唐榮呈++魏淑艷

摘要：社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)政府信任具有政治共同體及政治制度的信任度較高、政府公務(wù)員的信任流失嚴(yán)重、級(jí)差政府信任的特征明顯、公民對(duì)政府信任缺乏的壓力增加等時(shí)代特征。而隨著我國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，政府信任也呈現(xiàn)出政府信任主體從權(quán)利意識(shí)淡薄到權(quán)利意識(shí)高漲，政府信任客體從人格信任到制度信任，政府信任環(huán)境從封閉到開放，政府信任或不信任的表達(dá)方式從相對(duì)單一到多元化的演進(jìn)趨勢(shì)?？傮w而言，當(dāng)前我國(guó)公民缺乏對(duì)政府信任的態(tài)勢(shì)可調(diào)可控，但級(jí)差政府信任卻隱藏較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)政府信任應(yīng)在滿足公民多元化需求的同時(shí)注重規(guī)范公民參與，并以制度建設(shè)構(gòu)建制度信任，進(jìn)而促進(jìn)政府信任。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；政府信任；級(jí)差政府信任；人格信任；制度信任

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）03-0020-06

政府信任是指在與政府互動(dòng)合作的基礎(chǔ)上，公民基于政府運(yùn)作和治理績(jī)效的認(rèn)知和預(yù)期，而對(duì)政府的一種歸屬和信賴心理，是一個(gè)歷史的、不斷調(diào)適的、動(dòng)態(tài)演變的過(guò)程。政府信任作為一種稀缺性的政治資源和社會(huì)資源，不僅是政治系統(tǒng)的潤(rùn)滑劑，也是整個(gè)人類社會(huì)的穩(wěn)定器，對(duì)于促進(jìn)政治民主、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)和諧具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。如果說(shuō)政府信任是公民與政府互動(dòng)合作的心理基礎(chǔ)，是政府治國(guó)理政的一種軟實(shí)力，那么政府信任的流失，則會(huì)直接影響到政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序。一般來(lái)講，任何一個(gè)國(guó)家或社會(huì)都會(huì)面臨不同形式和不同程度的政府合法性與政府信任流失的挑戰(zhàn)，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家尤其如此。美國(guó)政治學(xué)家李普塞特就認(rèn)為，“政府合法性或政府信任危機(jī)的根源，必須從現(xiàn)代社會(huì)變革的性質(zhì)中去尋找?！盵1]55

我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期是指從改革開放到本世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，所經(jīng)歷的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從封閉到開放、從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換、體制機(jī)制的轉(zhuǎn)軌、利益格局的調(diào)整和思想觀念的轉(zhuǎn)變，既深刻地影響著政治系統(tǒng)、政府信任結(jié)構(gòu)和政府信任水平，又賦予政府信任鮮明的時(shí)代特征，也推動(dòng)著政府信任的變遷和演進(jìn)。

一、轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府信任的時(shí)代特征

（一）政治共同體、政治制度的信任度處于較高水平

政府信任的結(jié)構(gòu)一般可以分為主體、客體、環(huán)境、表達(dá)方式等要素，而客體不僅包括政府公務(wù)員、政府官員等政治角色，也包括政府機(jī)構(gòu)和政府部門，更應(yīng)包括政治共同體、政治制度等核心內(nèi)容。政府信任客體的類別不同，相應(yīng)的信任水平也各異。隨著全球化、市場(chǎng)化、民主化浪潮的加劇，世界上一些國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)倒退、社會(huì)分裂、政權(quán)頻繁更迭、政局持續(xù)動(dòng)蕩，尤其是20世紀(jì)末的蘇東劇變和21世紀(jì)初中東北非的顏色革命，充分反映了其人民對(duì)政府當(dāng)局的厭惡，也反映了其人民對(duì)政治制度和政治共同體的無(wú)情拋棄。

亨廷頓認(rèn)為，第三世界國(guó)家欲根除國(guó)內(nèi)政治動(dòng)蕩、腐朽和落后，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化，必須建立起強(qiáng)大的政府。我國(guó)作為“后發(fā)外生型”國(guó)家，充分運(yùn)用了國(guó)家機(jī)器的力量自上而下地推動(dòng)現(xiàn)代化。改革開放以來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的成就，綜合國(guó)力和國(guó)際地位顯著提升，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面的面貌和人民生活水平發(fā)生了翻天覆地的變化。顯然，這與強(qiáng)有力的政府治理能力是分不開的，充分說(shuō)明了我國(guó)社會(huì)主義制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)等制度的優(yōu)越性，及其在促進(jìn)國(guó)家發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步中的決定性作用，也充分說(shuō)明了這些制度得到了人民的擁護(hù)和信任。這也從我國(guó)公民對(duì)國(guó)體（88%）、政黨（88%）、議會(huì)（83%）、司法（70%）、軍隊(duì)（86%）的高信任度得到體現(xiàn)（見表1）。 其中，這五項(xiàng)信任度的平均值（83%）與同為社會(huì)主義國(guó)家的越南（87%）處于高信任度區(qū)間，高于同為發(fā)展中國(guó)家的馬來(lái)西亞（71.6%）、印尼（57%）和泰國(guó)（54.2%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)的自由民主國(guó)家——韓國(guó)（27.8%），也稍高于發(fā)達(dá)的威權(quán)主義國(guó)家——新加坡（80%）。

（二）政府公務(wù)員的信任流失嚴(yán)重

政府在現(xiàn)實(shí)中一般是抽象存在的，但代表國(guó)家以政府名義行使公共權(quán)力的都是具體的個(gè)人，即政府公務(wù)員。政府公務(wù)員處于公民與政府交往和接觸的最前沿，其個(gè)人修養(yǎng)、服務(wù)態(tài)度、辦事效率和履職狀況直接影響到公民對(duì)政府的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。正所謂，“只有行為者才能真正被信任，因?yàn)樗麄兪俏ㄒ荒軌蚪o予信任的單位?！盵2]相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2002年以后的數(shù)十年間，我國(guó)政府公務(wù)員的信任水平持續(xù)下降，從2002年的84%降到2008年的51%，2011年又繼續(xù)降到40%。表12010-2012年亞洲部分國(guó)家的政府信任度調(diào)查國(guó)家

信任度

類別中國(guó)越南新加坡韓國(guó)馬來(lái)西亞印尼泰國(guó)國(guó)體88%93%86%22%77%56%55%政黨88%82%69%12%54%42%35%議會(huì)83%88%83%11%70%50%49%司法70%78%86%36%72%52%63%軍隊(duì)86%94%76%58%85%85%69%平均值83% 87%80%27.8%71.6%57%54.2%數(shù)據(jù)來(lái)源：亞洲民主動(dòng)態(tài)調(diào)查（The Asian Barometer Survey）Wave 3， 20102012. http：//www.asianbarometer.org.亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂。[3]社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，由于法律漏洞和監(jiān)管措施缺乏，以及相關(guān)制度不健全，公共權(quán)力異化和行政倫理失范便獲得了生存土壤和制度空間，也給一些政府公務(wù)員以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、貪污腐化以可乘之機(jī)。我國(guó)當(dāng)前不僅處于轉(zhuǎn)型期，也處于矛盾凸顯期和利益調(diào)整期，公共服務(wù)供給不足、貧富差距懸殊、社會(huì)公平正義缺失，特別是在涉及到老百姓切身利益的諸如就業(yè)難、上學(xué)難、看病貴、食品安全事故、環(huán)境污染問(wèn)題等一系列民生問(wèn)題時(shí)，如果政府不能及時(shí)有效解決，就會(huì)造成政府與公民的進(jìn)一步對(duì)立，官民關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)，政府公務(wù)員的信任流失也就在所難免。此外，由于新聞媒體的發(fā)展，曾經(jīng)封閉運(yùn)行的官僚系統(tǒng)逐漸透明化和公開化，尤其是網(wǎng)絡(luò)新媒體的興起，其所具有的傳播負(fù)面消息的傾向和網(wǎng)絡(luò)放大效應(yīng)，把政府的陰暗面和政府官員的丑聞越來(lái)越多、越來(lái)越快地暴露于公眾。哈佛大學(xué)學(xué)者奈伊（Nye）把媒體的這種功能形象地比喻為揭弊（whistleblowing）和扒糞（muckraking）。[4]這些負(fù)面信息無(wú)疑嚴(yán)重地影響政府形象和公民對(duì)政府官員的信任感。

（三）級(jí)差政府信任的特征明顯

由于政府具有縱向的層級(jí)屬性，不同層級(jí)政府的政府職能和治理績(jī)效不同，政府公務(wù)員的素質(zhì)和能力也各異，導(dǎo)致不同層級(jí)政府的信任水平存在較大差異。公民被置于復(fù)雜的政府結(jié)構(gòu)之中，不同層次的政府提供不同的公共服務(wù)，滿足公民的不同需求，尤其是在聯(lián)邦系統(tǒng)中形成了不同的層次和部門，這些層次和部門成為公民需求的對(duì)象，互動(dòng)的平臺(tái)以及信任與不信任的源泉。[5]

我國(guó)公民對(duì)政府的信任水平，呈現(xiàn)出由基層政府到中央政府逐級(jí)遞增的層級(jí)差異，這是我國(guó)政府信任的一個(gè)鮮明特征，體現(xiàn)了政府信任的中國(guó)特色，即形成了一種政府層級(jí)距離公民自身越近越憎恨、越遠(yuǎn)反而越信任的“距離悖論”。在我國(guó)政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)序列中，公民對(duì)基層、中層、中央政府的信任度差異較大，政府信任隨著政府層級(jí)的上升而不斷增加，這種政府信任呈現(xiàn)出的“地弱央強(qiáng)”特點(diǎn)，可稱為“級(jí)差政府信任”?！按謇锸浅鹑?、鄉(xiāng)里是惡人、縣里是好人、省里是親人、中央是恩人” “經(jīng)是好經(jīng)，和尚給念歪了”“上有政策，下有對(duì)策”等民間流傳的一些話語(yǔ)和民謠就是這種級(jí)差政府信任的真實(shí)寫照。此外，許多學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)的實(shí)證研究也證實(shí)了這一點(diǎn)。從亞洲民主動(dòng)態(tài)調(diào)查（The Asian Barometer Survey）所實(shí)施的三次跨度為十年的全國(guó)調(diào)查數(shù)據(jù)（見表2）來(lái)看，級(jí)差政府信任始終存在。2002、2008、2011年，認(rèn)為中央政府是可信的（包括有點(diǎn)可信、相當(dāng)可信、完全可信）民眾比例分別為98.7%、98.5%、96.9%，而同一時(shí)期認(rèn)為地方政府是可信的民眾比例分別為79.6%、89.1%、80.3%。更大的差異體現(xiàn)在完全可信方面，認(rèn)為中央政府完全可信的民眾在2002、2008、2011年分別占到了63.8%、64.7%、53.1%，而同一時(shí)期同一類別在地方政府信任度上的頻率分布僅為17.1%、17.4%、20.4%。表22002、2008、2011 年我國(guó)中央政府和地方政府的信任度頻率分布[6]時(shí)間

人數(shù)比例

信任度類別2002年2008年2011年中央政府地方政府中央政府地方政府中央政府地方政府完全不可信0.2%2.5%0.2%1.2%0.6%2.1%相當(dāng)不可信0.1%4.3%0.2%2.2%0.4%4.5%有點(diǎn)不可信1.0%13.5%1.1%7.5%2.2%13.1%有點(diǎn)可信6.1%29.5%5.7%31.9%10.8%32.0%相當(dāng)可信28.8%33.0%28.1%39.8%33.0%27.9%完全可信63.8%17.1%64.7%17.4%53.1%20.4%樣本量N300529563213321033373280（四）公民對(duì)政府信任缺乏的壓力增加

新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年先生曾撰文指出，中國(guó)雖然沒有“柏林墻”，但由高強(qiáng)度的“不信任”砌成的“社會(huì)墻”卻存在于社會(huì)各個(gè)角色和各個(gè)群體之間，在窮人和富人之間，在資本和人民之間，在政府和人民之間，等等，不一而足。[7]處于轉(zhuǎn)型期的我國(guó)，社會(huì)階層分化、社會(huì)矛盾凸顯、公民權(quán)利意識(shí)覺醒，尤其是彌漫于整個(gè)社會(huì)的謠言、群體恐慌和普遍焦慮，以及頻頻發(fā)生的社會(huì)泄憤、群體性事件與鄰避沖突、政治冷漠與退出，不僅動(dòng)搖政府的合法性基礎(chǔ)、加大公共政策執(zhí)行難度，而且嚴(yán)重破壞社會(huì)和諧及社會(huì)秩序，充分說(shuō)明公民對(duì)政府信任缺乏的壓力增加。這突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.謠言泛濫與社會(huì)恐慌。謠言是一種在社會(huì)中產(chǎn)生并流傳的未經(jīng)官方證實(shí)或已被官方辟謠的信息。[8]謠言在本質(zhì)上具有公共性和社會(huì)性的特征，一般與產(chǎn)生其中的自然現(xiàn)象或公共事務(wù)有聯(lián)系，代表了一種公共輿論和社會(huì)意見，是對(duì)官方權(quán)威信息的異議和歪曲。因此，謠言是“反權(quán)力”的，是對(duì)政府的不信任和對(duì)權(quán)威的質(zhì)疑，而一個(gè)謠言泛濫的社會(huì)必定是政府信任面臨重大危機(jī)的社會(huì)。尤其在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息技術(shù)使得謠言的傳播范圍大大拓展，傳播速度快，能夠在短時(shí)間內(nèi)吸引大量受眾群體，繼而造成社會(huì)恐慌，影響社會(huì)穩(wěn)定和公共秩序。近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了眾多由謠言引發(fā)的社會(huì)恐慌事件，而且在政府發(fā)布權(quán)威信息澄清和辟謠之后，社會(huì)公眾要么充耳不聞，要么將信將疑，而大多數(shù)是選擇輕信謠言、盲目跟風(fēng)，更有甚者對(duì)謠言推波助瀾，這充分說(shuō)明了官方權(quán)威的喪失和政府信任的流失。

2.群體性事件與鄰避沖突。公民對(duì)政府的不信任感日積月累就會(huì)形成一種針對(duì)政府的“抽象憤怒”，群體性事件就是這種“抽象憤怒”的集中爆發(fā)。[9]近年來(lái)我國(guó)群體性事件多發(fā)頻發(fā)、參與人數(shù)增多、破壞性增強(qiáng)、規(guī)模擴(kuò)大、組織化程度提升，而且產(chǎn)生極強(qiáng)的社會(huì)示范和擴(kuò)散效應(yīng)。可以說(shuō)群體性事件是政府信任的晴雨表，群體性事件越多、規(guī)模越大、持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，說(shuō)明政府信任度越低。一般來(lái)講，如果公民的利益訴求通過(guò)制度化的方式不能得到滿足，其就會(huì)轉(zhuǎn)而訴諸非制度化或非法的方式，而當(dāng)?shù)卣话愫茈y有效應(yīng)對(duì)，要么極力打壓、要么聽之任之，結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。更重要的是，群體性事件參與者的動(dòng)機(jī)各有不同，一部分是為了爭(zhēng)取自身利益與權(quán)利，但更多的是非直接利益相關(guān)者借機(jī)發(fā)泄私憤、宣泄情緒、制造混亂，甚至有組織的犯罪分子也混雜其中。而在眾多的群體性事件中，由鄰避效應(yīng)引發(fā)的鄰避運(yùn)動(dòng)和鄰避沖突具有典型性和代表性。鄰避效應(yīng)的原因，既有鄰避設(shè)施本身對(duì)環(huán)境質(zhì)量、身體健康、資產(chǎn)價(jià)值的負(fù)外部性，也有公民維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，但更重要的是政府決策過(guò)程的不透明和不公正而導(dǎo)致居民不信任項(xiàng)目發(fā)起人和當(dāng)?shù)卣?/p>

3.政治冷漠與退出。如果說(shuō)以上方式是公民不夠信任政府而采取的一種“積極主動(dòng)”的非制度化參與方式，那么政治冷漠與退出就是公民對(duì)政府感到失望而走上另一極端而采取“用腳投票”的消極對(duì)抗手段。在持續(xù)擴(kuò)大的、異常激烈的公民參與背后還暗藏著政治冷漠者，他們不關(guān)心國(guó)家大事和公共事務(wù)，缺乏參與政治的熱忱和責(zé)任心。在這種情況下，公民對(duì)政治生活缺乏興趣，其政治權(quán)利感和政治義務(wù)感均減弱，疏遠(yuǎn)和逃避公共事務(wù)，進(jìn)而退出政治和公共生活，這不僅具有行為上的消極性，也具有主觀上的故意性。大量的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，真正出于自主意識(shí)自愿參加投票選舉等國(guó)家政治生活的公民所占比例一直不高。[10]另外，一些地區(qū)的聽證會(huì)“逢聽必漲、逢漲必聽”，一方面是“聽證哥”“聽證帝”“聽證專業(yè)戶”，另一方面是“沉默的大多數(shù)”，致使代表民意的真正參與者寥寥無(wú)幾。

二、轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府信任的演進(jìn)趨勢(shì)

根據(jù)辯證唯物主義的觀點(diǎn)，公民對(duì)政府的信任處于發(fā)展變化之中，一成不變的政府信任狀態(tài)是不可能存在的。政府信任的主體、客體、環(huán)境、表達(dá)方式等要素相互作用，共同推動(dòng)著政府信任不斷由低級(jí)向高級(jí)、由簡(jiǎn)單向復(fù)雜的發(fā)展演變。轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府信任的演進(jìn)趨勢(shì)可概括為以下幾個(gè)方面。

（一）政府信任主體：從權(quán)利意識(shí)淡薄到權(quán)利意識(shí)高漲

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約、傳統(tǒng)歷史文化的影響以及“臣民意識(shí)、權(quán)力崇拜、官本位”等觀念的根深蒂固，作為政府信任主體的公民長(zhǎng)期以來(lái)很少參與政府治理和公共事務(wù)，也缺乏維護(hù)自身權(quán)利和利益的意識(shí)，只是被動(dòng)地服從和接受政府的管理。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步、法制的健全、教育水平的提高以及民主、平等、人權(quán)、自由、法治等普世政治價(jià)值的不斷深入人心，公民的主體意識(shí)已經(jīng)覺醒，公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利意識(shí)不斷增長(zhǎng)，而且向隱私權(quán)、參政權(quán)等縱深方向發(fā)展。這不僅體現(xiàn)在公民要求政府信息公開、要求政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的呼聲日益高漲；也體現(xiàn)在公民越來(lái)越善于運(yùn)用法律的武器依法維權(quán)和依法提起行政訴訟；更體現(xiàn)在公民越來(lái)越敢于對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)判和舉報(bào)；還體現(xiàn)在公民的政治效能感逐漸提升，越來(lái)越多地參與公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估。此外，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展、社會(huì)越進(jìn)步，公民的需求層次也越高，大多數(shù)公民已不再滿足于生理需求、安全需求和社交需求，而是向往更高層次的尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求。這種“批判性公民”（critical citizens）對(duì)政府的要求和期望越來(lái)越高，變得越來(lái)越“苛求”和“挑剔”，用更高的標(biāo)準(zhǔn)衡量政府治理績(jī)效和公共服務(wù)水平，不斷給政府施壓，也不斷挑戰(zhàn)政府權(quán)威。

（二）政府信任客體：從人格信任到制度信任

現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為“第五個(gè)現(xiàn)代化”，已被我們黨提上了重要的議事日程，而國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求政府信任形態(tài)的現(xiàn)代化。經(jīng)典現(xiàn)代化理論一般將社會(huì)發(fā)展階段劃分為傳統(tǒng)社會(huì)、轉(zhuǎn)型社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)，這可分別對(duì)應(yīng)張康之教授提出的三大政府治理模式（統(tǒng)治型政府、管理型政府、服務(wù)型政府），[11]以及馬克斯·韋伯的三大政府權(quán)力基礎(chǔ)（傳統(tǒng)型權(quán)力、魅力型權(quán)力、法理型權(quán)力）。[12]政府信任的實(shí)質(zhì)是指向公共權(quán)力的，不同的權(quán)力屬性和運(yùn)行方式會(huì)孕育不同的政府信任形態(tài)。因而，政府信任在這三大社會(huì)發(fā)展階段、三大政府治理模式和三大權(quán)力基礎(chǔ)上分別呈現(xiàn)出習(xí)俗信任、人格信任和制度信任的形態(tài)（見表3）。

表3社會(huì)發(fā)展階段、政府治理模式、政府權(quán)力基礎(chǔ)與

（經(jīng)典現(xiàn)代化理論）傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)政府治理模式

（張康之）統(tǒng)治型政府管理型政府服務(wù)型政府政府權(quán)力基礎(chǔ)

（馬克斯·韋伯）傳統(tǒng)型權(quán)力魅力型權(quán)力法理型權(quán)力政府信任形態(tài)習(xí)俗信任人格信任制度信任在傳統(tǒng)社會(huì)中，人與人之間一般基于地緣和血緣而產(chǎn)生一種感性而直覺的人際信任，當(dāng)這種信任經(jīng)傳統(tǒng)習(xí)俗浸潤(rùn)到個(gè)體的思想觀念和行為方式，以及國(guó)家的宗教儀式、公共事務(wù)、對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)等環(huán)節(jié)時(shí)，就擴(kuò)展為對(duì)國(guó)家和政府的信任，即習(xí)俗型政府信任。在個(gè)體行為的意義上，習(xí)俗型政府信任起因于對(duì)歷史傳統(tǒng)、地域共同體以及家族的信任，它因信任這個(gè)傳統(tǒng)及其共同體而信任整個(gè)政府體系。[13]此外，傳統(tǒng)社會(huì)中統(tǒng)治者的目的在于維護(hù)其專制統(tǒng)治，政府治理模式是一種統(tǒng)治型政府，國(guó)家與政府是帝王的私有財(cái)產(chǎn)，公共權(quán)力也被私有化。因此，習(xí)俗型政府信任是一種理所當(dāng)然的、不假思索的信任。

而在轉(zhuǎn)型期的早期，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治制度、生態(tài)系統(tǒng)等方面必定要經(jīng)歷劇烈的調(diào)整和變革，政府的改革發(fā)展任務(wù)也異常艱巨，會(huì)面臨諸如穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、保穩(wěn)定、防腐敗等挑戰(zhàn)。這對(duì)政治精英和政府官員的個(gè)人品質(zhì)、道德素養(yǎng)和施政能力提出了較高要求，政府治理也呈現(xiàn)出濃厚的人治色彩。因而，普通民眾的政府信任也一般指向那些擁有公共權(quán)力的政府官員，即把對(duì)政治共同體、政治制度、政府組織等的信任統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)換為對(duì)政府官員的信任。這種政府信任很大程度上取決于公共權(quán)力者的人格魅力和個(gè)人特質(zhì)，本質(zhì)上體現(xiàn)為一種人格信任。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，轉(zhuǎn)型社會(huì)不斷向現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等日趨規(guī)范化、法治化和制度化，政府治理的人治色彩不斷褪去，基于魅力型權(quán)力的管理型政府，以及內(nèi)嵌于管理型政府的人格信任逐漸退出歷史舞臺(tái)，取而代之的是基于法理型權(quán)力的服務(wù)型政府，以及內(nèi)嵌于服務(wù)型政府的制度信任。因此，在轉(zhuǎn)型社會(huì)，政府信任表現(xiàn)為持續(xù)的制度化趨勢(shì)，也就是人格信任因子日益消減、現(xiàn)代的制度信任因子不斷生長(zhǎng)的過(guò)程，也是政府信任走向現(xiàn)代化的過(guò)程。

在現(xiàn)代社會(huì)，主權(quán)在民、民主法治等政治理念日益普及，政府權(quán)力基于合理合法的基礎(chǔ)，公共權(quán)力不再是統(tǒng)治者私有而是歸全民所有。政府權(quán)力的運(yùn)行不再可以隨心所欲，而是受到一系列政治理念、法律法規(guī)等制度的規(guī)范。此外，政府的目的不是統(tǒng)治或控制而是服務(wù)，[14]政府治理模式體現(xiàn)為服務(wù)型政府。在政治生活和社會(huì)生活中，政府官員的人格魅力和人格特質(zhì)逐漸淡出，公民對(duì)政府的信任也不再單單指向政府公務(wù)人員。政府信任源自先進(jìn)的政治制度設(shè)計(jì)，以及公民對(duì)這種制度所帶來(lái)的優(yōu)良政府績(jī)效和良善公共生活的穩(wěn)定預(yù)期。因此，現(xiàn)代社會(huì)的政府信任是建立在法理型權(quán)力之上的、內(nèi)嵌于服務(wù)型政府的制度信任。

（三）政府信任的環(huán)境：從封閉到開放

政府信任的環(huán)境既是政府信任產(chǎn)生的條件，也是政府信任發(fā)展與演進(jìn)、流失與修復(fù)的外部變量，也是政府信任主體和客體賴以存在的空間。改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)不斷從單一化走向多元化、從保守走向革新、從封閉走向開放。我國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程，也是一個(gè)從封閉、半封閉到全方位開放的過(guò)程，政治系統(tǒng)不可避免地被卷入到整個(gè)開放的歷史洪流中，政府信任的環(huán)境也必然從封閉走向開放。經(jīng)濟(jì)方面，全球化的深入發(fā)展使得關(guān)起門來(lái)搞建設(shè)已經(jīng)不可能，國(guó)家間、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等越來(lái)越緊密地聯(lián)系在一起。社會(huì)方面，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以家族結(jié)構(gòu)、等級(jí)制為特點(diǎn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)瓦解，取而代之的是平等、競(jìng)爭(zhēng)、開放的社會(huì)結(jié)構(gòu)。文化方面，傳統(tǒng)中華文化在與西方文化的交流碰撞過(guò)程中，不斷吸收西方文明的有益成果，同時(shí)中華文化也不斷向外傳播、走向世界。交往方式方面，交通設(shè)施的改善和加強(qiáng)、通信技術(shù)的發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用和普及，使得區(qū)域間、國(guó)家間的交流日益深入，人員、資本、信息的流動(dòng)日趨便利和頻繁。政府內(nèi)部方面，由于公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和信息技術(shù)的應(yīng)用，政府透明度不斷提升，政府信息公開力度不斷加大。

（四）政府信任或不信任的表達(dá)方式：從相對(duì)單一到多元化

傳統(tǒng)上，公民對(duì)政府信任或不信任的表達(dá)方式，一般體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中的語(yǔ)言和行動(dòng)上。如果不信任政府，在語(yǔ)言方面一般體現(xiàn)為編撰并傳播與政府有關(guān)的民謠、順口溜和打油詩(shī)等對(duì)政府進(jìn)行嘲諷，以及通過(guò)傳統(tǒng)媒體發(fā)表自己的政治主張和見解；行動(dòng)方面既有公民投票、選舉、信訪、舉報(bào)等制度化方式，也有請(qǐng)?jiān)?、靜坐、游行示威等半制度或非制度化方式，更有沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻礙交通、打砸搶燒等暴力抗議行為。

由于數(shù)字革命和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展與普及應(yīng)用，各種信息產(chǎn)品尤其是互聯(lián)網(wǎng)早已滲透到人們生活和政府管理的各個(gè)方面，也正重建著公民與政府的溝通模式?；ヂ?lián)網(wǎng)具有信息量大、感染力強(qiáng)、傳播速度快、覆蓋范圍廣的優(yōu)勢(shì)以及匿名性、互動(dòng)性、平等性、開放性等特點(diǎn)，尤其是自媒體的崛起，打破了傳統(tǒng)媒體的新聞壟斷，以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的傳播模式超越了傳統(tǒng)媒體點(diǎn)對(duì)面的傳播模式，正重塑傳媒生態(tài)。這極大地拓展了公共輿論空間，使得政府越來(lái)越難以掌握網(wǎng)絡(luò)輿論傳播的主導(dǎo)權(quán)，更難以掌控網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)。

網(wǎng)民維權(quán)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已勢(shì)不可擋，網(wǎng)絡(luò)參與、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政已蔚然成風(fēng)，互聯(lián)網(wǎng)已成為民主政治的試驗(yàn)田和民情民意的集散地。網(wǎng)絡(luò)論壇、博客、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)工具，成為越來(lái)越多的公民表達(dá)政治態(tài)度、參政議政的重要平臺(tái)和傳遞政治信息、交流思想的主要渠道，也成為公民表達(dá)對(duì)政府信任或不信任的重要方式。而且這種新興的表達(dá)方式與傳統(tǒng)的語(yǔ)言和行動(dòng)表達(dá)方式相互融合、相互促進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)不僅成為語(yǔ)言表達(dá)的載體，也成為行動(dòng)的導(dǎo)火索和策源地。由此，政府信任或不信任的表達(dá)方式由現(xiàn)實(shí)世界進(jìn)入到現(xiàn)實(shí)世界與虛擬世界相融合的復(fù)合空間，由相對(duì)單一發(fā)展到多元化。

三、現(xiàn)實(shí)啟示

（一）理性對(duì)待、科學(xué)分辨政府信任流失問(wèn)題

如上所述，政府信任客體具有復(fù)雜性和層次性，一般可分為政府公務(wù)員、政府組織、公共政策、政治價(jià)值觀、政治制度、政治共同體等方面。雖然這六大組成單元都是政府信任的對(duì)象，但它們?cè)谡湃慰腕w的結(jié)構(gòu)中具有不同的特點(diǎn)、地位和作用。受地球內(nèi)部結(jié)構(gòu)①（如圖1）的啟發(fā)，可以把政府信任客體分為三個(gè)層次（如圖2）：外層：政府公務(wù)員；中間層：政府組織、公共政策；核心：政治價(jià)值觀、政治制度、政治共同體。

圖1地球內(nèi)部結(jié)構(gòu)圖2政府信任客體的結(jié)構(gòu)層次政府信任客體的核心決定了整個(gè)政府信任的本質(zhì)屬性、總體特征和發(fā)展趨勢(shì)，而且影響和制約處于中間層和外層的部分并為其提供依據(jù)和方向，而中間層和外層為核心提供支持和保護(hù)，從而維持政府信任的統(tǒng)一性、持久性和穩(wěn)定性。越靠近核心就越堅(jiān)韌，越具有穩(wěn)定性；越靠近外層就越可變，越具有波動(dòng)性。一般來(lái)講，政府信任的流失首先發(fā)生在外層和中間層，即政府公務(wù)員、公共政策、政府組織，如果政府能夠及時(shí)整飭吏治、優(yōu)化政策、調(diào)整機(jī)構(gòu)就完全可以挽回或修復(fù)已經(jīng)流失的信任。而當(dāng)外層和中間層不斷被侵蝕，層層脫落時(shí)，就會(huì)波及到政府信任客體的核心——政治價(jià)值觀、政治制度和政治共同體，這將會(huì)導(dǎo)致政府信任解構(gòu)、政府解散和國(guó)家解體。因此，現(xiàn)階段我國(guó)政府應(yīng)虛心接受并反思大多數(shù)民眾對(duì)政府的批評(píng)、質(zhì)疑、監(jiān)督，理性認(rèn)識(shí)不同類別政府信任的特點(diǎn)及其流失所造成的危害，做到有的放矢、對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地進(jìn)行政府信任的修復(fù)。

（二）公民對(duì)政府信任缺乏的態(tài)勢(shì)可調(diào)可控

如上所述，雖然政府公務(wù)員的信任流失嚴(yán)重，但政府公務(wù)員居于整個(gè)政府信任結(jié)構(gòu)的外層，其信任水平的下降暫時(shí)不會(huì)對(duì)整個(gè)政府信任結(jié)構(gòu)造成沖擊，短期內(nèi)也不會(huì)波及到居于核心層面的政治共同體、政治制度、政治價(jià)值觀。雖然不信任政府的壓力增加，但諸如謠言、群體性事件與鄰避沖突、政治冷漠等一般只是針對(duì)有關(guān)政府官員、基層政府和具體的公共政策，也很少涉及到政治價(jià)值觀、政治制度、政治共同體等政府信任客體的核心內(nèi)容。這也從側(cè)面說(shuō)明，雖然我國(guó)公民對(duì)政府官員普遍不滿，對(duì)一些政府部門和政府機(jī)構(gòu)心存怨恨，抵制某些損害自身利益的公共政策，但對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的熱愛、對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的擁護(hù)、對(duì)馬克思主義的信仰等總體上沒有動(dòng)搖。也就是說(shuō)，雖然老百姓質(zhì)疑干部清正、政府清廉，但政局穩(wěn)定、政治清明的大局沒有發(fā)生根本的改變。而藏獨(dú)、疆獨(dú)等分裂國(guó)家的組織、法輪功等邪教組織以及一些民運(yùn)分子和政治異見者的過(guò)激言論和行為，一般具有顛覆國(guó)家政治價(jià)值觀、政治制度甚至政治共同體的政治敵意，此類不信任指向了政府信任客體結(jié)構(gòu)的核心，是需要高度警惕和嚴(yán)加防范的。然而，此類不信任在政府信任中不是主流，也不是矛盾的主要方面，不影響政治體系和政府信任結(jié)構(gòu)的總體穩(wěn)定。因此，當(dāng)前我國(guó)的政府不信任總體處于可協(xié)調(diào)、可控制的范圍內(nèi)。

（三）級(jí)差政府信任隱藏政治風(fēng)險(xiǎn)

雖然我國(guó)的政府不信任總體可控可調(diào)，但級(jí)差政府信任卻隱藏較大的政治風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)在：第一，公民對(duì)地方政府的不信任會(huì)蔓延至中央政府，進(jìn)而導(dǎo)致政府信任的整體惡化。公民對(duì)地方政府的不信任會(huì)像病毒一樣沿著縱向的政府等級(jí)序列蔓延并傳染至中央政府，長(zhǎng)此以往，必然影響整體的政府信任狀況。我國(guó)級(jí)差政府信任的形成既有政治傳播與溝通機(jī)制不暢、中央集權(quán)體制、政治文化傳統(tǒng)慣性等外因，也有地方政府官員公共權(quán)力異化、失職瀆職以及貪腐墮落等內(nèi)因。如果地方政府的信任水平低下，并與中央政府形成較大的落差，會(huì)激發(fā)群眾的逆反心理、鬧事動(dòng)機(jī)和抗?fàn)幮袨?，進(jìn)而會(huì)強(qiáng)化群眾的清官情結(jié)和上訪意愿，導(dǎo)致所涉及的矛盾和問(wèn)題轉(zhuǎn)向較高層級(jí)的政府，最后聚集至中央政府。然而，由于中央政府職能的有限性，以及社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的普遍性和復(fù)雜性，中央政府不可能解決所有信訪問(wèn)題而必然面臨高負(fù)荷的信訪壓力，最終導(dǎo)致中央政府的信任流失和權(quán)威受損。例如，有學(xué)者研究指出，農(nóng)民對(duì)中央政府的信任度與他們進(jìn)京上訪次數(shù)呈反比關(guān)系，上訪次數(shù)越多，信任度越低。[15]第二，級(jí)差政府信任會(huì)導(dǎo)致基層政權(quán)軟化。首先，如果公民頻繁且長(zhǎng)期對(duì)地方政府不信任，這就為政府信任的功能替代品留下了生存空間，即在地方政府的信任和權(quán)威衰落的同時(shí)，會(huì)以公民權(quán)利代言人和公民利益庇護(hù)所的面貌出現(xiàn)一種新的權(quán)威體。其中，尤以黑社會(huì)勢(shì)力的滋生并向基層政權(quán)的侵入和滲透為甚；其次，地方政府信任水平的低下，會(huì)導(dǎo)致公民對(duì)相關(guān)公共政策的抵制和抗拒，增加地方政府執(zhí)行公共政策的成本、造成公共政策梗阻。在其他同等的情況下，如果人們不信任政府，他們可能不信任政府所發(fā)布的政策，而且那些不信任政府的人也可能希望去限制政府的行為。[16]

（四）滿足公民多元化需求的同時(shí)，注重規(guī)范公民參與

公民權(quán)利意識(shí)的高漲和需求的多元化，對(duì)現(xiàn)行政府合法性和政府治理能力帶來(lái)巨大壓力，也使政府信任面臨巨大挑戰(zhàn)。伴隨著傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，政府信任的培育和生長(zhǎng)已不能單單依靠意識(shí)形態(tài)的教化和政治領(lǐng)袖的魅力，而是主要在于提供公共服務(wù)的能力和政府的治理績(jī)效。因此，應(yīng)倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，營(yíng)造公平正義、自由法治的社會(huì)環(huán)境，為公民需求和公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的社會(huì)平臺(tái)；改進(jìn)公共服務(wù)供給方式、提高公共服務(wù)總量、提升公共服務(wù)質(zhì)量、健全公共服務(wù)體系，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化和精神需要；積極穩(wěn)妥地進(jìn)行政治體制改革，大力推進(jìn)民主政治建設(shè)和法治建設(shè)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的政治參與訴求和政治權(quán)利訴求。

權(quán)利與義務(wù)是統(tǒng)一的，在滿足公民需求和保障公民權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)注重規(guī)范公民參與。首先，培育參與型政治文化，提升公民政治素養(yǎng)，增強(qiáng)公民和政府的民主法治意識(shí)， 積極引導(dǎo)公民合法、負(fù)責(zé)、有序、理性參與。其次，拓寬參與渠道的同時(shí)設(shè)計(jì)科學(xué)規(guī)范的公民參與路徑，把公民參與納入法治和民主框架內(nèi)，提高公民參與的科學(xué)化、法治化、民主化水平，實(shí)現(xiàn)公民參與從動(dòng)員式參與到主動(dòng)式參與、精英參與到大眾參與、非制度化參與到制度化參與的轉(zhuǎn)變。再次，培養(yǎng)公民網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，提高公民的網(wǎng)絡(luò)法律意識(shí)和道德修養(yǎng)，提升其對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的理解、辨別、分析和評(píng)價(jià)能力，遵守網(wǎng)絡(luò)公約，做到文明上網(wǎng)、健康上網(wǎng)，不信謠、不造謠、不傳謠。最后，加大政府信息公開力度，暢通公民與政府良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制，建立健全快速的網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)機(jī)制；提高政府的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)意識(shí)、管理理念和媒介素養(yǎng)，把握網(wǎng)絡(luò)信息的傳播規(guī)律，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和引導(dǎo)，依法治理網(wǎng)絡(luò)謠言；制定和完善互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)，把公民網(wǎng)絡(luò)參與和網(wǎng)絡(luò)表達(dá)納入規(guī)范、有序、理性、法治的軌道。

（五）以制度建設(shè)促進(jìn)政府信任

基于以上政府信任客體由人格信任到制度信任的演變趨勢(shì)，可見現(xiàn)代政府信任因制度而生、與制度同長(zhǎng)，與制度規(guī)范有著天然的親和力。鄧小平同志曾指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度具有全局性、根本性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵17]因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和制度化水平，以制度建設(shè)促進(jìn)政府信任，進(jìn)而培育制度信任，是構(gòu)建現(xiàn)代政府信任的長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)自改革開放以來(lái)，不斷進(jìn)行制度探索、制度實(shí)踐和制度創(chuàng)新，政府信任的制度化水平不斷提高，已經(jīng)形成了一些卓有成效的制度安排。法律法規(guī)方面，頒布了諸如物權(quán)法、公務(wù)員法、國(guó)家賠償法、行政許可法、行政訴訟法等以保障公民權(quán)益和規(guī)范政府行為；領(lǐng)導(dǎo)制度方面，廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，實(shí)行黨政職能分開；民主制度方面，堅(jiān)持黨內(nèi)民主與人民民主的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，不斷擴(kuò)大基層民主；維護(hù)公民權(quán)利方面，建立健全了社情民意反映制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度、政府信息公開制度、信訪制度、聽證制度等；廉政和責(zé)任政府方面，創(chuàng)建和加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督制度、巡視制度、監(jiān)察制度、審計(jì)制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等。然而，已經(jīng)建立的制度還處于初級(jí)水平，存在諸多缺陷和不足，需要不斷加以改進(jìn)和完善，主要問(wèn)題有：制度設(shè)計(jì)隨意性較大、法治化水平不高；制度運(yùn)行不暢、制度剛性不足；制度的銜接性和耦合性不高；某些領(lǐng)域存在制度重疊和制度沖突，而另一些領(lǐng)域卻存在制度空白和制度真空。這需要提升制度的協(xié)調(diào)性、有序性，維護(hù)制度的權(quán)威，增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性，形成各種制度的優(yōu)化組合和有效配置，不斷提高法治化、規(guī)范化、科學(xué)化水平，進(jìn)而持續(xù)構(gòu)建和完善政府信任的制度體系，以制度建設(shè)促進(jìn)政府信任。注釋：

①地球的內(nèi)部結(jié)構(gòu)為一同心狀圈層構(gòu)造，由地心至地表依次分為地核、地幔、地殼。

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