●本刊編輯部

在改革中實現(xiàn)蛻變
——全面深化改革背景下專員辦轉(zhuǎn)型回顧

●本刊編輯部

編者按：改革開放以來，順應(yīng)社會經(jīng)濟改革形勢，專員辦經(jīng)歷了幾次重大變革。2013年全國專員辦負責人會議上，財政部提出“財政監(jiān)督與專員辦職能轉(zhuǎn)型”的口號。兩年來，各地專員辦積極探索，推動專員辦轉(zhuǎn)型取得了實質(zhì)性進展。本期專題“全面深化改革背景下專員辦轉(zhuǎn)型探討”不僅全面回顧了專員辦改革歷程，系統(tǒng)梳理了專員辦推進轉(zhuǎn)型的典型經(jīng)驗與做法，還特邀部分專員就深入推進專員辦轉(zhuǎn)型展開探討，為推進全面深化改革背景下專員辦與財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型提供參考。

2015年12月28日的全國專員辦工作會議上，財政部副部長劉昆對2015年專員辦轉(zhuǎn)型工作給予了充分肯定，他指出“專員辦轉(zhuǎn)型工作總體上推進順利，基本實現(xiàn)了財政部黨組提出的‘兩個轉(zhuǎn)變’要求，取得了階段性明顯成果?！弊?013年財政部提出財政監(jiān)督與專員辦轉(zhuǎn)型以來，經(jīng)過前期大量調(diào)查準備，2015年進入專員辦實質(zhì)性嵌入預算管理和財政主體業(yè)務(wù)的第一年。財政部黨組提出要在3年內(nèi)完成財政監(jiān)督與專員辦職能轉(zhuǎn)型工作，經(jīng)過兩年來的探索與推進，2016年將是專員辦完成職能轉(zhuǎn)型的攻堅期。

配套改革，轉(zhuǎn)型從歷史中走來

改革開放三十多年來，財政監(jiān)督緊跟改革步伐，在社會政治經(jīng)濟不斷向前發(fā)展中同步推進，財政監(jiān)督領(lǐng)域不斷拓展，職能日益完善，為配套財稅體制改革、提升財政管理水平做出應(yīng)有貢獻。

改革開放初期，為切實加強國營大中型企業(yè)的財經(jīng)紀律，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)營效益，1982年底，財政部根據(jù)國務(wù)院批示精神，公布了《關(guān)于國營企業(yè)財政駐廠員工作的暫行規(guī)定》，恢復了派駐中央企業(yè)財政駐廠員工作，各地相繼恢復財政駐廠員制度。1986年成立中央企業(yè)財政駐廠員處，在地市設(shè)立中央企業(yè)財政駐廠員組，作為財政部的派出機構(gòu)對中央企業(yè)財務(wù)收支就地實施監(jiān)督，為健全財務(wù)管理制度和加強宏觀調(diào)控提供大量有價值的經(jīng)濟信息，符合當時我國財政對中央企業(yè)監(jiān)督管理的客觀需要，為后來財政監(jiān)察辦事機構(gòu)的設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。

20世紀80年代初期，財政收入“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴重，偷逃騙稅、截留收入、揮霍浪費等行為屢禁不止，為堵住財政收入流失黑洞，嚴肅財經(jīng)紀律，國務(wù)院發(fā)出通知，在全國范圍內(nèi)開展大檢查。1985年8月，設(shè)立非常設(shè)機構(gòu)——稅收、財務(wù)大檢查辦公室，1986年更名為稅收、財務(wù)、物價大檢查辦公室，同時國務(wù)院要求各地層層設(shè)立大檢辦，這是在當時特殊歷史條件下為解決財政、稅收、財務(wù)管理方面問題而產(chǎn)生的，是財政監(jiān)督發(fā)展過程中的重要形式。

1993年以來，我國進入建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制新時期，財政監(jiān)督事業(yè)也開始進入新的發(fā)展階段。為適應(yīng)分稅制財政管理體制改革的需要，強化中央財政監(jiān)督，1995年1月1日國務(wù)院批準財政部駐各地的原中央企業(yè)財政駐廠員機構(gòu)改建為財政專員監(jiān)察辦事機構(gòu)。專員辦作為財政部的派出機構(gòu)，就地履行中央財政監(jiān)督職能，是中央財政監(jiān)督管理的延伸。此后直至1997年底，中央財政建立了以專員辦為依托、分布各省市的財政監(jiān)督檢查機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，地方各級財政部門大多數(shù)也內(nèi)設(shè)專門的財政監(jiān)督檢查機構(gòu)，全國財政監(jiān)督檢查組織初具規(guī)模，監(jiān)督的權(quán)威性和獨立性進一步加強。

2000年以來，以建立社會主義公共財政為目標的財政改革邁出重要步伐，部門預算、國庫集中收付制度等改革先后實施，財政部根據(jù)財政預算管理體制改革工作需要，對財政監(jiān)督工作職責進行調(diào)整，圍繞“建立健全分配、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的財政運行體制”的發(fā)展目標，更加重視推進財政監(jiān)督業(yè)務(wù)工作與財政業(yè)務(wù)管理工作的融合，全方位建立健全財政監(jiān)督工作機制。

2007年，財政監(jiān)督工作提出堅持“三個貫穿于”的發(fā)展思路，進一步完善監(jiān)督職能：堅持將財政監(jiān)督工作貫穿于財政中心工作大局之中，做到切實為大局服務(wù)，促進經(jīng)濟社會事業(yè)又好又快發(fā)展；堅持將財政監(jiān)督工作貫穿于財政管理的體制、機制建設(shè)和改革總體設(shè)計中，圍繞財政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，從制度上實現(xiàn)財政權(quán)力運行監(jiān)督制約自控機制，強化嚴肅財經(jīng)紀律的源頭治理，堅持將財政監(jiān)督工作貫穿于財政管理全過程之中，強化事前、事中、事后監(jiān)督，提高財政監(jiān)督信息化水平，逐步實現(xiàn)對財政資金運行全過程的動態(tài)監(jiān)控，促進財政管理和財政機關(guān)內(nèi)部管理水平的不斷提高。

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。優(yōu)化財權(quán)配置，實現(xiàn)財政分配的監(jiān)督制衡是財稅體制改革的目標之一，也是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。為適應(yīng)全面深化改革的新形勢，財政部作出推動財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的部署。2013年6月25日，財政部召開全國專員辦主要負責人座談會，明確“財政監(jiān)督和專員辦必須轉(zhuǎn)型”。2013年12月，劉昆副部長在全國專員辦會議上明確指出專員辦將定位為財政部整體工作在地方的延伸，核心是體現(xiàn)專員辦工作的財政管理特色。要求專員辦轉(zhuǎn)型著重關(guān)注以下三點：重點研究將專員辦工作嵌入財政部主體業(yè)務(wù)；重點研究預算執(zhí)行控制的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點；重點研究從事后檢查為主逐步向事前事中控制為主轉(zhuǎn)變。專員辦轉(zhuǎn)型后的工作內(nèi)容主要包括預算支出監(jiān)管、預算收入監(jiān)管、監(jiān)督檢查三個方面。全面深化改革背景下的財政監(jiān)督和專員辦轉(zhuǎn)型工作自此深入展開。

創(chuàng)新理念，謀劃轉(zhuǎn)型新局面

專員辦轉(zhuǎn)型是財政部黨組基于建立現(xiàn)代財政制度需要和專員辦自身長遠發(fā)展而作出的重大決策，是當前和今后一個時期專員辦工作的重中之重。自轉(zhuǎn)型工作部署以來，各地專員辦認真學習領(lǐng)會相關(guān)精神，致力于服務(wù)財政中心工作、服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)駐地中央預算單位，轉(zhuǎn)變工作觀念，謀劃發(fā)展新局面。

上海專員辦提出，要將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念融入到專員辦當前的監(jiān)督檢查工作轉(zhuǎn)型中去。一是將創(chuàng)新貫穿于監(jiān)督檢查工作始終。重點推進檢查技術(shù)的創(chuàng)新，運用信息系統(tǒng)，增強檢查選戶的準確性和針對性，實現(xiàn)監(jiān)督檢查工作的流程化和信息化。二是堅持業(yè)務(wù)工作和機制建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在開展工作的同時，對遇到的新情況、新任務(wù)，要充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管、貼近實際的特點，注重體制機制的研究。三是加大對綠色項目的監(jiān)督服務(wù)力度。緊跟財經(jīng)工作大局、圍繞中心工作，推動綠色發(fā)展的項目納入監(jiān)督檢查的重點，充分發(fā)揮專員辦聯(lián)動和規(guī)模效應(yīng)。四是推進檢查公告力度。將查前公示和檢查結(jié)果、處理處罰情況按政府信息公開規(guī)定在財政系統(tǒng)網(wǎng)站等相關(guān)媒體公開，增強監(jiān)督檢查的影響力和威懾力。五是加強政府監(jiān)管部門和專員辦內(nèi)部的資源共享。通過聯(lián)席會議、案件移送、抄報、通報等方式，加強與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，共享監(jiān)督信息和成果。

寧波專員辦面對轉(zhuǎn)型之初缺少全過程監(jiān)管體系支撐的局面，沒有等待頂層設(shè)計的完善，而是主動作為，根據(jù)轉(zhuǎn)型總體要求，確立了主動嵌入財政管理環(huán)節(jié)以及著力前移監(jiān)管關(guān)口、擴大監(jiān)管覆蓋面的預算監(jiān)管工作思路。

江西專員辦確立了“機構(gòu)安全、機關(guān)和諧、履職盡責、人事相長”的治辦思路、“依法、有序、協(xié)調(diào)監(jiān)管”的履職理念和“預算監(jiān)管打基礎(chǔ)、內(nèi)部管理上臺階”的年度工作目標，邊實踐邊思考，邊總結(jié)邊提高，正確處理好頂層設(shè)計與主動作為、對口指導與主動對接、依法監(jiān)管與主動服務(wù)、工作轉(zhuǎn)型與職業(yè)素養(yǎng)相匹配、工作量增加與人少事多的關(guān)系，保持工作轉(zhuǎn)型始終沿著正確的軌道運行。

河南專員辦認為，專員辦工作轉(zhuǎn)型后，主要業(yè)務(wù)由對財政資金的事后監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)為事前、事中的預算監(jiān)管。為配合轉(zhuǎn)型，該辦要求：一是專員辦的監(jiān)督檢查項目要緊扣財政主體業(yè)務(wù)。注重檢查項目與重大財稅政策的關(guān)聯(lián)度，逐步建立以檢查為基礎(chǔ)、調(diào)研為核心和完善政策為目的的財政檢查新常態(tài)。二是監(jiān)督檢查工作要防止“兩個片面”。既不要片面強調(diào)監(jiān)督檢查有多重要，更不能片面認為監(jiān)督檢查可有可無，監(jiān)督檢查是工作方式和手段，專員辦如果只做預算監(jiān)管，丟掉監(jiān)督檢查，就失去了制約手段。三是監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)與預算監(jiān)管業(yè)務(wù)要相互銜接、相互促進。

甘肅專員辦積極樹立轉(zhuǎn)型思維，謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是研究確定“創(chuàng)國優(yōu)，促轉(zhuǎn)型”的工作思路。謀劃提出以創(chuàng)建國優(yōu)為抓手著力推進工作轉(zhuǎn)型，以轉(zhuǎn)型升級的創(chuàng)新舉措為創(chuàng)建國優(yōu)夯實基礎(chǔ)。二是注重樹立轉(zhuǎn)型思維。在財政預算監(jiān)管工作中注重把握“六個結(jié)合”，即把助推國家重大財稅政策的落實與監(jiān)管檢查工作結(jié)合起來、把研究地方財政經(jīng)濟運行中的重大問題與財政預算監(jiān)管工作結(jié)合起來、把監(jiān)管檢查工作與為地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)結(jié)合起來、把預算監(jiān)管與監(jiān)督檢查結(jié)合起來、把現(xiàn)有人力資源與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段結(jié)合起來、把利用自身資源與利用外部智力資源結(jié)合起來。三是研究制定《甘肅專員辦2015—2017年三年轉(zhuǎn)型規(guī)劃》，勾畫出一幅專員辦轉(zhuǎn)型和財政預算監(jiān)管工作的藍圖。

創(chuàng)新方法，推進轉(zhuǎn)型新發(fā)展

理念指導方法。在轉(zhuǎn)型實踐中，江蘇、海南、甘肅等地專員辦在理念創(chuàng)新基礎(chǔ)上不斷探索方法創(chuàng)新，有力推動轉(zhuǎn)型工作取得新進展。

江蘇專員辦把握五項重點，著力夯實基礎(chǔ)管理，全面推進工作轉(zhuǎn)型。一是重點優(yōu)化人力資源建設(shè)，增強干部綜合能力。按照“因事設(shè)崗、職責相稱、責任明確、便于考核”的原則，將預算監(jiān)管的職能分解落實到各處室，合理配置人員力量。同時，通過各種渠道加強財政預算管理各領(lǐng)域理論與實踐的學習。二是重點加快推進內(nèi)控建設(shè)，提升工作規(guī)范化水平。根據(jù)財政部內(nèi)控的總體要求，按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、強化流程控制、依法合規(guī)運行”的總體要求，排查監(jiān)管風險點，結(jié)合實際梳理和構(gòu)建本辦業(yè)務(wù)工作流程。日常審核工作采取受理初審、復審、終審“三分開”辦法；現(xiàn)場核查采取二人同行審核、法規(guī)部門復核、專員辦領(lǐng)導審定“三分離”辦法。進一步修訂部門預算審核、專項資金審核、公車制度改革審核審批等操作規(guī)程，制定相關(guān)業(yè)務(wù)牽頭處室聯(lián)席會議制度，不斷完善內(nèi)部控制制度和機制。三是重點開展信息化建設(shè)，提高預算監(jiān)管技術(shù)水平。結(jié)合工作實際，優(yōu)化辦公自動化系統(tǒng)設(shè)置，初步構(gòu)建“三庫”建設(shè)框架；初步嘗試建立國庫聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，試點動態(tài)實時監(jiān)控；積極參與財政部信息中心的調(diào)研，為專員辦信息化建設(shè)建言獻策；建立在蘇中央預算單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，全面掌握預算單位基礎(chǔ)情況與以前年度預算執(zhí)行情況，啟動中央轉(zhuǎn)移支付資金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與預算監(jiān)管案例庫建設(shè)，完善轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)政策法規(guī)庫建設(shè)。四是重點突出溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管工作機制。主動加強與財政部內(nèi)業(yè)務(wù)司局以及兄弟專員辦的溝通與聯(lián)系，及時反映情況，掌握監(jiān)管信息與動態(tài)。五是重點加強資產(chǎn)財務(wù)管理，為業(yè)務(wù)工作提供有力保障。認真落實中央八項規(guī)定，開展財務(wù)自查工作。重點做好財務(wù)預決算工作，加強預算執(zhí)行序時進度管理。

海南專員辦從六個方面積極探索轉(zhuǎn)型方式，努力開創(chuàng)專員辦發(fā)展新局面。一是夯實制度基礎(chǔ)，形成工作規(guī)范。就監(jiān)管需求和意見、監(jiān)管思路、監(jiān)管方法、監(jiān)管程序、組織保障、內(nèi)部控制等內(nèi)容進行了規(guī)定，確保工作開展規(guī)范有序。二是主動組織宣傳，奠定轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。先后組織了全省中央駐瓊單位部門預算監(jiān)管會議、全省會計金融監(jiān)管工作會議等大型會議，宣傳、推介工作轉(zhuǎn)型，總結(jié)與部署專員辦部門預算監(jiān)管工作，向與會單位征求相關(guān)意見和建議，為轉(zhuǎn)型工作奠定基礎(chǔ)。三是開展培訓，互動共贏。組織開展預算系列培訓，進一步提高各預算單位財務(wù)人員對財政財務(wù)政策的理解力，增強了執(zhí)行力及業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)，增強了預算單位之間的交流和溝通。四是深入實施調(diào)研，提升服務(wù)水平。充分發(fā)揮就地監(jiān)管的優(yōu)勢，把更多的精力放到調(diào)查研究上，通過進村入戶，聽意見、談想法、看現(xiàn)場、找不足。五是積極溝通協(xié)調(diào)，營造良性互動氛圍。專員辦高度重視內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機制的建立，在充分發(fā)揮各處室主動性和積極性的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一安排部署重點工作，合理調(diào)配人員力量，確保全辦財政預算監(jiān)管工作握指成拳，形成合力。六是全辦齊心協(xié)力，開創(chuàng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新局面。初步實現(xiàn)“以檢查和事后監(jiān)管為主”到“以預算監(jiān)管為主，事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合”的模式轉(zhuǎn)變，基本實現(xiàn)中央部門預算全覆蓋、中央財政資金運行全過程監(jiān)管。

甘肅專員辦在強化內(nèi)部管理，筑牢轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立工作機制。一是建立轉(zhuǎn)型組織領(lǐng)導工作機制。成立轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導小組及專項工作小組、轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)信息領(lǐng)導小組、轉(zhuǎn)型工作青年研究小組，以形成促進轉(zhuǎn)型的工作機制。二是探索創(chuàng)新預算監(jiān)管方式。通過發(fā)布加強預算監(jiān)管文件、建立約談制度、將一年一次的審核項目轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘１O(jiān)管和年度重點審核相結(jié)合的審核方式等，提高監(jiān)管工作成效。三是逐步完善監(jiān)管檢查工作方式。通過進一步梳理完善專項檢查工作程序，規(guī)范完善各類協(xié)議條款、法律程序，建立重要課題及重大問題調(diào)研機制等，力爭在轉(zhuǎn)型工作上取得大的突破，在探索建立新型監(jiān)管制度上邁出實質(zhì)性步伐。■