厘清PPP模式的認(rèn)知誤區(qū)

文/趙永珊 徐學(xué)才

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厘清PPP模式的認(rèn)知誤區(qū)

文/趙永珊 徐學(xué)才

2014年以來，在國務(wù)院、相關(guān)部委以及各省市一系列政策文件的推動引導(dǎo)之下，PPP成為了各地發(fā)展的一個“熱詞”。然而，對于到底什么是PPP模式？推進(jìn)PPP模式的真正目的何在？等一些基本問題，當(dāng)前包括一些地方政府在內(nèi)的社會各方在認(rèn)識上都還存在一些誤區(qū)，而這種認(rèn)識上的誤區(qū)極有可能會導(dǎo)致PPP模式在實踐中“走偏”。因此，有必要冷靜下來重新梳理PPP的概念和推行PPP的作用。

不同定義的共性特征

PPP（Public-Private Partnership），英文直譯為“公私合作（合營）伙伴關(guān)系”，國際上一般把其理解為政府與私營企業(yè)長期合作提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的各種形式的統(tǒng)稱。

盡管PPP模式在實踐中已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)可和應(yīng)用，但是，對于什么是PPP這一最為基本的概念問題，不同的國家或組織間并未能形成統(tǒng)一認(rèn)識。比如，聯(lián)合國發(fā)展計劃署將PPP定義為“政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式”。歐盟委員會認(rèn)為PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項源發(fā)揮更大的作用。（2）項目融資考慮將自己的風(fēng)險最小化，PPP管理模式更多是考慮整體風(fēng)險最小化。（3）與風(fēng)險控制相對應(yīng)，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP模式在此基礎(chǔ)上突出了社會綜合效益最大化的取向。（4）PPP模式不僅可以通過BOT等項目融資的方式操作，也可以通過管理合同（MC）等非項目融資的方式操作。

PPP與特許經(jīng)營。PPP模式中經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可采取特許經(jīng)營方式，例如BOT就是典型的特許經(jīng)營模式。此外PPP還有一類非經(jīng)營性運(yùn)營的項目，可采取OM等模式，就不是特許經(jīng)營項目。可見，特許經(jīng)營只是目前應(yīng)用較多的一種PPP形式，而且不是所有的PPP項目都要實行特許經(jīng)營。

PPP與政府采購。從本質(zhì)上說，PPP是政府為了提供公共服務(wù)而進(jìn)行的一種特殊采購活動，屬于政府采購范疇。PPP付費(fèi)方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費(fèi)，也就是公共采購；另一類是使用者付費(fèi)，也就是特許經(jīng)營。國際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予視為政府采購公共服務(wù)的一種方式。世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國和世界銀行等國際組織及有關(guān)國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規(guī)則。財政部也將PPP項目選擇合作者的過程納入了政府采購管理。

當(dāng)然，PPP采購與傳統(tǒng)采購相比，目或服務(wù)。亞洲開發(fā)銀行則將PPP定義為“為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”等。

從我國的情況來看，我國財政部和國家發(fā)展改革委將PPP統(tǒng)一稱為政府和社會資本合作模式。具體而言，財政部將PPP模式定義為在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。國家發(fā)展改革委將PPP模式定義為政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

從上述定義闡述可以看出，盡管不同國家或國際組織對PPP的具體定義存在差異，但不同定義之間也存在著明顯的共性特征，即都包含有合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)等幾個要點(diǎn)。一是伙伴關(guān)系。作為PPP的第一大特征，伙伴關(guān)系能夠建立的核心和關(guān)鍵在于公共部門和私營部門有著共同的目標(biāo)，即以最少的資源提供更有效的公共產(chǎn)品或服務(wù)。二是利益共享。通過合作，實現(xiàn)公共部門職能的同時也為私營部門帶來利益。需要注意的是，PPP項目并不以利潤最大化為目的，因此，公共部門需要對私營部門的利潤進(jìn)行適度控制。三是風(fēng)險分擔(dān)。重點(diǎn)考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，最終目標(biāo)是將整體風(fēng)險最小化。

實踐中的多種實現(xiàn)形式

作為一個統(tǒng)稱的概念，PPP模式在實踐中可以采取多種實現(xiàn)形式。比如，世界銀行將PPP分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT/BOO和剝離共六種模式。英國將PPP分為兩大類別，一是由政府付費(fèi)也就是PFI，另一類是由使用者付費(fèi)的項目，稱為特許經(jīng)營。歐盟委員會將PPP分為傳統(tǒng)承包、一體化開發(fā)和經(jīng)營、合伙開發(fā)三大類。加拿大PPP委員會將PPP分為O&M、BOT等11種具體形式。我國財政部按照“收入來源”將PPP模式分為使用者付費(fèi)模式、政府付費(fèi)模式、可行性缺口補(bǔ)貼模式（混合模式）；按照“公共職責(zé)和項目轉(zhuǎn)移程度”，PPP模式可分為委托運(yùn)營(O&M)、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）6種類型。國家發(fā)改委按適用對象將PPP模式分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類。

相關(guān)的幾個概念辨析

PPP與項目融資。PPP不等同于項目融資，兩者的主要區(qū)別是：（1）項目融資是一種融資手段。PPP模式通過政府和社會資本合作和管理過程，不僅解決融資問題，更重要的是讓非公共部門參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資具有一定的特殊性：一是PPP項目的采購需求往往比較復(fù)雜，需要雙方通過談判不斷進(jìn)行修正和優(yōu)化。二是PPP項目并不都是以價格作為核心競爭要素。三是PPP項目采購金額大，交易風(fēng)險和采購成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購項目，競爭程度也較傳統(tǒng)采購項目低。四是PPP項目對采購雙方履行合同的法律要求非常高。五是PPP項目不能只根據(jù)采購合同規(guī)定的各項技術(shù)和服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗收，還需要綜合評價PPP項目的實施和管理效果。

正確看待PPP的作用

目前，一些地方在推行PPP的過程中，存在著過度強(qiáng)調(diào)PPP融資功能的傾向，甚至把其當(dāng)作解決地方債務(wù)、刺激基建投資的主要措施和手段。而事實上，PPP雖然具備一定的融資功能，對化解地方債也具有一定的作用，但PPP模式更為核心也更具價值的地方在于其有助于推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)政府治理能力的提升，這一點(diǎn)應(yīng)該成為各地推行PPP模式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，千萬不能本末倒置。

PPP只是基建融資的一種重要補(bǔ)充。財政部相關(guān)文件明確指出，PPP模式適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。但是由于PPP模式嚴(yán)格的適用條件、前端設(shè)計要求高、協(xié)調(diào)事宜多、操作比較復(fù)雜，加上我國的PPP處于起步階段，目前法治環(huán)境、市場環(huán)境、配套措施、契約精神等因素短期難以就位，真正適用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目并不多。從國外實踐來看，PPP也始終不是基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要手段。2011年，英國公共部門基礎(chǔ)設(shè)施投資中PPP占比僅為15％，德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家則普遍在3％-5％左右。

PPP對于化解地方政府債務(wù)作用有限。在近幾年來地方性政府債務(wù)不斷積累高漲的大背景下，國務(wù)院在2014年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中，將PPP模式列入建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制之中，可見PPP模式確實是地方政府又一條重要的融資渠道。但是，不能期望通過PPP解決地方政府債務(wù)問題。首先，公共產(chǎn)品采用PPP的比例對解決地方政府債務(wù)和將來的資金缺口作用有限。地方債納入預(yù)算管理后，主要的融資渠道應(yīng)該來自于地方債自發(fā)自還。其次，PPP也不可能成為地方政府新的融資平臺。過去的地方融資平臺是政府信用擔(dān)保，而PPP是項目導(dǎo)向，銀行放貸主要看項目，所以不會形成債務(wù)的無序擴(kuò)張。第三，在法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗的積累還不足的情況下，PPP模式對于解決地方政府債務(wù)將是一個循序漸進(jìn)的過程。

推廣PPP模式的最終目的不是為了融資，而是國家治理能力的一次體制機(jī)制變革。公共基礎(chǔ)設(shè)施全部由財政資金投資建設(shè)和運(yùn)營的傳統(tǒng)模式存在財政支出壓力大、效率低下等弊病。PPP模式確實在客觀上具有向社會融資及提高資金使用效率的效應(yīng)，但是從更深入的層次講，PPP 通過規(guī)范性的約束監(jiān)督機(jī)制和引入社會資本的市場競爭機(jī)制，發(fā)揮公共部門和社會資本的雙方優(yōu)勢，實現(xiàn)“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)把PPP放在一種管理模式和運(yùn)行機(jī)制的高度來認(rèn)識。英國在最早采用PPP時，除考慮融資外，一個重要原因是解決當(dāng)時政府項目經(jīng)常超預(yù)算和超工期的問題。我國財政部也明確強(qiáng)調(diào)，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究所改革研究部）