樊 杰1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 1001902 中國科學院地理科學與資源研究所 北京 1001013 中國科學院大學 北京 100049

決策背景復雜化態(tài)勢與智庫建設科學應對的探討*

樊 杰1,2,3
1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190
2 中國科學院地理科學與資源研究所 北京 100101
3 中國科學院大學 北京 100049

結合集中學習和專業(yè)實踐，文章構筑了在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和空間規(guī)劃領域進行服務決策的智庫分析框架。在國際環(huán)境方面，討論了地緣戰(zhàn)略調整對地緣關系的影響、經(jīng)濟全球化向國家和地方保護主義轉向、可持續(xù)發(fā)展的全球共同責任，以及新科技革命引發(fā)新一輪產業(yè)革命等問題，闡述了全球發(fā)展正在步入一個前所未有的新階段的判斷。在國內發(fā)展方面，圍繞治理能力現(xiàn)代化主線，討論了治理能力長期存在的缺陷、當前體制機制改革面臨的困境、未來優(yōu)化發(fā)展路徑面臨的挑戰(zhàn)以及新矛盾和新問題，論證了治理能力現(xiàn)代化在實現(xiàn)我國第二個一百年目標中的重要性?；跊Q策背景復雜化態(tài)勢的解析，圍繞智庫建設科學應對提出了4個方面的建議：智庫建設的底線是不說外行話、沒有深入細致的研究就沒有發(fā)言權、中科院的智庫應更加注重基礎能力的建設、智庫建設的生命力也在于形成自身監(jiān)督與不斷完善的機制。

決策，智庫，科學化

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2016.12.011

1 集中學習收獲的一個分析框架

2016 年 8 月 28 日— 9月8日，筆者參加了第 21 期無黨派人士理論研究班的學習。中央統(tǒng)戰(zhàn)部六局精心設計的課程和學術大家的講解，使我收獲了許多知識，也收獲了一個建言獻策的分析框架。結合自己長期以來在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略制定、重大城鎮(zhèn)化和國土開發(fā)規(guī)劃等領域的專業(yè)實踐，特別是從參與主體功能區(qū)規(guī)劃、資源環(huán)境承載能力評價與預警以及空間規(guī)劃體系、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、扶貧和生態(tài)補償機制創(chuàng)新等研制與研討工作中積累的認識，將其進行整合和拓展，深刻認識到?jīng)Q策的國內外背景越來越復雜，不確定性越來越強，我們又處在了一個新的重大變革、轉型的時代。將收獲的建言獻策的分析框架凝練和提升，對服務決策的智庫建設科學化就有可能產生良多啟迪。本文就按照這一分析框架（圖 1），對決策科學化的國內外背景和現(xiàn)實需求進行討論，進而對智庫建設的應對策略進行了探討。

2 全球發(fā)展正在步入前所未有的新階段

第二次世界大戰(zhàn)以來全球秩序經(jīng)歷了一次翻天覆地的重構過程，當前，全球發(fā)展又在步入一個前所未有的新階段。全球化轉向，有可能重塑東西方冷戰(zhàn)結束以來新的地緣關系[1]；在加速現(xiàn)代化進程中適應有限資源和環(huán)境的壓力，將極大地促使新科技革命的到來；承擔全球共同責任及重新審視人類福祉高級階段的目標取向，也在推動人類步入一個新的文明時期?？傊?，全球背景下的發(fā)展使目標越來越多元、實現(xiàn)目標的過程越來越多樣，決策和管理對科學的需求也隨之越來越緊迫。

2.1 地緣關系轉向更加注重生存與發(fā)展權和資源控制力

很長一段時期，地緣政治基本決定著全球地緣的基本特征。以美國為代表的西方陣營同以前蘇聯(lián)為首的東方陣營之間的冷戰(zhàn)及其衍生品，塑造著國家之間和地區(qū)之間的基本利益關系[2]。此外，在東、西冷戰(zhàn)的基本格局之上疊加毛澤東主席對全球的 3 個世界劃分的格局，就能夠很好刻畫出全球地緣關系和利益關系的基本特征。也就是說，意識形態(tài)、社會制度和經(jīng)濟發(fā)展水平對前些年全球地緣特征的解釋力度可以達到相當高的程度。隨著東西方冷戰(zhàn)結束，國際地緣關系、全球戰(zhàn)略格局以及國防安全策略變得更加復雜，在“同一個地球”的前提下，對全球影響力和控制力的追求，意味著對發(fā)展的資源條件占有和支配的能力的強弱，意味著擁有生存和發(fā)展的權利和空間大小，意味著國家和民族興盛繁榮的根本利益。政治所界定的“敵”和“友”的陣營關系，被多重利益需求和多重責任擔當所模糊，國家間關系所表征的地緣特征較冷戰(zhàn)時期更難以識別。在新的地緣關系中，謀求符合中華民族根本利益的應對路徑，就更需要因時、因地、因事進行短期策略選擇和長期戰(zhàn)略安排。

2.2 已出現(xiàn)國家保護和地方壁壘抬頭的逆全球化苗頭

圖1 以區(qū)域研究為主題的服務決策的智庫分析框架

過去半個世紀左右的經(jīng)濟全球化進程，助推了世界經(jīng)濟的增長和一些國家經(jīng)濟的繁榮。在全球化——兩種資源、兩種市場對全球生產要素進行優(yōu)質配置的條件下，全球范圍內的產業(yè)進入人類歷史上最蓬勃發(fā)展的時期，產業(yè)經(jīng)濟提供生產和生活資料的能力的增速開始超越人民生活水平改善的需求能力的增速，產能的全面過剩已成為經(jīng)濟全球化產生的一個重要結果。對已經(jīng)完成了工業(yè)化和城市化的發(fā)達國家而言，資源和市場格局的穩(wěn)定便成為產能過剩時期的客觀需求。新興工業(yè)化國家的快速發(fā)展以及欠發(fā)達國家工業(yè)化步入中期階段，意味著資源占用格局和市場劃分格局將面臨重新劃分，在產能過剩階段，這種重新劃分往往意味著發(fā)達國家的制造業(yè)、原材料工業(yè)等領域就業(yè)崗位的大規(guī)模喪失，中產階級隊伍將趨于縮小而出現(xiàn)不穩(wěn)定，從而有可能動搖國家的社會基礎和發(fā)展能力。因此，全球化既得利益的國家和地區(qū)的保護主義重新抬頭，就有可能成為他們的共同選擇。這就客觀要求我國在應對全球化的發(fā)展模式和發(fā)展路徑時須適時轉型，創(chuàng)新新背景下開放新戰(zhàn)略和民族復興之路。

2.3 世界各國在溫室氣體減排方面越來越多地承擔起共同責任

世界發(fā)展步入一個新階段的另一個重要標志，就是將保護地球環(huán)境、減少碳排放、維系全球可持續(xù)發(fā)展，確立為各國共同承擔的責任，這已得到包括中國和美國等大國的承諾。在 20 世紀 70 年代提出可持續(xù)發(fā)展理念并于 80 年代通過聯(lián)合國共同綱領的時候，我國對可持續(xù)發(fā)展的理解，是把發(fā)展作為第一要務，可持續(xù)性放在其次的地位[3]。這一理解和對策也同樣適應于全球范圍，也就是說，環(huán)境保護的責任與發(fā)展權利之間存在著這樣的關系，國家經(jīng)濟越是發(fā)達，其對可持續(xù)性的追求便越積極。而恰恰是這些發(fā)達國際在造成全球氣候變暖的過程中貢獻更大[4]。當倡導共同責任的時候，在很大程度上也是對后發(fā)國家走怎樣的工業(yè)化道路提出挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)意味著不能或不便繼續(xù)延續(xù)以資源環(huán)境為代價的增長模式，而資源節(jié)約和環(huán)境友好的發(fā)展模式將會增加發(fā)展的成本。在全球競爭的大背景下，發(fā)展成本增加意味著競爭力的下降、意味著發(fā)展權利的削弱。這一原理，其實也適合我國在未來進一步實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中同發(fā)達國家競爭的情形，在承擔共同責任的載荷中邁向現(xiàn)代化的難度將無疑會有所增加。

2.4 科技創(chuàng)新驅動發(fā)展成為新科技革命引發(fā)新產業(yè)革命的必然選擇

世界范圍內歷次產業(yè)革命，都是由科技革命引發(fā)的。我們當前又處在新科技革命的前夜，3D 打印制造技術、量子通信、大數(shù)據(jù)和云計算、新能源和新材料等，將會重塑產業(yè)體系和全球生產網(wǎng)絡[5]。無論是提升國家產業(yè)競爭能力，還是改善人民生活水平并符合生態(tài)文明的要求，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的驅動力向科技創(chuàng)新轉型成為我國和世界多數(shù)國家的必由之路。但一個難以逾越的難點是，全球范圍內存在著國家間科技創(chuàng)新能力的巨大差距，并且這種差距的程度往往較經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀的差距更大。這就意味著，在實現(xiàn)科技創(chuàng)新驅動發(fā)展的新一輪競爭中，發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家在轉型的起跑線上便處于落后的地位，這將可能導致未來國家間發(fā)展水平的差距持續(xù)擴大[6]。中國能否在科技創(chuàng)新中提升自己的發(fā)展競爭能力、能否在科技創(chuàng)新促進發(fā)展中國家的進程中擔當主角，也還沒有在戰(zhàn)略、規(guī)劃和實施中給出清晰的答案。

此外，發(fā)達國家是否在未來發(fā)展中另辟路徑，以求占據(jù)發(fā)展理念和綜合發(fā)展水平的制高點，可能是我國高度依賴傳統(tǒng)或經(jīng)典發(fā)展路徑的發(fā)展模式所遇到的前所未有的挑戰(zhàn)。日本正在研究收入不增長、基本消費結構穩(wěn)定的形態(tài)下，怎樣實現(xiàn)后現(xiàn)代化比當今還要幸福的發(fā)展模式和目標。如果我們忽視了這一點，就有可能出現(xiàn)這樣的結果，當我們實現(xiàn)數(shù)量指標表征的高城市化和高工業(yè)化的時候，現(xiàn)代化的品質卻是低水平的。

3 我國治理能力現(xiàn)代化成為當務之急、重中之重

全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化是我國“兩個一百年”奮斗目標。其中，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的任務更為艱巨。我國現(xiàn)代化水平的最大差距或者說實現(xiàn)現(xiàn)代化的最大薄弱環(huán)節(jié)，就是治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平還不夠高[7]。我國的治理能力不僅較國外發(fā)達國家在許多方面有一定的差距，也同我國自身的經(jīng)濟發(fā)展水平及國民素質水準形成了較大的差距[8]。僅從區(qū)域戰(zhàn)略和空間規(guī)劃方面看，當?shù)诙问澜绱髴?zhàn)之后德國躍居全球經(jīng)濟體量第二位時，德國的空間管制體系已經(jīng)完全成熟，空間規(guī)劃、戰(zhàn)略和重大項目評估以及開發(fā)管制等的法規(guī)建設已經(jīng)基本完善，并在國家和地方國土空間開發(fā)和保護中發(fā)揮著重要作用[9]。在日本替代德國成為世界第二大經(jīng)濟體時，日本也已經(jīng)進行了3次全國國土空間總體規(guī)劃，建立了包括嚴格的環(huán)境保護制度在內的區(qū)域治理體系，有效地保證了日本在實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中，國土空間開發(fā)適宜，美麗家園建設有序。盡管我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，但空間管制體系不健全，頂層設計缺失，戰(zhàn)略策劃薄弱，區(qū)域政策碎片化，這些都已經(jīng)成為制約我國現(xiàn)代化進程的主要矛盾。因此，黨中央將治理能力現(xiàn)代化提升到社會經(jīng)濟事業(yè)現(xiàn)代化的首要地位，是完全正確的決定。之所以治理能力現(xiàn)代化差距很大且落后于經(jīng)濟發(fā)展水平，是因為治理能力現(xiàn)代化面臨的困難較發(fā)展經(jīng)濟更大，如果沒有科學設計和科學指引，治理能力現(xiàn)代化的進程將有可能是比較艱難的。

3.1 治理體系不健全是制約我國現(xiàn)代化建設的主要問題

從區(qū)域戰(zhàn)略和空間規(guī)劃的角度評價我國治理能力建設，存在的主要問題是治理體系不健全，主要表現(xiàn)為：（1）長期戰(zhàn)略缺失。雖然我國曾一度是完全計劃經(jīng)濟國家，但至今尚無一幅指引我國未來 20—30 年發(fā)展的國土空間開發(fā)利用的布局藍圖，而“美國 2050”“歐盟

2050”“荷蘭 2040 ”等都已紛紛出籠，今天發(fā)達國家的國土和家園面貌正是幾十年前的規(guī)劃指引下形成的[10]。由于我們缺失長期戰(zhàn)略，從上而下形成了短期決策的行為習慣和思維定式，一屆省市領導一個說法已經(jīng)成為我國治理表現(xiàn)的常態(tài)。缺失長遠戰(zhàn)略指引的短期決策一旦失誤，往往是根本性的失誤，常常造成巨大的損失。習近平總書記提出的“按照一張藍圖干到底”的要求就是要解決這一問題。

（2）沒有基于頂層設計的規(guī)劃體系。我國無論城市規(guī)劃還是逐漸涌現(xiàn)出來的區(qū)域規(guī)劃，往往是片段式的，不成體系。這就造成了下層位規(guī)劃的盲目性，比如，幾乎所有的城市規(guī)劃都簡單地選擇城市規(guī)模增長作為規(guī)劃目標之一，如果將全國每個城市規(guī)劃的人口增長預測和土地需求加總，就會出現(xiàn)一個超大、過大的結果。有些規(guī)劃似乎有了體系，但從戰(zhàn)略到規(guī)劃再到實施方案，往往是上下一個“分辨率”，不落地、不具體、不具備可操作性，難以作為行動的依據(jù)。一旦出現(xiàn)頂層設計的戰(zhàn)略失誤或具體實施過程中的巨大偏差，也不具備糾偏機制。我國往往是采取新戰(zhàn)略、新提法替代老戰(zhàn)略、老規(guī)劃的方式，繼承式的創(chuàng)新、吸取教訓和借鑒經(jīng)驗以提升規(guī)劃質量等幾乎被忽略。

（3）往往突出單因素決策過程。追求 GDP 的年代不顧及生態(tài)和社會效益，現(xiàn)在又以追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)水平為取向，而忽略城市化質量和城市建設品質，決策和管理往往不關注綜合效益，決策管理過程具有簡單化的傾向。

（4）政策時常出現(xiàn)一刀切的失誤。決策缺乏精準性，中國是一個地域遼闊、發(fā)展條件和發(fā)展基礎差異性很大的國度，一個地區(qū)適用的政策有可能在另一個地區(qū)是不適應的甚至是錯誤的政策，而長期以來，一刀切的決策方式已經(jīng)成為決策通病。總之，我國治理能力和治理體系存在的核心問題在于，政府在整個治理體系中沒有解決好缺位、越位等問題。中國社會主義事業(yè)建設已經(jīng)半個多世紀，中國成為第二大經(jīng)濟體也已成為現(xiàn)實，但政府決策定位的問題尚未解決好，這成為我國現(xiàn)代化進程中存在的最關鍵的問題。

3.2 全面深化體制機制改革過程中尚未健全糾錯糾偏的機制

“十八大”以來，黨中央一系列英明決策就是在引導我國治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化，包括執(zhí)政黨反腐倡廉提高執(zhí)政能力、全面深化體制改革健全社會治理體系、加強法制把權力關進制度的籠子、建設生態(tài)文明等“五位一體”的戰(zhàn)略布局[11-13]等。在現(xiàn)實發(fā)展中，英明的戰(zhàn)略部署在實施過程中卻同預期存在一定的差距，究其原因之一，就是我國尚缺乏糾錯糾偏的機制，即使頂層設計和戰(zhàn)略決策是合理的，但在實施中依然“穿新鞋走老路”。因為，制度慣性、政策實施主體依然發(fā)揮著作用，沒有及時適時有效的糾偏防錯的機制，從政策下達之日起，不同層級貫徹過程就成為偏差放大的過程，時間越長意味著離差潛力不斷醞釀并不時發(fā)作。加上許多管理者習慣于“要么不做，要做就只爭朝夕”，沒有時間磨合政策、沒有機會完善機制。不斷的失誤、不斷的新政達不到預期，就有可能帶來群眾對改革信心、信任的減弱，從而又成為制約深化改革、建立治理體系的新難題和新障礙。

3.3 激發(fā)人的主觀能動性和創(chuàng)新發(fā)展理念均面臨著嚴峻挑戰(zhàn)

治理能力現(xiàn)代化，成事在人、首先在決策管理者。決策管理者出現(xiàn)的不按照制度行政執(zhí)政，成為法制不健全的一種表現(xiàn)形式，對社會進步和國家現(xiàn)代化帶來很大損害。社會發(fā)展轉型和構筑現(xiàn)代治理體系，首先面臨的是既得利益者因利益喪失而形成的障礙。因此，我國推進治理能力現(xiàn)代化的緊迫需求，需要全黨全國的領導干部齊心協(xié)力共同奮斗，而恰恰這個時期既得利益者的消極情緒以及轉型中一些管理者的被動情緒，使得改革創(chuàng)新的主觀能動性與當年改革開放、大力發(fā)展經(jīng)濟時期相比有所差距。此外，也如同當年實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”時期觀念轉變是首要前提一樣，治理能力現(xiàn)代化也需要觀念創(chuàng)新。但難點在于，如果說當年轉變觀念是有著可效仿的理論、可模仿的路徑的話，今天和未來治理能力現(xiàn)代化卻很少有現(xiàn)成的、適用的理論為指引，必須進行理論創(chuàng)新、用新理論再來武裝頭腦，必須杜絕教條主義、形式主義的“對付改革”[14]。比如，我們如何理解和正確發(fā)揮制度的優(yōu)越性并使之在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的征程中得以廣大？我們追求的更高級的社會主義事業(yè)目標發(fā)育條件和實現(xiàn)路線圖如何？我國走新型城鎮(zhèn)化和新農村建設的“新”字是如何合理體現(xiàn)而符合現(xiàn)代化規(guī)律？等等，如果這些命題沒有破解，我們就無從對目標導向有清晰的認識，就難以合理地去規(guī)劃布局美麗中國的藍圖和把握第二個一百年目標的愿景。

3.4 發(fā)展中的新矛盾又為治理提出了新難題

在我國實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中，以資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的方式已被認為是不可持續(xù)的發(fā)展方式，因此，綠色發(fā)展重點就是要解決人口經(jīng)濟與資源環(huán)境之間的關系。我們在主體功能區(qū)中列出了優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，原來設想是優(yōu)化開發(fā)區(qū)資源環(huán)境瓶頸制約已達峰值，必須轉型優(yōu)化提質發(fā)展；而重點開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境尚有潛力，可作為人口經(jīng)濟進一步集聚的主要接納地[15]。進一步深入研究表明，我國城市化特別是城市群區(qū)域基本處于資源環(huán)境承載能力超載的范圍，連接城市群的重點軸帶地區(qū)的資源環(huán)境承載能力也臨界超載，這就意味著未來如何在綠色發(fā)展的要求下實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長和城市化水平穩(wěn)步提升，面臨著前所未有的困難。當中央提出創(chuàng)新發(fā)展，要求通過科技創(chuàng)新驅動經(jīng)濟增長，區(qū)域總體戰(zhàn)略中確定的大開發(fā)的西部、需要振興的東北都是我國科技創(chuàng)新能力落后的區(qū)域，其與發(fā)達的東部地區(qū)的科技創(chuàng)新能力的差距，要遠遠大于現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，創(chuàng)新戰(zhàn)略如果不兼顧這一發(fā)展差距的均衡，就意味著同共享發(fā)展、協(xié)調發(fā)展的理念產生一定的不吻合。此外，經(jīng)濟發(fā)展與社會進步不同步，富裕階層社會責任感沒有建立起來，當實施開放發(fā)展，特別是在“一帶一路”走出去的戰(zhàn)略實施中，忽略社會責任、忽略發(fā)展觀念、忽略人與人之間的相互尊重，在投資國引發(fā)與當?shù)卣兔癖?、與當?shù)毓凸さ拿?，如果這種矛盾進一步激化，將反饋成為阻礙開放戰(zhàn)略實施的因素。若進一步思考開放戰(zhàn)略對我國民族產業(yè)壯大和國有經(jīng)濟發(fā)展的影響，更是一個復雜的系統(tǒng)工程?？傊?，這些新發(fā)展階段出現(xiàn)的新問題，相比過去 30 多年改革開放面臨的困難而言，更加復雜且無參照物可對標，解決新問題的挑戰(zhàn)就來得更大。

4 智庫建設科學化的應對策略

4.1 智庫建設的底線是不說外行話

面對決策科學化的要求，提高治理能力現(xiàn)代化水平的要求，智庫建設首先應該持守的就是把建言獻策的基點建立在專業(yè)視角、專業(yè)問題上。

專業(yè)視角是指對相關問題從自己專業(yè)的視角，也就是從特定的維度和一個側面，對復雜的治理和決策問題進行的參議和獻策。事實上，任何一個復雜事物，只有從不同維度、不同側面對其有深刻的認識，才能勾畫出復雜事物的全息影像、揭示復雜事物的內在錯綜關系、反映復雜事物的方方面面的影響[16]。因此，從專業(yè)視角審視復雜事物，不強求給出全面判斷，只要能夠從一個側面將問題討論到位，對合理決策都將是有所幫助的。某種意義上說，綜合各種不同側面的認知、集成不同維度的結論，其實正是政府管理和公共管理——也就是說是政府理所當然的作為。從專業(yè)視角對復雜事物的一個側面的深刻認知，是政府科學決策的基石。

就專業(yè)問題進行的建言獻策，就是從專業(yè)領域問題延伸到政策方面的研究和咨詢。學會對專業(yè)領域合理發(fā)展的政策背景、政策杠桿和政策效應的分析方法，補充完善專業(yè)研究領域中對政策研究的知識缺陷，無疑是有專業(yè)知識和專業(yè)背景的智庫提高建言獻策能力的主要途徑[17]。總之，側重不同行業(yè)的智庫從專業(yè)、行當?shù)囊暯菍徱曎Y源環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展的問題，都能夠對專業(yè)和行當發(fā)展的政策予以關注并提出相應的咨詢建議，這無疑是保障決策科學化的必由之路。

總之，智庫建設的底線是不說外行話。應避免脫離專業(yè)視角和專業(yè)問題的神侃，應避免過多比重的非專業(yè)咨詢建議，這將影響決策科學化的效率，甚至阻礙決策科學化的進程。此外，由于每個人都生活工作在特定的地區(qū)和部門，往往受區(qū)域和部門的局限，而在持守不說外行話的同時，難以避免地區(qū)和部門利益的影響，這是可以理解和接受的。但是，如果過多地將“屁股指揮腦袋”的建言獻策推到智庫一線，將是對智庫本身的最大傷害。

4.2 沒有深入細致的研究就沒有發(fā)言權

要將內行話結合政策內涵講好，就必須搞好調查研究。必須用科學的態(tài)度和科學的理論方法來作為參政議政、建言獻策的基礎。從研究而言，注重在專業(yè)問題上的長期積累，才能提升站位高度和把握問題的深度；要注重理論創(chuàng)新和分析框架的創(chuàng)新，才能有效地揭示新時期面臨的新事物的發(fā)展規(guī)律[18]；要注重目標導向和問題導向相結合，才能在增強前瞻性和戰(zhàn)略性的基礎上說出接地氣的話；要注重系統(tǒng)研究和凝練提升，才能將咨詢議題不停留在研究的層面而延展到政策的范疇；要注重大項目研究同軟科學研究的有機融合，才能夠通過研究方式的科學化組織保障研究結果的科學性。

從個人研究與服務決策中體會到，只有深入研究才能更好地服務決策。地理學的經(jīng)典思維是因地制宜，一個重要的科學方法就是“區(qū)劃”，通過不同地區(qū)的適宜性評價將其開發(fā)利用用途進行劃分，指導生產生活活動的合理布局[19,20]。正是基于這樣的基礎理論和基本方法，我們用了 10 年左右的時間構筑主體功能區(qū)理論、形成主體功能區(qū)劃技術規(guī)程、研制全國首部主體功能區(qū)規(guī)劃草案、編制實施主體功能區(qū)政策體系，從研究方面揭示了主體功能區(qū)理論的合理性和操作的政策性[21]。從而保障了主體功能區(qū)從國家規(guī)劃上升到戰(zhàn)略和制度。進一步深入研究發(fā)現(xiàn)，主體功能區(qū)實施過程的監(jiān)督評估是關鍵環(huán)節(jié)，我們又在過去 3 年中系統(tǒng)研究資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制的技術方案和政策體系，使我國在空間治理體系的現(xiàn)代化水平方面有了一個顯著提升。承載力研究結果表明，我國超載和臨界超載制約著“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“精準扶貧”等重大戰(zhàn)略的實施，通過“山水林田湖系統(tǒng)修復和治理”將有可能增強我國承載能力水平，因此，把人口經(jīng)濟和資源環(huán)境的均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益的統(tǒng)一又作為我們研究生態(tài)文明體制改革的重要選題。這一過程中產生的主要政策報告被國家采納，將對我國大政方針的形成產生影響。

結合學習收獲，對研究和服務決策的基本思維定式做了如下梳理：（1）要把握研究對象和服務決策命題的基本過程與規(guī)律，這完全是科學命題；（2）應高度關注這一命題發(fā)生在中國表現(xiàn)出來的特色，其中，研判發(fā)展階段表現(xiàn)的特點及區(qū)域差異呈現(xiàn)的特點，是深化研究和政策落地的關鍵點；（3）結合政策內涵，應充分辨析和應對幾個基本關系，正效應和負效應的關系、短期效益和長期效益的關系、收益面（群體）和受損面（群體）的關系、必要條件和充分條件的關系；（4）應預判未來實施過程可能遇到的障礙是什么及如何克服的策略。當然，如果能夠運用反向思維、甚至顛覆式創(chuàng)新等定式，就達到高級水準了。總之，要建立“三個觀念”：戰(zhàn)略觀、時空觀和系統(tǒng)觀。

4.3 中科院的智庫應更加注重基礎能力的建設

借助順應大數(shù)據(jù)、云計算和信息化、智能化的科技發(fā)展趨勢，加強智庫的基礎能力建設，也不失為提高建言獻策能力的有效途徑。數(shù)據(jù)采集和處理平臺、輔助決策與模擬系統(tǒng)、人機互動的可視化條件等對于科學決策至關重要。僅僅從數(shù)據(jù)角度而言，我國人口數(shù)量是多少、不同部門有著差異很大的不同數(shù)據(jù)；資源環(huán)境基礎數(shù)據(jù)欠缺或老化、數(shù)據(jù)規(guī)格包括時空精度和采集布點不協(xié)調、有了數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)共享等；反映國情變化的動態(tài)數(shù)據(jù)獲取不及時、處理不得當、預測模型不給力等：都嚴重地制約著我國決策科學化和管理現(xiàn)代化水平的提升。中科院的學術背景和智庫建設主導方向，更需要有準確客觀的數(shù)據(jù)予以論證，因此，建設第一手數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、增強數(shù)據(jù)分析能力和過程模擬能力以及提高決策過程的人機互動能力和可視化表達能力，無疑是中科院提高智庫建設水準和智庫產品科技含量的長項。

學習永遠是提高基礎能力的捷徑，加強交流，特別是增加中科院跨專業(yè)交流及多領域的合作，有利于創(chuàng)新和提升。通過基礎能力的建設，可以有效地實現(xiàn)“擺脫學科偏見、擺脫部門偏見、擺脫職級偏見”，做到用數(shù)據(jù)說話、用事實說話。

4.4 智庫建設也應盡快形成自身監(jiān)督、不斷完善的機制

科學研究已經(jīng)逐步建立起監(jiān)督、評估機制，決策管理也在不斷完善監(jiān)督、問責和考評機制[22]。智庫建設、建言獻策也不能是真空地帶，不能想說啥就說啥、說完了也不負責任、說好說壞也沒有獎懲，這是不能長期被容忍的。因為，任何一個智庫的威望，任何一個生命體的成長過程，脫離了吐故納新、優(yōu)勝劣汰，缺失了監(jiān)督考核、獎懲分明，都將面臨滅頂之災，有可能自毀長城。因此應逐步按照能說“三種話”作為監(jiān)督考核指向：說真話、說有專業(yè)知識和政策含量的話、說具有見識高度和接地氣的話。

5 結束語

國內外發(fā)展環(huán)境越來越復雜，動態(tài)變化的創(chuàng)新性和不確定性都在顯著加強，政府決策管理難度明顯加大，因此，對政府決策科學化的要求也就越來越高，否則，我們的資源環(huán)境承受不起、我們面臨的社會問題和經(jīng)濟問題承受不起、我們面臨的國際壓力也承受不起。政府決策科學化為參政議政和建言獻策提出了客觀要求，只有咨詢建議科學化才能成為決策科學化的保障，也才是智庫能力的試金石。同時還應該意識到，管理決策者思考問題越來越理智了，理智的決策過程也越來越民主了，整個國民素質在關心國家大事及與百姓相關的發(fā)展問題方面的見識也越來越提升了，這就給智庫建設提出了更高的要求，忽視了智庫建設能力的同步甚至率先提高，是不利于我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進程，也就不能很好地履行智庫在國家決策體系中應盡的職責。

智庫建設的思維應該是超前的、更優(yōu)的、不同的。為此，智庫建設應該堅持傳承中國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化中的合理成分，特別是中國哲學理念的高級境界和傳統(tǒng)文化的精髓；堅持借鑒全人類先進文明的精華，特別是汲取發(fā)達國家在實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中的經(jīng)驗和教訓；堅持接中國社會主義特色的地氣，充分了解面臨的問題和發(fā)展的現(xiàn)實背景；堅持按照事物發(fā)展的基本規(guī)律，科學預見未來發(fā)展走向、路徑和前景。

1 陸大道. 當代中國的全球觀念與全球戰(zhàn)略. 地理科學, 2016, 36(04)∶ 483-490.

2 毛漢英. 中國周邊地緣政治與地緣經(jīng)濟格局和對策. 地理科學進展, 2014, 33(3)∶ 289-302.

3 徐冠華, 葛全勝, 宮鵬, 等. 全球變化和人類可持續(xù)發(fā)展∶ 挑戰(zhàn)與對策. 科學通報, 2013, (21) ∶ 2100-2106.

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5 白春禮. 以“四個率先”引領科技創(chuàng)新跨越發(fā)展. 中國科學院院刊, 2016, (S1)∶ 1-6.

6 樊杰, 劉漢初.“十三五”時期科技創(chuàng)新驅動對我國區(qū)域發(fā)展格局變化的影響與適應. 經(jīng)濟地理, 2016, 36(1)∶ 1-9.

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10 樊杰等. 中國人文與經(jīng)濟地理學者的學術探究與社會貢獻. 北京∶ 商務印書館, 2016.

11 中共中央宣傳部. 習近平總書記系列重要講話讀本. 北京∶ 學習出版社, 2016.

12 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要. 北京∶ 人民出版社, 2016.

13 中共中央組織部干部教育局. 五大發(fā)展理念案例選-領航中國. 北京∶ 黨建讀物出版社, 2016

14 李國強. 對“加強中國特色新型智庫建設”的認識和探索. 中國行政管理, 2014, (5)∶ 16-19.

15 樊杰. 我國國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化配置理論創(chuàng)新與“十三五”規(guī)劃的應對策略. 中國科學院院刊, 2016, 31(1)∶1-12.

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18 李剛,丁炫凱. 習近平治國理政思想是新型智庫建設的指針.智庫理論與實踐, 2016, (2)∶ 1-7.

19 傅伯杰, 冷疏影, 宋長青. 新時期地理學的特征與任務. 地理科學, 2015, 35(8)∶ 939-945.

20 傅伯杰. 地理學綜合研究的途徑與方法∶ 格局與過程耦合. 地理學報, 2014, (8)∶ 1052-1059.

21 樊杰. 中國主體功能區(qū)劃方案. 地理學報, 2015, 70(2)∶ 186-201.

22 劉偉平. 服務國家宏觀決策 建設高水平科技智庫. 中國科學院院刊, 2016, 31(8)∶ 851-856.

樊 杰 中科院戰(zhàn)略咨詢院副院長，中科院地理科學與資源所研究員、中科院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室主任。1961年出生。1982年北京大學地理系畢業(yè)，后一直在中科院地理科學與資源所學習和工作。國家“十三五”規(guī)劃專家委員會委員、國家領導干部資源環(huán)境審計專家委員會委員、國家山水林田湖工作專家委員會委員。主要從事人文與經(jīng)濟地理學、中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展研究，主持完成“全國主體功能區(qū)劃”“全國資源環(huán)境承載能力預警”“汶川、玉樹、舟曲、蘆山、魯?shù)闉暮笾亟ㄒ?guī)劃的資源環(huán)境承載能力專項評價”等重大科研任務。在中共中央政治局集體學習中就“國外區(qū)域發(fā)展情況和促進我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展”進行講解，撰寫的咨詢報告獲習近平總書記重要批示。

E-mail∶ fanj@igsnrr.ac.cn

Fan Jie Born in 1961. He has been studying and working in Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research of Chinese Academy of Sciences since graduated from Peking University. Deputy director of Institutes of Science and Development of Chinese Academy of Sciences,Research Fellow of Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research of Chinese Academy of Sciences, Director of Centre for Sustainable Development Research of Chinese Academy of Sciences, Committee Member of the National Committee of 13th Five-Year Plan, Resources and environment audit expert committee of the national leading cadres,Committee Member of the National Committee of mountains-rivers-forest-farmland-lakes project. His major research fields are human and economic geography, regional sustainable development in China. He directed and completed major research tasks including Major Function Zoning, National resources and environmental carrying capacity, Special evaluation of the resources and environmental carrying capacity of the post-disaster reconstruction planning of Wenchuan, Yushu, Zhouqu, Lushan, Ludian. He made a report on“ foreign regional development and promoting the coordinated development of our country” in Political Bureau of the CPC Central Committee. His advisory report was instructed by Xi Jinping. E-mail∶ fanj@igsnrr.ac.cn

Discussion on Complication of Policy-making Background and Scientific Response of Think-tank Construction

Fan Jie1,2,3
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China; 2 Institute of Geographic Science and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China; 3 University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

Based on concentrated study and professional practice, this paper constructs an analytical framework of think-tank designated to serve policy-making in the fields of regional development and spatial planning. In terms of international environment, this paperdiscusses influence of geopolitical strategic adjustment on the geopolitical relations, the turn of economic globalization to national and local protectionism, global common responsibility of sustainable development, and new round of industrial revolution triggered by new technology revolution, reaching a conclusion that global environment is moving into an unprecedented new stage. In terms of domestic development, taking governance capability modernization as the main line, this paper discusses the long-standing defects of governance capability, the current plights of institutional reform, the future challenges for optimizing the development path and new contradictions and problems, demonstrating the importance of governance capability modernization in realizing the second “one hundred year” goal in China. Further, based on the analysis of complication of policy-making background, this paper raises 4 proposals on scientific response of think-tank construction as following∶(1) think-tank construction should be placed on a professional perspective (not to say layman words); (2) think-tank construction should be based on intensive study (no intensive study, no voice); (3) think-tank of the Chinese Academy of Sciences should pay more attention to the construction of basic abilities; and (4) the vitality of think-tank construction depends on its self-supervision and self-improvement.

decision making, think-tank, scientize

*修改稿收到日期：2016年12月8日