中國共產黨黨內巡視制度的歷史沿革及其當代價值

胡志遠

摘要：中國共產黨成為執(zhí)政黨以后，不斷發(fā)展創(chuàng)新自身的執(zhí)政理念，先后提出了以“以人為本、執(zhí)政為民”為核心的一系列執(zhí)政理念，并以理念創(chuàng)新推動理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。“治國必先治黨，治黨務必從嚴”是黨執(zhí)政理念的新發(fā)展，在這一理念的指導下，中國共產黨始終堅持“黨要管黨、從嚴治黨”的基本原則，加強黨的自身建設，不斷完善黨內巡視制度，懲治腐敗、嚴肅黨紀，把黨的領導干部執(zhí)政行為始終規(guī)制在法律和道德的軌道內，始終保持黨的先進性、純潔性。在當代中國，不斷健全發(fā)展黨內巡視制度對于推進反腐倡廉建設具有重要意義和現(xiàn)實價值。

關鍵詞：中國共產黨；執(zhí)政理念；創(chuàng)新；黨內巡視制度；當代價值

中圖分類號：D262.6文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）03-0056-04

治國必先治黨，治黨務必從嚴，這是中國共產黨成為執(zhí)政黨以后，在執(zhí)政理念上的新發(fā)展。新中國成立后，中國共產黨由帶領中華民族進行民主主義革命的革命黨，轉變?yōu)橐I中國人民進行社會主義建設和改革開放的執(zhí)政黨。作為執(zhí)政黨，中國共產黨的核心任務就是代表人民執(zhí)掌國家政權，領導人民群眾進行治國理政，把中國特色社會主義事業(yè)不斷推向前進，最終實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。中國共產黨要充分發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調各方”的領導核心作用，就必須堅持黨要管黨、從嚴治黨的原則，加強自身建設。建立黨內巡視制度，有效監(jiān)督和規(guī)制黨的領導干部執(zhí)政行為，使其始終在法律和道德的軌道內運行，就是我們黨加強自身建設、提高治國理政能力的重要方略。

一、中國共產黨執(zhí)政理念的發(fā)展創(chuàng)新與黨內巡視制度的確立

理念是理論的先導，而理論又是制度的基礎。因此，理念決定制度，理念的發(fā)展變化決定著制度的形成確立，有什么樣的理念就會產生什么樣的制度。中國共產黨執(zhí)政理念創(chuàng)新發(fā)展直接影響和決定了黨內巡視制度的發(fā)展和確立。

1.中國共產黨執(zhí)政理念的創(chuàng)新發(fā)展。中國共產黨歷來重視和善于進行理論創(chuàng)新?！皠?chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉?！盵1]以理論創(chuàng)新為先導，不斷推動制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，而實踐創(chuàng)新又不斷推動著執(zhí)政理念的發(fā)展和創(chuàng)新。中國共產黨執(zhí)政理念在馬克思主義執(zhí)政黨理論的指導下，先后經歷了由“人治”到法治、到“依法治國”，再到“依法治國”與“以德治國”相結合。以及到“科學執(zhí)政”“民主執(zhí)政”和“依法執(zhí)政”相結合的轉變過程，從不成熟走向逐步成熟，從不完善走向逐步完善，不斷發(fā)展和創(chuàng)新著馬克思主義執(zhí)政理論。

中國具有兩千多年的封建歷史，中國整個封建社會就是典型的人治社會，中華民族深受封建專制統(tǒng)治思想文化的影響和熏陶。作為中國工人階級先鋒隊的中國共產黨，同時也是中華民族和中國人民的先鋒隊，深深植根于中華民族的沃土之中，也不可避免地受傳統(tǒng)文化的深刻影響。在黨執(zhí)政的初期，雖然在理論上強調法治的重要性，但在實踐中卻存在嚴重的人治現(xiàn)象。毛澤東曾指出：“民法、刑法那樣的條文誰記得??？憲法是我參加制定的，我也記不得?！盵2]作為黨的最高領袖，毛澤東雖然也看到法治的重要性，并親自領導我們黨起草憲法和制定法律，但他卻偏向依靠會議決議，他說：“我們每個決議都是法，開會也是法，治安條例也養(yǎng)成了習慣才能遵守。主要靠決議、開會，不靠民法、刑法來維持秩序?！盵3]這充分表現(xiàn)了當時許多領導人的執(zhí)政理念，即領導人的講話、指示，黨的會議決議就是法，甚至比法更重要。在此執(zhí)政理念的指導下，我國逐漸形成黨指揮一切、管理一切的一元化領導體制，在建國初期，這種人治的政治體制不斷得以強化。黨的一元化領導的政治體制，嚴重忽視法治和民主，搞“一言堂”，甚至個人專權、權威決定一切、黨大于法，形成了“黨權高于一切”的局面和 “以黨治國”的體制。這種執(zhí)政理念實質上就是執(zhí)政黨在國家之上、黨的權威凌駕于法律之上，而最終導致了個人權力超越憲法和法律，“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”[4]329“個人領導”的結果變成了由各級主要領導人、特別是黨的一把手個人主宰國家和法律，到“文化大革命”十年內亂期間打破一切公檢法，完全拋棄憲法和法律，搞個人專斷。

改革開放以后，黨中央開始撥亂反正、力挽狂瀾，果斷糾正“兩個凡是”錯誤思想對黨員干部和人民群眾的影響，及時消除人們心中對領袖和權威的個人崇拜，擴大人民民主，發(fā)揚法治精神，把健全社會主義民主、加強社會主義法制工作提到正式日程上來，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵4]136因此，中國共產黨堅定不移地把繼續(xù)發(fā)展社會主義民主、建立社會主義法制作為實現(xiàn)依法治國的基本方針。在這一法治理念的指引下，我國社會主義民主法制建設開始走向正確軌道，中國共產黨執(zhí)政理念發(fā)生了重大轉變，開始由人治走向法治，并逐步確立和實施了依法治國的基本方略。此后經過黨的幾代領導集體的發(fā)展創(chuàng)新，先后提出和實施了依法治國、依法治國與以德治國相結合、科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政等新的治國理政理念，并在這些執(zhí)政理念的引領下，遵循“治國必先治黨，治黨務必從嚴”的根本原則，進一步加強黨的自身建設，提出“黨要管黨、從嚴治黨”的黨建理念，把黨紀和國法相結合，實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨，以理想信念為支撐、根本宗旨為引領、嚴明紀律作保障，把黨的自身治理好。特別是要健全黨內紀律監(jiān)察和黨外民主監(jiān)督，發(fā)展和完善黨內巡視制度，以規(guī)制黨的領導干部，特別是一把手的執(zhí)政行為，必須在憲法和法律的范圍內進行，堅持依規(guī)治黨與以德治黨相統(tǒng)一，使法律和道德成為領導干部執(zhí)政的基本標準。

2.中國共產黨執(zhí)政理念的創(chuàng)新推動著黨內巡視制度變化發(fā)展。中國共產黨執(zhí)政理念發(fā)展創(chuàng)新有力地推動了黨內巡視制度發(fā)展。在經濟全球化、思想文化多元化的新形勢下，中國共產黨正面臨著長期、復雜、嚴峻的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環(huán)境考驗，黨的領導干部也出現(xiàn)精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險，從而導致黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛的嚴峻形勢，嚴重影響了黨的執(zhí)政能力和領導水平。如果任其發(fā)展下去，就會嚴重削弱黨的執(zhí)政能力、降低黨的領導水平、動搖黨的執(zhí)政基礎。要化解執(zhí)政面臨的危險，就必須轉變執(zhí)政理念，發(fā)展和創(chuàng)新執(zhí)政理念，由理念創(chuàng)新推動執(zhí)政實踐，自覺主動地進行黨的自身建設，有效加強黨內監(jiān)督。因此，中國共產黨在執(zhí)政實踐過程中不斷發(fā)展創(chuàng)新執(zhí)政理念，以理念創(chuàng)新推動理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在以人為本、執(zhí)政為民、依法治國和以規(guī)治黨、科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政等理念的指導下，中國共產黨堅持“治國必先治黨，治黨務必從嚴”的原則，不斷完善黨內巡視監(jiān)察制度，把黨內巡視制度作為懲治腐敗、嚴肅黨紀的根本手段，全面從嚴治黨，以保持黨的先進性、純潔性，使我們黨始終成為中國先進生產力發(fā)展要求的代表、中國先進文化前進方向的代表和中國最廣大人民群眾根本利益的代表，永葆中國工人階級先鋒隊、中華民族和中國人民先鋒隊的政治本色。

二、中國共產黨黨內巡視制度的歷史演進

中國共產黨黨內巡視制度經歷了比較長的歷史時期，由初步探索到基本形成，再到發(fā)展完備，最終成熟完善。

1.建黨初期的初步探索。中國共產黨成立之初已對巡視監(jiān)督形式給予高度重視，并開始了積極探索在黨內建立巡視制度的歷程。1925年9月，在中國共產黨第四屆執(zhí)行委員會第二次擴大會議上，黨中央決定設立“中央特派巡行的指導員”，這標志著黨內巡視工作的正式開始。1937年5月，黨中央專門制定了《中央巡視條例》作為指導巡視工作的規(guī)范性文件，以加強巡視工作，實現(xiàn)黨內巡視的規(guī)范化和制度化。

2.改革開放時期基本形成。改革開放以后，由于新的歷史形勢發(fā)展變化，黨內出現(xiàn)了貪污腐敗、腐化墮落現(xiàn)象，為了加強黨內監(jiān)督，積極進行反腐敗斗爭，中國共產黨迫切需要恢復建立和加強完善黨內巡視制度。1990年3月，在黨的十三屆六中全會上，制定和通過了《中共中央關于加強黨同人民群眾的聯(lián)系的決定》，明文規(guī)定：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據需要向各級、各部門派出巡視小組，授以必要的權力，對有關問題進行監(jiān)督檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報告情況。”這次會議明確決定建立黨內巡視制度。1996年，在中央紀律檢查委員會第六次全會上，重申決定建立黨內巡視制度，并將巡視制度作為加強黨內監(jiān)督的五項制度之一，將了解各省、直轄市、自治區(qū)和中央、國家機關部委領導班子及成員在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策方面以及領導干部廉潔自律等情況作為巡視工作的主要任務。1996年4月至1998年8月，中央紀委先后派出巡視組，分赴各省區(qū)和中央國家機關進行巡視，一些省區(qū)市也派出巡視組對所轄市、地進行巡視，取得很大收效。1997年，中央紀律檢查委員會又頒布了《重申和建立黨內監(jiān)督五項制度的實施辦法》，把巡視制度作為五項制度的第一項鄭重提出。2000年12月，中央紀委、中央組織部聯(lián)合開展了巡視工作的試點，先后派出巡視組，對遼寧、云南、吉林等省區(qū)進行了巡視。2001年9月，黨的十五屆六中全會通過了《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，明確指出：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領導班子特別是主要負責人的廉政勤政情況作為重要內容，進行監(jiān)督檢查。”

3.新世紀不斷發(fā)展。2002年11月，在黨的十六大上，黨中央進一步提出：“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度。”[5]中共中央紀律檢查委員會為了加強對黨政領導班子和主要負責人的重點監(jiān)督，進一步強調要健全和完善巡視制度，改進巡視工作，要求各級領導干部要自覺接受監(jiān)督。此后，中央紀委第二次全會又作出指示，要進一步改革和完善黨內監(jiān)督體制，以加大巡視工作力度。會議提出，要在中央設立專門的巡視機構，加強對巡視工作的領導，并根據需要，設立常駐地方的巡視組。2003年8月，在中央紀委和中央組織部請示下，經中共中央批準，正式成立了由五個地方巡視組組成的中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室和巡視組，并明確人員編制，核撥專項經費。2003年12月，中共中央制定并頒布了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》，明確指出黨內巡視制度是黨內監(jiān)督的一項重要制度，并對黨內巡視制度作出專門規(guī)定，中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規(guī)定對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督，并向派出巡視組的黨組織報告巡視工作中了解到的情況，提出意見和建議。同月，中央紀委、中央組織部開展了對金融系統(tǒng)的巡視。2004年，在黨的十六屆四中全會上，黨中央從加強黨的執(zhí)政能力建設高度指出，要建立和完善黨內巡視制度，加強和改進對領導班子特別是主要領導干部的監(jiān)督，進一步強調了建立和完善黨內巡視制度的重要意義。2005年，中共中央又頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，明確規(guī)定，必須切實加強黨內巡視工作，健全機構，增強力量，綜合運用巡視成果。2006年3月，中央紀委、中央組織部組建了國有企業(yè)巡視組。2007年10月，中國共產黨第十七次代表大會重申：“健全紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理，完善巡視制度。”[6]這成為黨內巡視監(jiān)督規(guī)范化、制度化、法制化發(fā)展的重要標志。2009年7月，中共中央正式頒布了《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，明確了巡視工作的指導思想、基本原則、機構設置、工作程序、人員管理、紀律與責任等。這是我國第一部完善巡視監(jiān)察制度、強化上級監(jiān)督的重要法規(guī)，它的頒布實施，是對巡視工作實施發(fā)展和制度創(chuàng)新的總結，為開展巡視工作提供了有效的法規(guī)保障，表明巡視制度步入了規(guī)范化、制度化、科學化的軌道。

4.新時期的成熟完善。十八大后，黨中央更加重視黨的自身建設，加大反腐倡廉建設的力度，進一步修訂完善《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，又先后制定并實行了《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》等法規(guī)條例，以法律規(guī)范的形式使巡視制度的具體內容得以固定，這樣就使巡視工作更加規(guī)范化和透明化，使巡視準備、巡視過程和巡視結果的匯報、反饋和督辦等工作在陽光下運行。在此基礎上，對《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》進行了修訂和完善，這是加強黨內法規(guī)制度建設的重要成果。十八大以來，中央巡視組已完成了三輪巡視工作，巡視范圍幾乎遍布全國各地，以前所未有的反腐力度，發(fā)揮了強大的震懾作用，充分顯示黨內巡視制度是一項行之有效的監(jiān)督監(jiān)察制度。

三、健全和完善黨內巡視制度的重要價值

在當代中國，健全和完善黨內巡視制度具有重要價值和現(xiàn)實意義。這不僅是中國共產黨權力監(jiān)督和制約制度的重大創(chuàng)新，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的堅強保證，又是加強黨風廉政建設的重要措施，還是黨與人民群眾保持血肉聯(lián)系的有效手段。

1.黨內巡視制度的健全和完善是權力監(jiān)督制約制度的重大創(chuàng)新。中國共產黨歷來非常重視權力的監(jiān)督和制約，特別要求對黨的領導干部的權力進行監(jiān)督，明確強調：“黨內監(jiān)督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人?！盵7]為了有效監(jiān)督和制約領導干部的權力，糾正權力監(jiān)督機制事實中存在的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”“空監(jiān)”現(xiàn)象，實現(xiàn)權力之間有效監(jiān)督和相互制約，我們黨一直在努力探索適合具體實際的黨內監(jiān)督機制，從權力監(jiān)督的具體形式、主要手段、實現(xiàn)路徑等方面進行制度構建。經過長期艱苦探索和努力實踐，逐步健全和完善了黨內巡視制度，特別是中共中央新近頒布的《巡視工作條例》，以法律法規(guī)的形式把巡視監(jiān)督制度正式確立下來。為了克服對領導干部監(jiān)督不力，尤其是對各級單位“一把手”的監(jiān)督弱化、甚至虛化的弊端，加強黨內自上而下的權力監(jiān)督，黨中央開始建立專門巡視機構，并建設專職巡視隊伍，不斷強化黨內監(jiān)督和權力制約。黨內巡視制度確立以后就成為中國共產黨權力監(jiān)督和約束的重要機制，是黨紀監(jiān)督制度上的重大創(chuàng)新發(fā)展。

2.黨內巡視制度的健全和完善是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的堅強保證。近代以來，中國人民的最大夢想就是實現(xiàn)中華民族偉大復興。十八大以來，黨中央提出實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，中國夢的實現(xiàn)要經歷兩個一百年，一是在建黨成立一百周年時全面建成小康社會；二是在建國一百周年時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。要實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的奮斗目標，必須依靠全面建成小康社會的基本目標，把全面深化改革和全面依法治國作為基本手段，把全面從嚴治黨作為政治保障，通過全國各族人民的共同奮斗才能最終完成。在“四個全面”中，全面建成小康社會是基礎，全面深化改革是動力，全面依法治國是支撐，全面從嚴治黨是關鍵。黨的執(zhí)政地位是歷史的選擇、人民的選擇，更不是一勞永逸、永遠不變的，必須不斷鞏固和加強。當前我們黨正面臨“四大危險”和“四大考驗”。要有效化解危險和順利通過考驗，最關鍵的就是進一步加強包括思想建設、組織建設、制度建設、作風建設和反腐倡廉建設在內的自身建設，健全和完善黨內巡視制度，不斷增強黨內監(jiān)督的效力和權力約束的效果，利用黨紀國法震懾黨內腐化墮落分子、懲治貪污腐敗行為，創(chuàng)造一個清正廉潔、正大光明的政治生態(tài)環(huán)境，提高黨的形象，增強政府的公信力，為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的宏偉目標提供堅強保障。

3.黨內巡視制度的健全和完善是加強黨風廉政建設的重要舉措。英國思想家阿克頓說過，權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。一切權力都來自于人民，黨的權力是人民賦予的，也是用來服務人民的。黨的權力一旦失去控制，就會導致濫用權力，導致腐敗，損害人民的利益，失去人民群眾的信任和支持，最終會失去權力，失去執(zhí)政地位。因此，必須把權力關進制度的籠子里，建立黨內紀律監(jiān)督制度，進一步加強黨風廉政和反腐倡廉建設，把健全和完善黨內巡視作為黨內監(jiān)督的常規(guī)工作和重要手段。在新形勢下，必須構建嚴密完善、自上而下的黨內監(jiān)督體系，發(fā)揚黨內民主和人民民主、加強黨內監(jiān)督和人民監(jiān)督，將黨內動態(tài)監(jiān)督和靜態(tài)監(jiān)督相互配合，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督密切結合，深入推進反腐倡廉建設，有效預防和懲治貪污腐敗行為。通過黨內巡視制度提高領導干部自我控制、自我約束的水平，增強拒腐防變、抵御風險的能力，實現(xiàn)先治標再治本、以治標促治本，從而達到標本兼治的目標。

4.黨內巡視制度的健全完善是保持黨與人民群眾血肉聯(lián)系的有效手段。與人民群眾保持血肉聯(lián)系既是中國共產黨的優(yōu)良作風也是黨在政治上的最大優(yōu)勢。成為執(zhí)政黨以后，我們黨所面臨的最大危險是脫離人民群眾，而影響黨與人民群眾之間關系的直接原因則是領導干部的腐化墮落和黨內權力腐敗。要積極化解執(zhí)政危險就必須加強黨的自身建設，不斷完善黨內監(jiān)督機制，有效防止領導干部濫用權力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，為此，健全和完善黨內巡視制度已勢在必行。黨內巡視制度是嚴明黨內紀律、加強民主監(jiān)督、改進工作作風的重要機制，而實現(xiàn)黨內巡視工作的制度化、規(guī)范化和長效化又是密切黨群關系的有效手段。巡視工作能夠通過深入基層、聯(lián)系群眾，積極聽取群眾的不同聲音，廣泛征求人民意見和建議，充分調動人民群眾對領導干部執(zhí)政行為和工作作風進行監(jiān)督的主動性和積極性，將領導干部執(zhí)政行為和工作作風置于廣大人民群眾的有效監(jiān)督之下。在巡視工作過程中更要有效落實普通黨員群眾對黨內監(jiān)督工作的知情權、參與權和監(jiān)督權，巡視工作人員要充分利用各種方法途徑，直接與普通黨員和廣大群眾接觸溝通，及時發(fā)現(xiàn)領導干部腐化墮落、貪污腐敗、損害人民群眾根本利益的行為，發(fā)現(xiàn)問題及時向責任組織匯報。因此，在新形勢下，健全和完善黨內巡視制度對于中國共產黨始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系具有重要意義。

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【責任編輯：閆生金】