王愛國(guó)

(中共重慶市委黨校，重慶　400041)

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街區(qū)制：我國(guó)城市發(fā)展困境的新探索

王愛國(guó)

(中共重慶市委黨校，重慶400041)

街區(qū)制是世界上多數(shù)國(guó)家進(jìn)行城市建設(shè)所采用的一種布局形式，我國(guó)未來(lái)城市新建住宅也將由現(xiàn)行的小區(qū)制逐步過渡為街區(qū)制，這不僅引起城鎮(zhèn)居民和社會(huì)各界的極大關(guān)注，也將深刻和全面影響我國(guó)城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理。政府通過引導(dǎo)市民正確認(rèn)知街區(qū)制，并采取有效措施避免因?qū)嵭薪謪^(qū)制而可能產(chǎn)生的安全和環(huán)保等方面的問題，可以有效減少人們的擔(dān)心和誤解。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)推行街區(qū)制應(yīng)按照新建小區(qū)—單位大院—老舊社區(qū)的由易到難的順序開展，推廣建設(shè)規(guī)模適度的居住組團(tuán)(50～100畝)，并且需要加強(qiáng)智慧安保、新型物業(yè)等各種保障措施，在老舊社區(qū)實(shí)行街區(qū)制還要依法充分補(bǔ)償業(yè)主。

街區(qū)制；城市建設(shè)；居住組團(tuán)

2016年2月22日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下稱《意見》)指出，我國(guó)將“加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級(jí)明確新建街區(qū)面積，推動(dòng)發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”[1]。因事關(guān)我國(guó)7億多城鎮(zhèn)居民的切身利益，該項(xiàng)政策一經(jīng)出臺(tái)就引起了社會(huì)極大關(guān)注。理論界和政府應(yīng)盡快對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行深入闡釋并提出實(shí)施建議，以減少人們對(duì)施行街區(qū)制的擔(dān)心與誤解。

一、城鎮(zhèn)居民對(duì)街區(qū)制的擔(dān)心與誤解

居民對(duì)街區(qū)制的擔(dān)心可以運(yùn)用“鄰避效應(yīng)”來(lái)解釋。鄰避效應(yīng)主要是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目(如PX項(xiàng)目等)對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)諸多負(fù)面影響而激起人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理以及采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨?。居民?duì)街區(qū)制的擔(dān)心是理性經(jīng)濟(jì)人與非理性社會(huì)人糾結(jié)的結(jié)果，不能簡(jiǎn)單、粗暴處理。因而，推行街區(qū)制不能指望一夜之間解決，首先要清楚了解居民的擔(dān)心和誤解主要在哪些方面。

(一)內(nèi)涵方面

目前，美國(guó)紐約、德國(guó)柏林、西班牙巴塞羅那、捷克布拉格等都有享譽(yù)世界的成熟街區(qū)。街區(qū)制是城市建設(shè)布局的一種形式，特點(diǎn)是在城市規(guī)劃的道路邊上建設(shè)房子且不設(shè)圍墻，上面住人(私有空間)，下面營(yíng)商(商業(yè)空間或公共空間)，將住宅與外部世界全面打通，形成一個(gè)沒有圍墻的開放式社會(huì)。土地私有國(guó)家和我國(guó)改革開放早期大多采用這一方式。街區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)是可以增加公共道路和路網(wǎng)密度，提升公共綜合質(zhì)量和消除貧富差距。在街區(qū)制的城鎮(zhèn)布局下，居民住房樓下雖然會(huì)出現(xiàn)車流增大、車速加快，老人和小孩的交通安全隱患增加，居住區(qū)的近噪音干擾增大等問題，但只要運(yùn)用適當(dāng)?shù)墓芸卮胧?，就可以保證居民擁有較高的居住舒適度，提高生活品質(zhì)。

(二)安全方面

業(yè)主對(duì)小區(qū)安全等擔(dān)憂多是源于誤認(rèn)為開放小區(qū)就是要“拆墻”，沒有圍墻可能導(dǎo)致小區(qū)偷盜等案件增加，車輛隨便穿行影響老人、小孩步行安全[2]。其實(shí)，開放小區(qū)主要是打開方便出行的出入口，讓更多的行人和車輛可以自由進(jìn)出，增加城市交通的“毛細(xì)血管”，分散主干道的交通壓力。許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的大學(xué)、住宅小區(qū)等基本沒有圍墻，樓棟安保比較到位，通過加強(qiáng)巡邏、技防、安防等多種措施保障街區(qū)內(nèi)部治安管理，居民對(duì)安全問題不需要太過擔(dān)心。

(三)環(huán)境方面

在最初購(gòu)買住房時(shí)，居民顯然是考慮到了小區(qū)的封閉性、宜居性、優(yōu)美度等諸多因素，并為此支付了價(jià)款。而未來(lái)小區(qū)大門將向社會(huì)敞開，小區(qū)內(nèi)部停車場(chǎng)可能被外來(lái)車輛大量占用；車輛鳴笛等將影響住戶們安靜休息；車流人流增大也會(huì)導(dǎo)致小區(qū)的空氣質(zhì)量、環(huán)境清潔度下降；小區(qū)內(nèi)公攤綠地、花園免費(fèi)為其他人共享；部分內(nèi)部廣場(chǎng)可能變成大媽們跳廣場(chǎng)舞的新場(chǎng)地；進(jìn)出小區(qū)人員增多致使健身等設(shè)施使用頻率增大，從而影響其使用安全和使用壽命。但是，我們應(yīng)該清晰認(rèn)識(shí)到，《意見》并非將現(xiàn)有單位或小區(qū)的圍墻“一拆了之”，更不是運(yùn)動(dòng)式的馬上拆除，而是逐步、有選擇地將面積較大、影響交通組織的單位大院和大型居住社區(qū)劃分為較小的居住組團(tuán)，疏通部分內(nèi)部道路并給予小區(qū)居民合理和充分補(bǔ)償，而規(guī)模較小的社區(qū)并不需要對(duì)外開放。

多數(shù)國(guó)家都實(shí)行街區(qū)制并且成功運(yùn)行，推行街區(qū)制有利于我國(guó)城市交通組織的順暢。但是在街區(qū)制推進(jìn)過程中，必須對(duì)城鎮(zhèn)居民加強(qiáng)宣傳，使之充分認(rèn)知街區(qū)制的內(nèi)涵及其優(yōu)點(diǎn)，并采取適當(dāng)措施減少人們對(duì)街區(qū)制在安全和環(huán)境等方面的擔(dān)憂。

二、我國(guó)實(shí)行街區(qū)制的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)推行街區(qū)制，首先，必須依據(jù)相關(guān)法律實(shí)施，包括《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等；其次，需要尊重城市發(fā)展和演變的自然規(guī)律，運(yùn)用城市規(guī)劃等相關(guān)理論進(jìn)行居住組團(tuán)規(guī)劃；最后，需要認(rèn)真分析當(dāng)前我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，因地制宜，因城施策。

(一)法律依據(jù)

我國(guó)《憲法》第十條和第十三條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以依照法律對(duì)土地和公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第七十三條規(guī)定“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外”。開放小區(qū)內(nèi)部道路就必然妨礙小區(qū)業(yè)主們共有的土地使用權(quán)，因此需要給予補(bǔ)償。對(duì)此，《土地管理法》第二條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；第五十八條“為公共利益需要使用土地的和為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的……政府可以收回國(guó)有土地使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。《物權(quán)法》第四十二條也規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。對(duì)于不變更土地權(quán)屬，只變更土地用途的情況，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條規(guī)定“因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。由此可見，對(duì)于逐步開放小區(qū)內(nèi)部道路，在我國(guó)法律上并沒有障礙，國(guó)家既可以通過法律途徑收回土地使用權(quán)，也可以不收回而只改變其用途，但是在實(shí)施程序、補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)以及公共利益范圍等方面還缺乏詳細(xì)規(guī)定。內(nèi)部道路公共化后，道路所占土地產(chǎn)權(quán)歸屬或用途發(fā)生變化，政府需依據(jù)土地使用剩余年限和當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值等補(bǔ)償業(yè)主，涉及房屋征收的需依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，《土地管理法》第八十條規(guī)定“依法收回國(guó)有土地使用權(quán)當(dāng)事人拒不交出土地的……由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款”。因此，單位和個(gè)人有義務(wù)在國(guó)家因公共利益收回土地時(shí)交還土地使用權(quán)。

(二)住區(qū)規(guī)劃

依據(jù)我國(guó)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB 50180—93.2002)》，以中國(guó)建筑區(qū)劃Ⅲ(即大概與四川盆地在內(nèi)以東的長(zhǎng)江流域重合)為例，城市住區(qū)按規(guī)模大小和等級(jí)的不同可分為居住區(qū)(750～2 000畝(根據(jù)人均居住區(qū)中高層用地控制指標(biāo)和居住人口規(guī)模計(jì)算得出，下同))、居住小區(qū)(200～500畝)、居住組團(tuán)(20～80畝)[3]。目前，我國(guó)的城市住區(qū)多是數(shù)百畝的居住小區(qū)規(guī)模，也有少數(shù)上千畝的居住區(qū)，有些政府部門、醫(yī)院、高校、工廠等企事業(yè)單位也輕易占地成百上千畝，而他們的共同特點(diǎn)就是以院墻或透視籬笆圍合，外部人員和車輛不得隨意進(jìn)出。由于部分企事業(yè)單位、居住區(qū)和居住小區(qū)占地面積較大，路網(wǎng)密度偏低，車輛和行人多數(shù)情況下要從其外圍繞行，增加了時(shí)間等成本、降低了交通效率，不便于城市居民的生產(chǎn)生活。在國(guó)外，一些國(guó)家開始意識(shí)到街區(qū)制的缺陷，推廣適度規(guī)模小區(qū)制(邊距不超過200米，總面積不超過50畝)，有利于兼顧公共交通和居住品質(zhì)。例如，美國(guó)波特蘭就根據(jù)本市地形和交通等特點(diǎn)設(shè)立了60米的街區(qū)寬度標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)厥姓块T考察發(fā)現(xiàn)，60米的街區(qū)尺度有利于土地的高強(qiáng)度開發(fā)，容易形成緊湊、可步行、宜人的城市空間。波特蘭市政府在其核心區(qū)進(jìn)行高密度、高強(qiáng)度的土地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，提高人口密度，增強(qiáng)城市活力。以往我國(guó)多數(shù)城市住區(qū)建設(shè)規(guī)模偏大，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，未來(lái)國(guó)內(nèi)城市新建住區(qū)規(guī)模應(yīng)控制在50～100畝(即居住組團(tuán))，這樣既不降低居住品質(zhì)也可有效增加路網(wǎng)密度，便于組織交通，老舊大型住區(qū)也需按照相近規(guī)模逐步開放，并完善相關(guān)配套措施。

(三)宜居宜業(yè)

《意見》針對(duì)未來(lái)城市建設(shè)發(fā)展提出了“宜居宜業(yè)”的要求。目前我國(guó)多數(shù)城市的職住分離問題突出，這對(duì)城市內(nèi)部交通、能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)形成了巨大壓力。未來(lái)的城市規(guī)劃將著重把比較安全的工商業(yè)等設(shè)施與居住區(qū)綜合規(guī)劃，豐富城市業(yè)態(tài)、方便居民生活、合理充實(shí)城市空間，在居住用地周邊創(chuàng)造盡可能多的工作崗位，促使居民就近就業(yè)和生活。從公共管理視覺而言，城市的“宜居宜業(yè)”建設(shè)不應(yīng)僅限于規(guī)劃層面。新規(guī)劃的地區(qū)實(shí)現(xiàn)起來(lái)比較容易，而老城區(qū)的改造卻比較困難。首先是現(xiàn)存多數(shù)城市老城區(qū)城市密度較小，容積率偏低，建筑物相對(duì)低矮，不符合城市建設(shè)的高密度要求。其次是多數(shù)城市依賴于土地財(cái)政，新城開發(fā)建設(shè)成本遠(yuǎn)低于舊城改造。對(duì)原有中心城區(qū)的開發(fā)改造，地方政府要以高價(jià)征收原來(lái)以低價(jià)出讓的土地，其財(cái)政上難以獲得支持。因此，對(duì)舊城的街區(qū)制改造可在保護(hù)單體歷史遺跡基礎(chǔ)上，混合布置居住區(qū)、商業(yè)設(shè)施、酒店等功能，以點(diǎn)帶面，逐步為老城區(qū)注入新的活力。再次是公眾法治素養(yǎng)還有待提升。高密度的街區(qū)建設(shè)意味著人與人之間距離縮小、接觸的機(jī)會(huì)增大，因此摩擦發(fā)生幾率也將增大。我國(guó)城市社會(huì)居民長(zhǎng)期缺失自組織能力，導(dǎo)致很多城市居民不知道如何通過平等民主協(xié)商處理矛盾和糾紛，因此增大了對(duì)城管和警察的需求，引致基層政府膨脹，最終社會(huì)糾紛的矛頭可能會(huì)從物業(yè)公司轉(zhuǎn)向基層政府，增加城市社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。最后也是最值得注意的是，任何理念都需要找到如何落地的具體措施。作為“街區(qū)制”理念落實(shí)的最重要的執(zhí)行者，城市規(guī)劃師和設(shè)計(jì)師們不僅需要扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)，而且更應(yīng)該建立一種意識(shí)，即需要儲(chǔ)備大量公共管理學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，只有這樣才能做出符合實(shí)際需求、能夠真正落地的城市規(guī)劃與街區(qū)設(shè)計(jì)。

(四)現(xiàn)實(shí)需求

目前，我國(guó)北京、上海、重慶等多數(shù)大城市均面臨比較嚴(yán)重的“城市病”，這很大程度上與城市規(guī)劃不合理、封閉住宅區(qū)建設(shè)無(wú)序擴(kuò)張有關(guān)。我國(guó)現(xiàn)有大量規(guī)模較大的封閉住宅區(qū)和企事業(yè)單位形成對(duì)城市空間的割裂，嚴(yán)重影響到整個(gè)城市的路網(wǎng)布局，導(dǎo)致道路密度偏低，車輛、人流等交通不順暢。尤其是部分超大型社區(qū)因?qū)嵭蟹忾]管理,極易造成“斷頭路”和“丁字路”,不僅成為城市交通擁堵的重要原因，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生霧霾程度加重、碳排放量增加等連鎖效應(yīng)。未來(lái)實(shí)行街區(qū)制改革，公共道路長(zhǎng)度和路網(wǎng)密度將會(huì)顯著增加，從而達(dá)到治理道路擁堵和疏解城市交通的目的。封閉式住宅區(qū)和單位大院的樓宇與相鄰街道之間的聯(lián)系緊密度不強(qiáng)，部分僅能滿足住宅區(qū)內(nèi)的居住、休閑和視覺等功能，而無(wú)益于發(fā)展服務(wù)業(yè)。封閉式住宅區(qū)的居民往往躲進(jìn)小區(qū)自成一體，長(zhǎng)期以來(lái)形成了比較封閉的觀念。即使在小區(qū)內(nèi)部，居民之間也常常相互不認(rèn)識(shí)，長(zhǎng)期不相往來(lái)。大量排他性空間的存在，既抬高了和諧社會(huì)成本，也埋下了社會(huì)沖突隱患[4]。另外，部分大型社區(qū)尤其是某些“貴族社區(qū)”的土地利用更加粗放，而且進(jìn)一步加劇了社會(huì)的兩極分化。中央提出小區(qū)放開政策的初衷就是為了解決城市交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。同時(shí)，實(shí)行街區(qū)制還會(huì)帶來(lái)更多的商業(yè)活動(dòng)，有助于增強(qiáng)城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。因此，推廣街區(qū)制本質(zhì)上就是將占據(jù)大片土地的單位大院或居住區(qū)小型化，讓小區(qū)不再成為城市的“梗阻”，改進(jìn)城市管理、提高城市活力和居民生活品質(zhì)。

三、順利實(shí)施街區(qū)制的具體對(duì)策建議

居民們所支付的購(gòu)房款，其實(shí)已經(jīng)包含了土地出讓金，而且不僅是房屋所占土地，也包括公攤部分。因此，居住區(qū)內(nèi)的道路等屬于小區(qū)業(yè)主共同私有財(cái)產(chǎn)，而且業(yè)主們每月繳納的物業(yè)費(fèi)也有很大部分是用于小區(qū)道路、綠化等公共設(shè)施的正常運(yùn)行。因此，小區(qū)內(nèi)部道路公共化需要遵從以下3個(gè)方面。

(一)開放封閉小區(qū)需要尊重居民權(quán)益

街區(qū)制的推行需要加強(qiáng)宣傳，務(wù)必使民眾知曉并非所有小區(qū)均要拆除圍墻，而是針對(duì)妨礙交通組織的單位大院和大型社區(qū)，并且要先行立法，在實(shí)施過程中還須有民意征集、社會(huì)聽證、征收補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)，切實(shí)尊重居民利益，爭(zhēng)取大多數(shù)市民支持。最優(yōu)的情況是地方政府與業(yè)主們協(xié)商一致同意開放封閉小區(qū)。《物權(quán)法》第七十六條規(guī)定了7種由業(yè)主共同決定的事項(xiàng)，其中“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”。小區(qū)道路公共化必然涉及對(duì)相關(guān)道路設(shè)施、門禁系統(tǒng)的改建，在獲得業(yè)主同意的前提下，可以通過協(xié)商方式解決。但是，如果業(yè)主不同意，地方政府只能以征收方式打開封閉小區(qū)，經(jīng)過正當(dāng)程序并給予業(yè)主補(bǔ)償，并把這部分土地的使用權(quán)收歸國(guó)有。其中，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括退回相關(guān)土地使用權(quán)剩余年限的土地出讓金、道路建設(shè)成本、給小區(qū)居民帶來(lái)不便的補(bǔ)償?shù)取Ｗ詈?，現(xiàn)在已有少部分土地使用權(quán)限到期、政府作為土地所有者可以依法收回相關(guān)道路的土地使用權(quán)，將原小區(qū)部分公共用地改變用途，作為社會(huì)公共道路。但是，大多數(shù)住宅小區(qū)的土地使用權(quán)限為70年，現(xiàn)在考慮仍為時(shí)尚早，此種方法對(duì)于打開道路、解決交通擁堵只能是遠(yuǎn)水不解近渴。

總之，在產(chǎn)權(quán)明晰和法治化的前提下，面對(duì)安全生活與交通方便等不同訴求，政府與私人業(yè)主之間可以依法通過博弈達(dá)成解決方案。合理的改革路徑應(yīng)當(dāng)是按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，切實(shí)考慮業(yè)主付出的成本和現(xiàn)實(shí)需求，采用市場(chǎng)和法律的辦法實(shí)現(xiàn)“逐步打開”，而不應(yīng)當(dāng)采用行政手段強(qiáng)硬推進(jìn)。

(二)明確開放程序需要由易到難開展

在城市人口密集處打破畫地為牢的格局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看無(wú)疑是積極的。然而，我們應(yīng)清楚這需要一個(gè)有相當(dāng)難度和時(shí)間長(zhǎng)度的轉(zhuǎn)變過程，它的平穩(wěn)推行應(yīng)重在引導(dǎo)和順勢(shì)而為，充分考慮其實(shí)際可操作性，避免成為類似“拆遷”式的強(qiáng)制推進(jìn)。首先從新建社區(qū)不再封閉做起，《意見》的這一主張是穩(wěn)妥的。如果開放社區(qū)的樓盤能夠賣得出去，就會(huì)對(duì)新的居住風(fēng)尚形成示范，逐漸積累對(duì)城市規(guī)劃改造的積極影響。然后開放老的社區(qū)，從超大型社區(qū)，以及其封閉性對(duì)包括區(qū)內(nèi)業(yè)主在內(nèi)的當(dāng)?shù)厝罕姌?gòu)成嚴(yán)重生活妨礙、群眾對(duì)開放社區(qū)本身就有愿望的地方做起。對(duì)道路交通影響不大且牽扯到復(fù)雜物權(quán)的小區(qū)，不應(yīng)過早列入開放規(guī)劃的范圍。同時(shí)，一些實(shí)際安全保密壓力不大的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)大院(包括大學(xué)、企事業(yè)單位和政府機(jī)構(gòu)等)如果處在完善城市交通網(wǎng)絡(luò)的重要位置，也應(yīng)去大院化。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)它們當(dāng)中一些單位(如大學(xué)等)帶頭拆除圍墻[5]，融入城市的街區(qū)化進(jìn)程，助推城市的深度開放。這方面，湖南大學(xué)、哈爾濱工程大學(xué)等本身就是很好的范例。

針對(duì)大型老舊社區(qū)的開放，各地必須慎重且盡快啟動(dòng)，選擇城區(qū)主要堵點(diǎn)附近的大型社區(qū)開展試點(diǎn)，并由相關(guān)專業(yè)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以利于制定并推行具有可操作性的本地區(qū)“條例”。另外，可借鑒國(guó)內(nèi)現(xiàn)有類似街區(qū)制的典型社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，如重慶市渝北區(qū)江與城社區(qū)等。已建成的住宅小區(qū)和單位大院客觀上不具備共享內(nèi)部道路的，堅(jiān)決不能強(qiáng)拆硬搞；客觀適宜共享內(nèi)部道路的住宅小區(qū)和單位大院，在法治先行和民主協(xié)商的前提下應(yīng)逐步開放。

(三)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)充分滿足居民要求

1977年，世界建筑師大會(huì)發(fā)布《馬丘比丘憲章》強(qiáng)調(diào)，城市應(yīng)是具有持續(xù)性和一體化的結(jié)構(gòu)體系，明確鄰里間、地區(qū)間以及城市內(nèi)部各單元間的功能關(guān)系，解除城市模塊間的藩籬。現(xiàn)代規(guī)劃大師簡(jiǎn)·雅各布斯在《美國(guó)大城市的死與生》中指出街區(qū)制存在不安全因素的原因不是街區(qū)地理位置，也不是窮人和流浪漢的問題，若要消除街區(qū)不安全隱患，須增加街道“人氣”，如沿街開設(shè)夜晚仍活力不減的各式小店、小酒吧、電影院等，在裝點(diǎn)住宅區(qū)魅力的同時(shí)提升街道的吸引力，為街區(qū)提供穩(wěn)定的安全保障[6]。1990年以來(lái)世界各國(guó)大規(guī)模實(shí)施街區(qū)制項(xiàng)目并逐年遞增，比如美國(guó)2004年比2003年增加了37%，達(dá)到648個(gè)項(xiàng)目[7]。較為保守的英國(guó)則通過制定相應(yīng)的法律來(lái)維護(hù)街區(qū)安全秩序與休閑空間，包括《街區(qū)保護(hù)法》(1967)和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1971)等，從最初針對(duì)單體建筑的保護(hù)擴(kuò)展到多個(gè)建筑的集合體，逐步形成街區(qū)保護(hù)的概念，這些制度存續(xù)至今并一直維護(hù)著英國(guó)的街區(qū)安寧。

中國(guó)推廣街區(qū)制，可以借鑒歐美國(guó)家的規(guī)劃與法律制定，新建或改造舊社區(qū)為規(guī)模適度、四面圍合的居住組團(tuán)(50～100畝)，還要保證后續(xù)的智慧安保、新型物業(yè)等各種措施能夠跟上[8]，以滿足居民對(duì)安全、清潔、休閑的要求。

四、落實(shí)地方政府責(zé)任保障街區(qū)制推廣

法國(guó)思想大師、社會(huì)學(xué)家列菲伏爾指出“住宅是家庭免受外界侵襲的最后屏障，住宅、街區(qū)、城市都不是‘物品’，而是居民投入了時(shí)間和情感的‘作品’”[9]，城市居民對(duì)街區(qū)的歸屬感本身就成為集體占有城市空間的一種正當(dāng)訴求。因此，首先就要求地方政府擔(dān)負(fù)起責(zé)任和義務(wù)維護(hù)城市居民的合法權(quán)益，并及時(shí)回應(yīng)公眾對(duì)街區(qū)制的疑問和擔(dān)憂，完善居住區(qū)周邊的配套基礎(chǔ)設(shè)施，從而保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全和提升居民生活質(zhì)量。其次，地方政府是街區(qū)制推廣中社會(huì)公共權(quán)力的行使者，角色地位特殊。而推廣街區(qū)制必然涉及多方面的利益，地方政府需要權(quán)衡和協(xié)調(diào)各方利益，共同民主協(xié)商推動(dòng)街區(qū)制實(shí)施。地方政府在推廣街區(qū)制時(shí)既要認(rèn)真全面聽取社會(huì)組織和公眾等相關(guān)利益群體的意見和心聲，又要充分發(fā)揮多元主體的資源優(yōu)勢(shì)，將部分設(shè)施工程外包給社會(huì)組織去建設(shè)，這樣既減輕了地方政府部門壓力，又能夠節(jié)約成本，并能激發(fā)社會(huì)組織的活力和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。地方政府主動(dòng)與居民協(xié)商，能夠更好地滿足居民需求，減少甚至避免不必要的社會(huì)矛盾及沖突，從而為街區(qū)制推廣工作減輕阻礙。再次，公共安全是公眾生活與工作的基本前提和基礎(chǔ)，地方政府有責(zé)任建立切實(shí)可行的應(yīng)急管理與救援制度體系，科學(xué)維護(hù)社會(huì)公共安全和保護(hù)居民合法利益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。畢竟街區(qū)制的城市建設(shè)形式可能會(huì)加大居住區(qū)生活的安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，地方政府必須積極回應(yīng)居民對(duì)公共安全問題的擔(dān)憂，在保證不損害居民合法權(quán)利和不降低居民生活質(zhì)量的前提下，引導(dǎo)社區(qū)居民接受街區(qū)制改造。

地方政府在推廣街區(qū)制中要充分履行自身責(zé)任。一是要充分了解和深入分析當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃與建設(shè)情況，尤其是城市內(nèi)部交通道路密度，在保證配套設(shè)施的基礎(chǔ)上制定與城市發(fā)展相適應(yīng)的街區(qū)制改造方案，比如路網(wǎng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、主次道路分配、居住區(qū)出行距離、安保設(shè)施配備等。這些詳細(xì)指標(biāo)和要求的制定既有利于增強(qiáng)街區(qū)制實(shí)施的適應(yīng)性和體現(xiàn)我國(guó)城市建設(shè)的合理性，又可因城施策，使公眾深刻認(rèn)知并充分理解和支持街區(qū)制的推廣。二是推行街區(qū)制必然導(dǎo)致物業(yè)管理方式的變革，如何繳納物業(yè)管理費(fèi)就成為不容忽視的問題。地方政府需要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，保證物業(yè)費(fèi)收繳和支出納入正確的管理和合法的監(jiān)督范圍之內(nèi)，并且不增加居民負(fù)擔(dān)。地方政府還要積極開辟推行街區(qū)制的穩(wěn)定資金渠道，同時(shí)避免加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。部分地方政府部門的人力要更多地深入到基層，加強(qiáng)與居民、物業(yè)公司和房地產(chǎn)開發(fā)商的聯(lián)系，及時(shí)溝通解決矛盾。三是地方政府在推行街區(qū)制過程中應(yīng)敢于接受公眾監(jiān)督。相關(guān)法律法規(guī)自然是政府部門和行政人員不可逾越的紅線，地方政府要在繼續(xù)抓好內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，廣開言路，暢通反饋渠道，大膽引入公眾和非政府組織等第三方的監(jiān)督。這樣既有利于降低監(jiān)督成本并提高政府工作人員參與街區(qū)制推廣工作的積極性，也有利于居民和非政府組織及時(shí)了解街區(qū)制的工作進(jìn)度及注意事項(xiàng)等，引導(dǎo)他們共同參與和順利推進(jìn)街區(qū)制的實(shí)施。

[1]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見[EB/OL].[2016-02-22].http://www.scio.gov.cn/zhzc/3/32765/Document/1469105/1469105.htm.

[2]王靜文.推廣街區(qū)制需弄清難點(diǎn)所在[N].中國(guó)城鄉(xiāng)金融報(bào)，2016-03-04.

[3]吳志強(qiáng)，李德華.城市規(guī)劃原理[M].4版.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010.

[4]王格芳.街區(qū)制改革需穩(wěn)步推進(jìn)[N].大眾日?qǐng)?bào)，2016-04-13.

[5]師安寧.從法律視角正確解讀街區(qū)制改革方向[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2016-03-03.

[6]JACOBS J.美國(guó)大城市的死與生[M].2版.金衡山，譯.南京：譯林出版社，2006.

[7]陳偲.歐美國(guó)家這樣發(fā)展街區(qū)制[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2016-03-31.

[8]街區(qū)制，考驗(yàn)開發(fā)商的產(chǎn)品規(guī)劃、物業(yè)公司管理模式[N].徐州日?qǐng)?bào)，2016-03-03.

[9]吳燕怡，萬(wàn)高隆.私權(quán)與公權(quán)之沖突及地方政府責(zé)任[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，11(3):80-83.

(責(zé)任編輯魏艷君)

Block System: New Exploration of the Urban Development Plight in China

WANG Ai-guo

(Party School of Chongqing Committee of C.P.C, Chongqing 400041, China)

Block system is a kind of urban construction form adopted by most countries in the world, and it is also a future choice of China. The implementation of the block system will not only cause great attention from all sectors of society, but also influence the city planning, construction and management of our country profoundly. Through guiding citizens’ cognition of the block system rightly and taking effective measures to avoid the possible safety and environmental issues, their worry and misunderstanding can be effectively reduced. According to the foreign experience, China’s block system policy should be implemented in the easy-to-difficult order of new community-institution compound -old community, and promote the housing cluster of appropriate scale (50 to 100 mu), and enhance various security measures. Meanwhile, the citizen in old community should be compensated fully in accordance with the law.

block system; urban construction; housing cluster

2016-06-02

王愛國(guó)(1982—)，男，山東萊蕪人，講師，博士，研究方向：土地管理與城市規(guī)劃。

引用格式：王愛國(guó).街區(qū)制：我國(guó)城市發(fā)展困境的新探索[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2016(8):54-59.

format：WANG Ai-guo.Block System: New Exploration of the Urban Development Plight in China[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(8):54-59.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.08.009

C939

A

1674-8425(2016)08-0054-06