●冷琳

加強會計信息監(jiān)管提高財政監(jiān)督效能

●冷琳

會計信息是財政政策制定的重要依據(jù)，是反饋政策實施效果的重要載體，在財政管理過程中發(fā)揮著決策參謀作用。會計信息質量的高低直接關系到財政監(jiān)督工作能否順利開展，對于提高財政監(jiān)督效率、確保財政資金的合理使用、保障財政職能的充分發(fā)揮起著舉足輕重的作用。會計信息監(jiān)管是財政監(jiān)督的一項基礎性工作，有效的會計信息監(jiān)管，如同抓住了財政監(jiān)督的命門，能有效提高行政事業(yè)部門會計信息的質量，對提高財政監(jiān)督的效率有著事半功倍的作用。

一、會計信息監(jiān)管中存在的主要問題

（一）對會計信息監(jiān)管的重要性缺乏共識

實施會計信息監(jiān)管是履行財政監(jiān)督職能的關鍵環(huán)節(jié)，是強化財政監(jiān)督的重要技術手段。目前，對于會計信息監(jiān)管的重要性，并沒有取得統(tǒng)一的共識，影響了財政監(jiān)督效能。在很多情況下，財政監(jiān)督部門的會計信息監(jiān)管工作被認為是對下級部門或財政業(yè)務部門的不信任，是監(jiān)督部門故意找茬，相關部門在一定程度上存在抵觸情緒，不配合的態(tài)度延緩了財政監(jiān)督工作進程，加大了財政監(jiān)管開展的難度；一些財政監(jiān)督部門也因為拉不下面子、怕得罪人，不愿意真刀真槍地去檢查，導致會計檢查往往流于形式，走走過場，無法取得應有的監(jiān)管效果，從而導致監(jiān)管的缺失或效率低下，給財政管理工作留下了隱患。

（二）會計信息監(jiān)管的重點不夠突出

在財政監(jiān)督工作轉型背景下，要求強化對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，逐步建立嵌入業(yè)務流程的財政支出監(jiān)督機制，這勢必要求將預算管理的各個環(huán)節(jié)作為會計信息監(jiān)管的重要領域。因此，要使財政監(jiān)督工作收到事半功倍的效果，就必須抓住會計信息監(jiān)管的兩個“牛鼻子”：一是抓住會計信息控制的制度建設，重點監(jiān)督會計核算崗位設置與職責權限劃分的合理性，會計信息審核程序的規(guī)范性，會計信息處理與傳遞的制衡性。二是抓住關鍵性信息的檢查，重點監(jiān)督預算編制所依據(jù)的信息，預算資金的用途信息，預算撥付進度信息。但從目前財政監(jiān)督的實際情況來看，在會計信息監(jiān)管中，工作重心的轉移還沒有完全到位，工作重點的集中度還不高，制約了監(jiān)管工作效率的提高。

（三）會計信息監(jiān)管的技術手段落后

金財工程、金稅工程的陸續(xù)推行使行政事業(yè)單位的信息化水平得到了很大提高，但目前會計信息監(jiān)管的電子化程度卻相對滯后，絕大多數(shù)還停留在手工查賬、查憑證的階段，人工檢查時效性不強，財政監(jiān)督效率不高，監(jiān)管人員無法及時了解財政資金的收付和使用情況，因此監(jiān)督檢查工作相對片面，事后監(jiān)督多，而對事前、事中監(jiān)控則較少，等到發(fā)現(xiàn)問題的時候，往往已經給國家造成了較大的損失。此外，未能對財政監(jiān)督法規(guī)庫、案例庫和預算單位信息庫進行實時更新；對一些要限期整改的項目，也沒有一套完善的信息反饋系統(tǒng)。

（四）會計信息監(jiān)管的組織不夠科學

目前財政監(jiān)督外勤的檢查工作時間安排太過緊湊，呆板的檢查程序中對一些形式上的要求又太過苛求，在財政監(jiān)督部門力量相對不足的情況下，會計信息監(jiān)管在一定程度上仍然停留在形式檢查上，使得監(jiān)管工作沒有足夠的力量與時間向縱深方向開展下去。另一方面，監(jiān)管資源整合力度不夠，上下聯(lián)動、橫向聯(lián)手等機制還不健全，監(jiān)管合力沒有得到充分發(fā)揮，既不利于對被查單位的資金使用情況進行跟蹤調查，也沒有充分調動各方面力量參與監(jiān)管的積極性。受制于現(xiàn)有監(jiān)管組織體系，導致會計信息監(jiān)管強調了形式而忽視了實質，贏得了數(shù)量卻輸?shù)袅速|量。

二、加強會計信息監(jiān)管的對策建議

針對會計信息監(jiān)管所存在的上述問題，從提高財政監(jiān)管效能的角度提出以下政策建議。

（一）增強會計信息監(jiān)管重要性的認識

改革開放以來，在經濟高速發(fā)展的同時，特別是在新舊體制轉換過程中，經濟環(huán)境趨于復雜，人們的思想意識逐漸多元化，一些單位內部控制薄弱、管理松弛的情況逐漸暴露，出現(xiàn)了一些新型的經濟犯罪案例，財政資金的安全性和效益性受到威脅。財政資金管理的失范，原因是復雜的，然而會計監(jiān)督體制不健全，管理和控制弱化，是其中的一個重要因素。因此在新形勢下，必須高度重視會計監(jiān)督系統(tǒng)的建設問題。有效的會計信息監(jiān)管能防止會計信息失真行為的發(fā)生，提高財政資金的使用效率，防范腐敗行為的發(fā)生。各級財政監(jiān)管機構、財政業(yè)務部門以及財政資金使用部門要充分認識到會計信息監(jiān)管工作的重要性，大力宣傳會計信息監(jiān)管的作用，及時了解監(jiān)管的工作流程和時間安排，提前準備好相關資料。要提升對會計信息監(jiān)管工作的關注度，對監(jiān)督工作的認識要從“目的論”上升到“手段論”，事后查處不是目的，事前預防才是根本；對會計信息監(jiān)督的認識要從“找差錯”上升到“提建議”，發(fā)現(xiàn)錯誤是為了更好地改進與完善；對會計信息監(jiān)管組織體系的認識，要從“扁平式”上升到“立體式”，監(jiān)督職責不單局限于專職機構，也要求各相關部門全方位參與和配合。

（二）加快會計信息監(jiān)管的法制建設

提升財政監(jiān)督的法律地位，這里有兩種方案可供選擇：一是可考慮單獨制定并頒布《財政監(jiān)督法》，以立法的形式明確財政監(jiān)督的作用、職責范圍、具體流程、業(yè)務規(guī)范和違法懲罰等內容，并對會計信息監(jiān)管的職能定位和操作流程等內容作出明確規(guī)定，使各級財政監(jiān)督機構在執(zhí)行財政監(jiān)督職能時有法可依、有法必依、違法必究；二是制定并實施《財政監(jiān)督條例》，對會計信息監(jiān)管的相關內容作出明確規(guī)定，將會計信息監(jiān)管納入預算的編制、修訂和執(zhí)行全過程，做到以預算編制為起點，以預算調整和追加為依托，以預算執(zhí)行為關鍵，全面提升會計信息監(jiān)管的法律地位，從法律法規(guī)或制度層面為會計信息監(jiān)管工作的順利開展保駕護航。另外，還需要進一步完善會計違法的法律責任體系，根據(jù)違法手段的惡劣程度、違法后果的嚴重程度給予行政處分、經濟處罰、刑事處罰。

（三）實現(xiàn)會計信息監(jiān)管與預算管理的高度融合

預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預算管理制度的核心內容，財政監(jiān)督應主動全面介入預算管理全過程，為預算管理制度有效運行提供保障。一是會計信息監(jiān)督重點應定位于預算監(jiān)督。在預算收入會計信息監(jiān)管中，根據(jù)目前收入預算從約束性向預期性轉變的要求，重點放在收入預測的依據(jù)上；在預算支出會計信息監(jiān)管中，根據(jù)強化預算執(zhí)行過程監(jiān)督與控制的要求，重點放在支出使用方向與用途的政策性、支出程序的合規(guī)性與完整性、支出結果的績效性等各個業(yè)務環(huán)節(jié)。二是會計信息監(jiān)督應服務于預算績效管理。財政預算績效的管理，實質上是對各級財政部門預算資金使用情況進行的監(jiān)督。通過會計信息監(jiān)督，為預算績效管理數(shù)據(jù)輸入端口提供全面、真實、完整的信息，為預算績效管理提供數(shù)據(jù)支撐；通過會計信息監(jiān)督，滿足預算績效管理的結果分析與評價需求，為績效目標的設置、績效指標的設計、評價方法的應用提供客觀數(shù)據(jù)支持。三是會計信息監(jiān)督應服務于預算管理制度改革。通過會計信息監(jiān)督，反饋預算管理過程中存在的制度和程序漏洞，為深化推進預算管理改革提供決策參考。

（四）加快會計信息監(jiān)管的電子化進程

要力爭做到會計信息監(jiān)管的實時監(jiān)控，將財政監(jiān)督的重點由原先的事后監(jiān)督向事前、事中、事后全過程監(jiān)督轉變，依托“金財工程”，將會計信息監(jiān)管與財政預算的編制、執(zhí)行和修訂結合起來。賦予監(jiān)管機構和相關人員相應的實時查詢權力，能及時掌握財政資金的收付、使用和結存情況。具體從三個方面進行實時監(jiān)控：一是財政撥款程序是否遵循預算規(guī)定，是否根據(jù)用款單位的申請按預算進度撥付；二是財政撥款額度是否遵循預算規(guī)定，是否按計劃按額度撥付，有無超計劃的情況；三是財政撥款的使用是否符合規(guī)定，有無擅自改變用途的情況。要整合目前已有的“金財工程”、“金稅工程”和“金審工程”，逐步在財政、稅務和審計等部門間實現(xiàn)信息的實時共享，降低財政監(jiān)管成本，避免一些單位利用信息不對稱，在對不同單位提供會計信息時進行有目的性地選擇申報。此外還應加快財政會計信息監(jiān)管專用軟件的開發(fā)，將傳統(tǒng)的日常檢查與計算機的實時檢查結合起來，開通對被檢查單位財務數(shù)據(jù)的實時查詢、分析和預警功能，使上級財政監(jiān)督部門對一些金額較大、撥款方向有異動的資金調動情況提前掌握，盡早地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，對一些資金撥付、使用情況的信息也能實時匯總。從而加快會計信息監(jiān)管的電子化進程，提高財政監(jiān)督的效率。

（五）健全和完善財政內部控制制度

應該對現(xiàn)有的內部控制制度進行清理，構建控制環(huán)境、風險評估、控制行動、信息與溝通、監(jiān)控的財政內部控制基本框架。一是督促完善會計基礎工作的制度建設。要求會計單位建立一整套制度體系，確保原始發(fā)票的真實合理性，會計科目運用的準確性，記賬憑證編制的完整性，現(xiàn)金和印鑒管理的安全性和牽制性，資金撥付使用的規(guī)范性，財務檔案保管的制度化。二是建立以事中控制為主，事前和事后控制為輔的內部控制機制。對于內部控制檢查中發(fā)現(xiàn)的違紀和違法行為，要及時處理，將對責任人的追究與內部控制制度的完善結合起來，提高內部控制制度的威懾力?？梢詫⒐芾頇嘞?、監(jiān)控重點通過技術手段貫穿于“金財工程”的建設與使用中，做到無縫銜接與實時監(jiān)控，實現(xiàn)資源和信息的共享，通過詳細記錄每筆財政撥款的運行軌跡，對財政資金的預算及執(zhí)行情況進行全方位的監(jiān)控。三是強化被檢查單位的內部控制執(zhí)行。加強國庫集中支付雙審核、銀行印鑒雙蓋章等相互制約和相互監(jiān)督的機制有效執(zhí)行。加強授權管理與約束，將權力放在制度的籠子里，必須讓權力得到有效的控制，促使其在授權范圍內行使職權，并明確對權力行使后果所應承擔的責任。

（六）科學安排會計信息監(jiān)管任務

要統(tǒng)籌安排全年的檢查任務，既要保證重點項目的重點監(jiān)管，也要確保日常檢查的正常開展；既要有檢查的開展，又要有整改的跟進落實；既要有程序上規(guī)范化的檢查，又要有核心問題的實質性檢查；既要有檢查，又要有調研；既要保證檢查任務的順利完成，又要保證檢查人員的正常休息。因此科學統(tǒng)籌安排監(jiān)管工作尤其重要，可借助對被檢查單位內部控制情況的了解予以安排：內部控制好的單位可一般檢查或選擇抽查，內部控制薄弱的單位應重點檢查；資金撥付金額大的單位、有重點項目的單位應重點檢查。事實上當信息化建設逐步完善的時候，監(jiān)管機構通過網(wǎng)絡可實時調取被檢查單位的會計信息，有疑問的地方可進一步通過電話、傳真詢問或上門檢查。這樣，會計信息監(jiān)管工作將會更加具有針對性，效率也會得到極大提高?！?/p>

（本文受湖南省科技廳軟科學項目“國家治理視角下財政監(jiān)督嵌入預算管理機制的模式研究”〈2015ZK3052〉的支持）

（作者單位：湖南財政經濟學院/湖南財政監(jiān)督理論研究基地）

（本欄目責任編輯：周菲）