●馬海濤/中央財經(jīng)大學研究生院院長、教授、博士生導師

新形勢下重構(gòu)財政監(jiān)督的幾點思考

●馬海濤/中央財經(jīng)大學研究生院院長、教授、博士生導師

一、新形勢下財政監(jiān)督定位問題

隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，財政職能定位在不斷改變，與之相適應，財政監(jiān)督也需重新定位，更好地服務于經(jīng)濟發(fā)展大局。

（一）從國家治理層面定位財政監(jiān)督

十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，將財政定位提升到國家治理的層面。相應地，財政監(jiān)督的定位也應隨之變化，要將財政監(jiān)督也置于國家治理的高度來進行全面衡量，綜合考慮。

（二）從現(xiàn)代財政制度定位財政監(jiān)督

建立現(xiàn)代財政制度是黨中央立足全局、面向未來提出的重要戰(zhàn)略思想。現(xiàn)代財政制度要求建立法治、公開、透明的財政制度，更好地實現(xiàn)社會公眾利益最大化。財政監(jiān)督作為財政政策有效落實的重要保障，如何嵌入現(xiàn)代預算制度中，進一步打牢現(xiàn)代財政制度的基石是新形勢下的重要命題。

（三）從本源問題定位財政監(jiān)督

近年來，對于財政監(jiān)督的本源問題各界爭論不已。財政監(jiān)督究竟是財政的基本職能之一，還是僅僅作為實現(xiàn)財政職能的一種手段？不同研究者對此各持己見。不同的定位對財政監(jiān)督職能的發(fā)揮具有重大差別。特別是新《預算法》出臺以后，各地紛紛修訂地方財政監(jiān)督法規(guī)條例，面臨的首要問題就是財政監(jiān)督的本質(zhì)是什么。筆者認為，財政監(jiān)督作為財政的一項基本職能必須予以明確，在這個定位的基礎上再進一步細化完善其職能。

二、新形勢下財政監(jiān)督的新內(nèi)涵

（一）財政監(jiān)督方式、范圍的新變化

1、實施全過程監(jiān)督。在我國經(jīng)濟監(jiān)督體系中，有財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、人大監(jiān)督等多重監(jiān)督系統(tǒng)。財政監(jiān)督必須是全過程監(jiān)督，即對預算實施全過程進行監(jiān)督?！邦A算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算評價有反饋，反饋結(jié)果有應用”，以此形成全過程監(jiān)督。

2、實行全口徑預算監(jiān)督。現(xiàn)代財政制度的一個基本前提是全口徑預算。過去，預算監(jiān)督主要是指一般公共預算監(jiān)督?！额A算法》修訂后，明確將預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障基金預算，要求實施全口徑預算。隨著全面深化改革的不斷推進，未來有可能將政府基金預算、國有資本經(jīng)營預算都并入一般公共預算，并將債務預算納入預算監(jiān)督范疇。

3、從合規(guī)性向合規(guī)性與有效性并重。

以往財政監(jiān)督大多關注財政資金的合規(guī)性監(jiān)督，檢查財政資金的使用、撥付是否合法合規(guī)。隨著公共財政的深入推進，財政監(jiān)督從合規(guī)性向有效性轉(zhuǎn)變，在關注合規(guī)性的同時，更加注重財政資金使用效果的監(jiān)督。

4、重點加強預算支出監(jiān)管。新常態(tài)經(jīng)濟下，財政收支矛盾突出。中國經(jīng)濟在經(jīng)歷了連續(xù)多年的高速增長之后，財政收入再很難有大幅度增長，為此，加強財政支出監(jiān)管具有重要意義。在開展財政支出監(jiān)管過程中，不僅要關注財政支出使用績效，還要結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使財政支出符合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。

（二）堅持依法監(jiān)督的新要求

十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標，并審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，使公眾對依法治國、依法執(zhí)政有了更加全面深入的理解。以新《預算法》的講授為例，以前聆聽《預算法》的對象多是財政人員，現(xiàn)在不僅有財政工作者，還有許多人大代表、政府官員、預算單位“一把手”等積極學習新《預算法》，說明公眾對《預算法》有了新的認識。這對財稅人員也提出了更高的要求，要求財稅工作者要更加懂法守法，深入研究財政相關法律法規(guī)，進一步強化依法監(jiān)督。

（三）財政監(jiān)督要融入財稅體制改革中

全面深化改革背景下，財政監(jiān)督要緊緊圍繞財稅體制改革的大方向，關注財政改革的各個方面，將監(jiān)督滲透進去，真正實現(xiàn)財政監(jiān)督與時俱進。財政監(jiān)督不是簡單的事前、事中、事后監(jiān)督，更不能為了監(jiān)督而監(jiān)督。要站在改革的高度，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、財稅體制改革的視角出發(fā)，實現(xiàn)財稅改革與財政監(jiān)督更好的有機結(jié)合。

三、財政監(jiān)督要著重解決機制協(xié)調(diào)問題

財政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制主要包括兩方面內(nèi)容：一是各部門之間的協(xié)調(diào)機制問題。目前財政各部門設置較為完善，而如何協(xié)調(diào)利用好各部門力量，充分發(fā)揮監(jiān)督職能是需要深入思考的問題。二是財政監(jiān)督層級之間協(xié)調(diào)問題。中央到地方分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，各層級之間如何構(gòu)建有效的監(jiān)督網(wǎng)絡體系，需要全盤統(tǒng)籌部署，綜合提升財政監(jiān)督效能。筆者認為，不同層級之間最重要的是明確各自的監(jiān)督責任，形成“分級管理、全責明確、規(guī)范透明、相互制衡、運轉(zhuǎn)高效”的監(jiān)督機制。

（根據(jù)“財政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實踐”征文評審暨高峰論壇發(fā)言整理）