(guī)范財政補貼范圍

1.明確高齡老年人養(yǎng)老服務(wù)的財政補貼定位

國際經(jīng)驗認(rèn)為，在工業(yè)化和老年人口增加后家庭缺少社會服務(wù)的支持將難以照顧老年人，發(fā)展中國家的老年人口比重上升到13%時家庭養(yǎng)老需要由家庭、社會和醫(yī)療照顧機構(gòu)共同承擔(dān)。因此，國家應(yīng)加快出臺老年人養(yǎng)老的各項法律和規(guī)章制度，力爭納入國家重點專項規(guī)劃范圍，制定和完善居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策，并根據(jù)法律和規(guī)章制度對各地區(qū)進行老年計劃贈款或培訓(xùn)研發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)項目開發(fā)。

2.支持不同養(yǎng)老模式資源供給的財政補貼

一方面，繼續(xù)實行公建民營或民辦公助兩種形式為主的養(yǎng)老模式，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務(wù)等方式，優(yōu)先保證部分公益性養(yǎng)老機構(gòu)能夠讓更多的中低收入群體以及普通工薪階層住得起，或通過政策引導(dǎo)、財政補貼，支持民營企業(yè)對以服務(wù)老年人為主的非營利性社會化投資項目給予投資扶持，或通過民政部的彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金向養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進行資金支持，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由“零散經(jīng)營”向“規(guī)模經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。另一方面，加強對非營利性公益組織的補貼力度。非營利性公益組織在有效彌補我國基本養(yǎng)老服務(wù)不足方面具有重要的作用。但非營利性公益組織的資金來源較為單一，其自身經(jīng)營費用需從捐贈收入中列支，這種資金來源方式阻礙了非營利性組織籌資的來源渠道。因此，財政可以設(shè)立非營利性公益組織的專門財政補貼，補貼額度可根據(jù)其提供的公共服務(wù)水平、公益性支出水平或接收到的捐款數(shù)量核定。

（三）完善稅收優(yōu)惠政策

1.細化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策

人口從鄉(xiāng)村到城市的集聚對于計劃經(jīng)濟時期建立起來的養(yǎng)老產(chǎn)品供給機制產(chǎn)生了重大沖擊，為此，應(yīng)完善居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)共存以及醫(yī)養(yǎng)融合的社會養(yǎng)老服務(wù)供給體系。對于公益性的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，仍然根據(jù)其公益屬性，在營改增后保持免稅政策。對于營利性的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，關(guān)于老年人所需的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的醫(yī)療機構(gòu)等實行確定性的財政支持，由地方政府出資建設(shè)依托社區(qū)或街道的養(yǎng)老服務(wù)中心，免征或減征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，或?qū)o予養(yǎng)老機構(gòu)貸款的金融機構(gòu)，免征或減征印花稅、增值稅、所得稅等。

2.加強對養(yǎng)老機構(gòu)的財務(wù)狀況審核

稅收優(yōu)惠政策主體的認(rèn)定是提高稅收優(yōu)惠政策時效性的根本，加大對養(yǎng)老機構(gòu)的實際運營財務(wù)狀況審核則是認(rèn)定稅收優(yōu)惠政策主體的基礎(chǔ)。隨著政府加大對社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的購買，更多的民間資本將進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，應(yīng)著力加強對養(yǎng)老機構(gòu)以及其他社會福利機構(gòu)財務(wù)狀況的審核，確定其是否屬于稅收優(yōu)惠政策范圍，同時，也要對養(yǎng)老機構(gòu)的財務(wù)收支、服務(wù)提供質(zhì)量進行檢查和指導(dǎo)，既可以保障公益性養(yǎng)老機構(gòu)擁有正常收益，也可以避免其他養(yǎng)老機構(gòu)趁機獲取暴利的可能性。

（四）加強PPP模式的政府購買

1.提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)同其他產(chǎn)業(yè)的融合度

通過建立穩(wěn)定的財政資金投入機制，提供支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合的支出占養(yǎng)老財政支出的比例，鼓勵其他產(chǎn)業(yè)投資基金投向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域，利用財政資源引導(dǎo)社會資本與私人資本以多種形式投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域。努力實現(xiàn)財政創(chuàng)新，進行政策探索，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和財政創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展。此外，通過政策引導(dǎo)以激發(fā)各主體對未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和健康服務(wù)融合發(fā)展的消費能力，城鎮(zhèn)化使養(yǎng)老市場需求量增加，據(jù)研究機構(gòu)預(yù)測，我國到2020年老年消費市場規(guī)模將達到3.3萬億，健康與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)即將進入黃金發(fā)展階段，通過加大中央財政對個人養(yǎng)老金賬戶的穩(wěn)定補助并調(diào)動地方地方政府的積極性，以及設(shè)計科學(xué)合理的國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和國有股減持等方法，做大全國社保基金進而增強個人養(yǎng)老消費能力。

2.探索鼓勵發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)

根據(jù)邵德興（2014），健康養(yǎng)老模式是指一種適應(yīng)老年人醫(yī)療、養(yǎng)老和照護服務(wù)需求的復(fù)合型養(yǎng)老模式，主要涉及經(jīng)濟保障和醫(yī)療保健。鑒于目前我國已經(jīng)建立并逐步完善的養(yǎng)老基金與醫(yī)療保險基金制度，可以通過建立以政府為主導(dǎo)、醫(yī)養(yǎng)護一體化的行政協(xié)調(diào)機制和利益協(xié)調(diào)機制，實施醫(yī)養(yǎng)護一體化的資源整合，構(gòu)建政府+市場+社區(qū)多元化服務(wù)供給體系。所以，對醫(yī)養(yǎng)護一體化的需求方和供給方，基層政府要加大和轉(zhuǎn)變財政投入數(shù)量和方式，采取政府購買服務(wù)引入市場競爭機制，增加醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量和衛(wèi)生專業(yè)人才數(shù)量。通過稅收減免和貸款優(yōu)惠等政策推進醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)合作發(fā)展，鼓勵醫(yī)療機構(gòu)在家庭、城鎮(zhèn)社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)進行養(yǎng)老護理服務(wù)，通過轉(zhuǎn)移支付形式對城鎮(zhèn)低收入老年群體進行醫(yī)療援助和向65歲以上的人們提供醫(yī)療福利的健康保險計劃。

（五）強化財政投入的重點領(lǐng)域

1.增加對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員的教育投入

采取側(cè)重于人力資本構(gòu)成中的職業(yè)、專業(yè)知識與技能存量的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使人力資源向人力資源和人力資本并存轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)由“廉價規(guī)模勞動力”向“技能勞動力轉(zhuǎn)變”，發(fā)揮教育的公共性、正外部性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用。根據(jù)公共教育與私人教育采取差異化財政投入方式，對于小學(xué)教育、中學(xué)教育和高等教育等公共教育的投資可以各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的非市場方式提供，對于各類職業(yè)教育機構(gòu)開設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的各專業(yè)課程，給予財政補貼和稅收優(yōu)惠。其次，將財政性教育投入增量用于農(nóng)民工教育經(jīng)費投入，通過財政撥款的免費教育扶持面向養(yǎng)老服務(wù)市場的農(nóng)民工職業(yè)學(xué)校，通過財政補貼對有意愿從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力進行技能培訓(xùn)，建立與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)專業(yè)技術(shù)并軌的專業(yè)技能執(zhí)業(yè)資格證書制度。此外，調(diào)整財政教育投入結(jié)構(gòu)，針對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)養(yǎng)老從業(yè)人員素質(zhì)偏低等情況，設(shè)立財政專項資金對有改造潛力的養(yǎng)老服務(wù)人員及社區(qū)、農(nóng)村相關(guān)衛(wèi)生護理技術(shù)人員進行職業(yè)技能以及道德素養(yǎng)培訓(xùn)，解決健康養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員服務(wù)意識和服務(wù)技能較低問題，樹立與養(yǎng)老、健康、旅游、文化相適宜的創(chuàng)新性養(yǎng)老服務(wù)理念。

2.增加對低收入群體的社會保障投入

從根本上說，市場經(jīng)濟條件下市場機制對資源配置的效率是以收入差距的存在為前提的，而效率的提高又會加劇收入分配差距，政府必需要運用財政手段在初次分配的基礎(chǔ)上進行收入的再分配，比如在制度上對農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員和待就業(yè)人員的社保繳費實行強制性和靈活性并存的方法，通過轉(zhuǎn)移支付等手段扶持其繳納社保資金從而為養(yǎng)老服務(wù)積淀資本。另一方面，擴大社會保險尤其是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的覆蓋面，部分低收入的老年人在無勞動能力時，難以通過私人儲蓄解決養(yǎng)老和醫(yī)療問題，其結(jié)果將會使這部分人群因老致貧、因病致貧。此外，完善最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度以及教育救助制度等，受制于經(jīng)濟增長率、財政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整和財政體制完善等因素，國家財力只能維持較低水平的福利覆蓋，對于低收入人群和特定人群進行救助，可以保障貧困人口分享社會成果的權(quán)利，可以保障貧困人口有機會接受養(yǎng)老服務(wù)。

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【責(zé)任編輯孟憲民】

中圖分類號：F842.6

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0097- 05

〔收稿日期〕2016-03-06

〔作者簡介〕苑梅，國民經(jīng)濟學(xué)博士后，遼東學(xué)院副教授，研究方向為國民經(jīng)濟學(xué)。

〔基金項目〕“遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀人才支持計劃資助”（項目編號：WJQ2014059）、2015年度遼寧省財政科研基金項目（項目編號：15C012）、遼寧省教育廳科學(xué)研究一般項目（項目編號：W2015162）和遼東學(xué)院中青年骨干教師第三梯隊資助。