●劉忠慶

盤活財(cái)政存量資金的相關(guān)探討

●劉忠慶

2015年以來，盤活財(cái)政存量資金，已成決策層謀劃和著力的重點(diǎn)，并將其提升到“創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容”，足見其重要性和緊迫性。本文從財(cái)政存量資金的概念、存在的形式以及原因等入手，從實(shí)際角度探討如何盤活財(cái)政存量資金，將“死錢”變“活”，把“零錢”變“整”，集中力量辦大事，更好地提高財(cái)政資金的使用效益。

財(cái)政管理 存量資金 盤活

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，“盤活財(cái)政存量資金”已經(jīng)成為一個(gè)高頻度的政經(jīng)語匯。僅2014年以來，李克強(qiáng)總理先后七次在其主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，提及要“盤活財(cái)政存量資金”，而且在去年的《政府工作報(bào)告》中也明確表示，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力盤活存量資金，提高使用效率。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，政府財(cái)政收入增速快速下滑，在此背景下，加大力度盤活財(cái)政存量資金并統(tǒng)籌使用成為一大應(yīng)對(duì)之策。接下來，本文圍繞財(cái)政存量資金形成的原因及盤活問題，逐一闡述。

一、財(cái)政存量資金概念及常見的表現(xiàn)形式

所謂財(cái)政存量資金，是指政府作為財(cái)政收支主體，在其財(cái)政年度中因收入支出時(shí)間錯(cuò)配而正常持有，收入超預(yù)算增長(zhǎng)、收入延遲劃撥而消極持有，支出計(jì)劃不完善不可執(zhí)行而被迫持有的財(cái)政資金。也就是各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位在年末還沒花完的錢，或是沒花出去的錢。

多年來，財(cái)政資金閑置問題一直比較突出。呈現(xiàn)財(cái)政存量資金規(guī)模大、存在形態(tài)多的特點(diǎn)。主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

第一，按資金存儲(chǔ)的位置劃分，可分為三種表現(xiàn)形式：一是存儲(chǔ)在國(guó)庫(kù)的存量資金（國(guó)庫(kù)存款）；二是存儲(chǔ)在財(cái)政專戶（主要是專項(xiàng)支出財(cái)政專戶）的存量資金（其他財(cái)政存款）；三是存儲(chǔ)在預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶的存量資金（銀行存款）。

第二，按資金的來源劃分，可分為四種表現(xiàn)形式：一是上級(jí)補(bǔ)助專項(xiàng)資金形成的存量資金；二是本級(jí)資金形成的存量資金；三是留底資金形成的存量資金，比如償債準(zhǔn)備金、財(cái)政周轉(zhuǎn)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等；四是權(quán)責(zé)發(fā)生制核算事項(xiàng)形成的存量資金。

第三，按資金形成的時(shí)間劃分，可分為兩種表現(xiàn)形式：一是結(jié)余資金，也稱長(zhǎng)期存量資金，即兩年以上的存量資金；二是結(jié)轉(zhuǎn)資金，也稱短期存量資金，即兩年以內(nèi)的存量資金。

另外，按資金的合理性劃分，又可分為合理存量資金和不合理存量資金；按資金形成的原因劃分，又可分為客觀因素形成的存量資金和主觀故意形成的存量資金；按資金的用途劃分，又可分為按原用途繼續(xù)使用的資金、沒有指定用途的資金及不需要按原用途繼續(xù)使用的資金。

二、財(cái)政存量資金形成的主要原因

財(cái)政存量資金規(guī)模大，利用效率偏低，是多年累積形成的。究其原因，復(fù)雜多樣。既有體制機(jī)制原因，也有管理能力問題；既有預(yù)算編制原因，也有預(yù)算執(zhí)行問題；既有客觀原因，也有主觀故意問題。

（一）預(yù)算編制不準(zhǔn)確、科學(xué)性不高

目前，大量財(cái)政存量資金的累積，應(yīng)該說，與預(yù)算編制準(zhǔn)確性、科學(xué)性不高有著直接聯(lián)系。

一是預(yù)算編制不規(guī)范。各級(jí)地方政府在制定財(cái)政預(yù)算收入目標(biāo)時(shí)，一般比較保守，收入預(yù)算門檻設(shè)置較低，以降低完不成收入目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，這就造成財(cái)政超收而形成留存，為財(cái)政存量資金留下較大的空間。財(cái)政超收導(dǎo)致預(yù)決算數(shù)據(jù)差距較大，直接造成國(guó)庫(kù)存款余額的高庫(kù)存，甚至出現(xiàn)資金的沉淀。另外，預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠，預(yù)算編制隨意性大。各預(yù)算單位盲目追求預(yù)算最大化，預(yù)算編制不規(guī)范。財(cái)政部門基本支出定員定額的編制覆蓋面窄，基本流于形式，仍然沿用“基數(shù)+增長(zhǎng)”的方法，預(yù)算數(shù)比實(shí)際需求數(shù)一般偏大，因此，年底按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則核算的存量資金較大；項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系沒有建立起來，設(shè)置的名目多，交叉重復(fù)，導(dǎo)致部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)過大。

二是預(yù)算編制不夠細(xì)化、完整。有的財(cái)政部門預(yù)算編制范圍窄，涵蓋不完整。有的只編制基本支出預(yù)算，不編項(xiàng)目預(yù)算；有的不編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，以收定支。預(yù)算管理主體較多，財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，預(yù)算資金管理分散、混亂。中央轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例較大，項(xiàng)目“小、散、亂”，有的項(xiàng)目效用不明顯，而且有的項(xiàng)目管理部門交叉。有的預(yù)算編制粗放，項(xiàng)目支出預(yù)算沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，或沒有具體實(shí)施計(jì)劃，甚至有的沒有明確具體用途，出現(xiàn)預(yù)算單位“二次分配”問題，加之有的部門單位巧立名目套取財(cái)政資金。如采取各種手段，虛報(bào)、多報(bào)項(xiàng)目預(yù)算，財(cái)政批復(fù)的部門預(yù)算數(shù)明顯高于實(shí)際需求數(shù)，造成財(cái)政資金結(jié)余閑置。另外，預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時(shí)，上年結(jié)余資金沒有按規(guī)定編入預(yù)算，非本級(jí)財(cái)政撥款以及其他收入不編入預(yù)算或少編入預(yù)算，預(yù)算編制內(nèi)容不完整。而財(cái)政部門在編制下一年度預(yù)算時(shí)，也不考慮部門上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和其他來源的收入，因此，導(dǎo)致部門預(yù)算結(jié)余居高不下，像“滾雪球”一樣越滾越大。

三是預(yù)算審批時(shí)間滯后。以公歷年度為周期的預(yù)算編制存在局限性，不利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用。一直以來，每年的各級(jí)財(cái)政預(yù)算要在二、三月份通過本級(jí)人代會(huì)審議才能確定，而此時(shí)，一季度已基本結(jié)束，要在剩余的后三個(gè)季度里完成全年的預(yù)算，存在一定的盲目性。

（二）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行不到位

一是專項(xiàng)資金撥付時(shí)間滯后。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金一般采用逐級(jí)申報(bào)與層層審核來確定，在中央和省級(jí)層面下?lián)軙r(shí)間明顯滯后，而且，多數(shù)就某一項(xiàng)目一次性撥付，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付時(shí)間集中并且滯后，地方財(cái)政來不及安排使用。由于資金撥付嚴(yán)重滯后，大量資金一般于年底才撥付到地方財(cái)政，上級(jí)專項(xiàng)和地方配套資金不同步，導(dǎo)致一些項(xiàng)目不能按時(shí)啟動(dòng)，大量財(cái)政資金被滯留于專戶，未能及時(shí)發(fā)揮資金的使用績(jī)效。如受北方氣候特點(diǎn)影響，每年10月以后至次年5月以前，土建工程都無法實(shí)施，在這個(gè)期間中央下達(dá)的專項(xiàng)資金，無法立即組織實(shí)施，導(dǎo)致資金沉淀在財(cái)政或預(yù)算單位，形成存量資金。

二是專項(xiàng)資金未達(dá)到撥付條件。由于專項(xiàng)資金的敏感性，為了最大限度減少專項(xiàng)資金使用過程中的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門或預(yù)算單位一般是按項(xiàng)目進(jìn)度撥付資金，這樣客觀上造成資金使用上失去了靈活性和主動(dòng)性，使得資金沉淀在財(cái)政部門或預(yù)算單位，形成存量資金。另外，有的項(xiàng)目周期長(zhǎng)，為確保資金安全，未將資金預(yù)撥給項(xiàng)目單位。

三是專項(xiàng)資金的使用用途有嚴(yán)格限定。由于資金的?？钚?，難以安排規(guī)定用途以外的項(xiàng)目，所以，形成結(jié)轉(zhuǎn)資金。例如：土地出讓金中提取的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金等主要用于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，對(duì)實(shí)行省管縣財(cái)政體制的地區(qū)而言，市本級(jí)提取數(shù)較大，但農(nóng)業(yè)土地很少，所以，市本級(jí)沒有或少有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目難以安排。又如，有的專項(xiàng)資金計(jì)劃下達(dá)后，由于不具備實(shí)施條件、原定項(xiàng)目已完成或已取消等因素，工程停止實(shí)施，資金無法按原用途使用，但專項(xiàng)資金管理嚴(yán)格，必須?？顚Ｓ?，財(cái)政部門在年終時(shí)會(huì)將大量資金從財(cái)政總預(yù)算撥到財(cái)政專戶、“暫存款”科目或相關(guān)預(yù)算單位賬戶，待以后年度繼續(xù)使用，從而導(dǎo)致財(cái)政專戶、預(yù)算內(nèi)“暫存款”科目或預(yù)算單位沉積了大量的存量資金。

四是項(xiàng)目審批程序復(fù)雜。有的項(xiàng)目實(shí)施，手續(xù)復(fù)雜，從項(xiàng)目立項(xiàng)審批到實(shí)際實(shí)施需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程。如水土保持項(xiàng)目辦理實(shí)施手續(xù)，涉及水土保持工作站、環(huán)保、建設(shè)、國(guó)土、發(fā)改等多個(gè)部門和企業(yè)，整個(gè)環(huán)節(jié)全部完成大約需要三至四個(gè)月的時(shí)間，有的甚至需要更長(zhǎng)時(shí)間，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施期限延遲，形成存量資金。

五是采取鼓勵(lì)措施節(jié)約財(cái)政資金。為防止預(yù)算單位突擊花錢，地方政府歷來的做法是允許各單位年末形成的經(jīng)費(fèi)結(jié)余在下年度繼續(xù)按原用途使用，經(jīng)過歷年積累，預(yù)算單位形成了一定數(shù)額的結(jié)余資金。

（三）財(cái)政專戶資金多頭開戶，未納入國(guó)庫(kù)預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理

近年來，國(guó)務(wù)院“三令五申”，要求嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政專戶管理，但效果一直不理想。有的財(cái)政部門多頭開設(shè)財(cái)政專戶，違規(guī)將國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，虛列支出，核算內(nèi)容多達(dá)幾十項(xiàng)，大大超出財(cái)政部規(guī)定的核算事項(xiàng)。財(cái)政專戶資金由于缺乏行之有效的監(jiān)督管理，或客觀原因不能及時(shí)使用，很長(zhǎng)時(shí)間沉淀在地方商業(yè)銀行的賬戶中，不利于財(cái)政部門統(tǒng)籌安排調(diào)度資金，造成財(cái)政資金管理效率低下，專項(xiàng)資金的預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行率較低，資金閑置率高，在一定程度上造成了資源的浪費(fèi)。再加上專戶資金的支配權(quán)比較分散，而且具有很強(qiáng)的自主性，透明度不高，體外循環(huán)比較嚴(yán)重，形成典型的“第二國(guó)庫(kù)”。

（四）財(cái)政收支管理不規(guī)范，過度重視考核結(jié)果

一是財(cái)政部門過度重視預(yù)算支出。近幾年來，各級(jí)財(cái)政部門過度重視預(yù)算支出，為完成預(yù)算支出考核目標(biāo)，盲目追求支出進(jìn)度，將資金撥付到財(cái)政專戶，出現(xiàn)以撥列支，或違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制方式虛列支出，列支轉(zhuǎn)暫存等問題，造成支出形成了，資金卻仍然沉淀在財(cái)政，形成存量資金。

二是重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制脫離地方實(shí)際需求。如受教育支出等法定增長(zhǎng)機(jī)制約束，為了完成任務(wù)，財(cái)政部門千方百計(jì)增加教育支出，虛增虛列支出，人為調(diào)賬增加教育支出等問題突出，造成有些資金人為沉淀，形成存量資金。

三是財(cái)政部門人為調(diào)節(jié)財(cái)政收支完成進(jìn)度。有的財(cái)政部門為了完成當(dāng)年地方財(cái)政預(yù)算收入、支出任務(wù)，根據(jù)預(yù)算收支完成情況，將專用賬戶作為調(diào)節(jié)預(yù)算收入進(jìn)度的“蓄水池”，虛增收支，且在年末留有一定的余額，跨年度存放在專戶中，導(dǎo)致每年都有大量財(cái)政存款在庫(kù)外循環(huán)，逐年累積，余額不斷增大。如一些地方當(dāng)年收入增長(zhǎng)過快，為防止當(dāng)年增幅太大影響下年基數(shù)，人為控制當(dāng)年財(cái)政收入，將當(dāng)年部分收入存入預(yù)算單位或財(cái)政專戶延緩上繳，形成存量資金。

（五）國(guó)庫(kù)集中支付改革不徹底，新老體制并存

自2001年實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度改革以來，財(cái)政資金運(yùn)行的機(jī)制發(fā)生了根本性變化。但一些地方仍然采取習(xí)慣做法，部分預(yù)算單位沒有納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍，或部分預(yù)算單位既有財(cái)政零余額賬戶又有實(shí)體賬戶，導(dǎo)致部分財(cái)政資金沉淀在預(yù)算單位，形成存量資金。

（六）財(cái)政資金監(jiān)管不到位，缺乏對(duì)財(cái)政部門和預(yù)算單位的有力約束

在預(yù)算執(zhí)行方面，預(yù)算約束力不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制。財(cái)政部門以撥代支，虛列支出，隱匿收入等問題，比比皆是，而且審計(jì)年年審，年年犯。一些預(yù)算單位巧立名目獲取財(cái)政資金，但在使用上卻不加重視。有的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，一些預(yù)算安排的項(xiàng)目獲得財(cái)政撥款后，不能及時(shí)安排使用，使其降低了實(shí)際開支，從而增加了資金結(jié)余。另外，有的財(cái)政部門和預(yù)算單位缺乏紀(jì)律觀念和預(yù)算約束意識(shí)，執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算，而且大都在年中或年底辦理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后或無法執(zhí)行，財(cái)政資金不能如期支付出去，長(zhǎng)久累積之后便形成一定規(guī)模的財(cái)政資金閑置。再就是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，預(yù)算安排和資金撥付進(jìn)度不夠合理，導(dǎo)致結(jié)余。

三、財(cái)政存量資金的合理規(guī)模

按理說，財(cái)政存款的變化由財(cái)政收支所引起，二者在數(shù)量上應(yīng)該相互對(duì)應(yīng)。如果預(yù)算編制科學(xué)合理，預(yù)算執(zhí)行到位，就不應(yīng)該出現(xiàn)大量的資金結(jié)余。但近幾年，卻逐步形成了規(guī)模龐大的存量資金。在目前的體制機(jī)制下，出現(xiàn)大量的存量資金是不可避免的。

財(cái)政存量，既有合理的存量，也有不合理的存量。適當(dāng)額度的財(cái)政存量資金，可以保證政府在任一時(shí)點(diǎn)上有充足的現(xiàn)金流來履行財(cái)政支出義務(wù)。但存量資金如果超出了合理的程度，就會(huì)造成資金閑置，降低資金使用效益。這個(gè)存量的度一定要把握好。否則，就是浪費(fèi)，就會(huì)影響財(cái)政資金的使用效益。因此，在盤活財(cái)政存量資金的過程中,要積極研究地方合理的財(cái)政存量資金規(guī)模區(qū)間問題。

俗話說：“家有千貫，不能吃光喝盡”。大家小家同樣如此。從大財(cái)政的角度來說，以收定支，不能編制赤字預(yù)算，年度財(cái)政資金略有結(jié)余，這是《預(yù)算法》的基本要求，充分體現(xiàn)了財(cái)政資金要有適度結(jié)余。這就是合理的存量。所以，為了保證下一年度的年初或者以后年度某一時(shí)期必需的財(cái)政預(yù)算支出等，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位應(yīng)留存適量的財(cái)政性資金或預(yù)算指標(biāo)，這是正常的，也是必要的。

那么，究竟怎樣才是合理范圍？什么是合理的必需的財(cái)政存量資金？一般來講，合理的、必需的財(cái)政存量資金，應(yīng)包括以下三點(diǎn)：

一是一般公共預(yù)算資金及政府性基金的存量資金合理規(guī)模。兩項(xiàng)資金在上年的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，合理的規(guī)模應(yīng)是在下一年度的上半年使用完畢的資金數(shù)額。

二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的存量資金合理規(guī)模。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，合理的規(guī)模應(yīng)是在下一年度結(jié)算前使用完畢的資金數(shù)額。

三是部門預(yù)算存量資金合理規(guī)模。部門存量資金，既包括一般公共預(yù)算安排的，也包括政府性基金預(yù)算安排的，合理的規(guī)模應(yīng)是在下一年度的上半年度使用完畢的資金數(shù)額。

四、盤活財(cái)政存量資金合理分類

從現(xiàn)實(shí)情況看，財(cái)政存量資金由于來源較多，形成渠道復(fù)雜，難以確定合理的規(guī)模和比例，也就是說很難有一個(gè)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。因此，在實(shí)際工作中，要對(duì)合理的、不合理的存量資金進(jìn)行認(rèn)真甄別，分類確定。

（一）可以盤活的存量資金

一是項(xiàng)目完工后的結(jié)余資金，可以盤活。

二是終止、取消的項(xiàng)目結(jié)余資金，可以盤活。

三是項(xiàng)目雖未完工，但無法繼續(xù)實(shí)施而結(jié)余的資金，可以盤活。

四是對(duì)限定用途的專項(xiàng)資金，包括政府性基金和專項(xiàng)收入結(jié)轉(zhuǎn)資金，由于地方難以安排項(xiàng)目，為避免資金浪費(fèi)，建議財(cái)政部調(diào)整專項(xiàng)資金管理政策，允許轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用。

五是預(yù)算安排不合理的、用不完的資金，可以盤活。

六是人為故意形成的結(jié)余資金，包括虛列支出掛賬、私設(shè)“小金庫(kù)”、截留資產(chǎn)出租收入和經(jīng)營(yíng)收入、瞞報(bào)少報(bào)結(jié)余等，應(yīng)予收回。

（二）合理保留的存量資金

一是未達(dá)到政策規(guī)定盤活期限的存量資金，可以保留。

二是按合同規(guī)定施工期超過兩年，這部分結(jié)轉(zhuǎn)資金雖然超過兩年，但是符合合同約定，建議保留。

三是項(xiàng)目質(zhì)量保證金，雖然超過兩年未撥付，不應(yīng)收回，建議保留。

四是行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等非稅收入，雖然實(shí)行“收支兩條線”管理，但由于市、縣財(cái)政緊張，無法足額保障對(duì)自收自支、差額預(yù)算單位支出需求，因此，仍采取以收定支方式管理。各自收自支單位收費(fèi)等非稅收入主要用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)成本支出，形成的結(jié)余大部分用于消化漲工資等增支因素，因此，這部分經(jīng)費(fèi)結(jié)余建議保留。

五是全額供養(yǎng)預(yù)算單位基本支出結(jié)余資金，從鼓勵(lì)節(jié)約、防止突擊花錢角度考慮，建議保留。

六是預(yù)算執(zhí)行不力、該花的錢沒有及時(shí)撥付的，建議保留，并督促加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（三）無法收回的存量資金

一是部門決算中體現(xiàn)為結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，但是項(xiàng)目單位由于未結(jié)算、未評(píng)審等原因，已支付未列決，但由于沒有銀行存款作保障，已經(jīng)無法收回，不應(yīng)作為存量資金對(duì)待。

二是由于歷史原因形成的暫付款，由于占用了財(cái)力和結(jié)余資金，如果不解決“暫付款”問題，存量資金難以盤活，無法收回。

五、目前盤活財(cái)政存量資金遇到的障礙和困難

過量財(cái)政資金閑置顯然有悖于效率取向。大量的財(cái)政資金沉淀在財(cái)政部門和各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行部門的賬上，說明該做的事沒有做，該花的錢沒有花，表現(xiàn)出財(cái)政預(yù)算執(zhí)行力度不夠，財(cái)政資金效益不高。所以，要盤活存量資金。

2015年3-4月，財(cái)政部組織專員辦開展了盤活地方財(cái)政存量資金的專項(xiàng)檢查，共查出各類違規(guī)問題資金約9561億元。積極盤活財(cái)政存量資金，截至2015年11月底，全國(guó)財(cái)政收回存量資金3658億元，調(diào)整用于保民生、補(bǔ)短板、增后勁。同時(shí)，按國(guó)務(wù)院要求將7個(gè)?。▍^(qū)、市）的12個(gè)涉及財(cái)政資金盤活不力的典型案例上報(bào)國(guó)務(wù)院，作為國(guó)務(wù)院第二批督查問責(zé)事項(xiàng)對(duì)地方有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)。通過以查促盤，推動(dòng)地方積極作為，地方庫(kù)款同比大幅下降，為彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口、擴(kuò)大積極財(cái)政政策的實(shí)施效果、促進(jìn)財(cái)政改革發(fā)揮了積極作用。

盡管盤活財(cái)政存量資金取得了明顯成效，但仍存在很多問題。去年以來，全國(guó)各地在盤活財(cái)政存量資金中，遇到了不少困難和阻力，影響了盤活工作的開展。這些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政策性障礙?！傲惺樟兄А辟Y金之間統(tǒng)籌使用難度大。按國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)文件規(guī)定，政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)超過當(dāng)年收入30%部分可以調(diào)入一般公共預(yù)算，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)（包括省專項(xiàng)）超過兩年也要求調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這部分資金中省專項(xiàng)、政府性基金及一般公共預(yù)算中的專項(xiàng)收入都是具有專項(xiàng)用途的。如政府性基金按照規(guī)定只能用于指定的基金類別項(xiàng)目，無法用于一般公共預(yù)算支出；專項(xiàng)收入必須用于教育、環(huán)保和國(guó)土等特定支出方向，難以統(tǒng)籌用于其他方面。在此次盤活存量資金工作開展之前，對(duì)上述資金如何統(tǒng)籌使用問題，國(guó)家相關(guān)文件中只是作出了原則性表述，沒有出臺(tái)明確的具體操作辦法，導(dǎo)致地方難以統(tǒng)籌使用。如果使用不當(dāng)，還有可能違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。需要財(cái)政部通過頂層設(shè)計(jì)，明確調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用用途，并調(diào)整專項(xiàng)資金政策規(guī)定。

二是地理環(huán)境障礙。由于南北方氣候差異較大，北方緯度高，冬季時(shí)間長(zhǎng)，每年項(xiàng)目可施工時(shí)間較短，造成工期較長(zhǎng)。為確保資金安全，對(duì)不滿足撥付條件的項(xiàng)目，財(cái)政資金只能按進(jìn)度撥付給項(xiàng)目單位，一些大項(xiàng)目用兩年時(shí)間也難以完工，形成存量資金。這部分資金按規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回，如果需要使用再重新申請(qǐng)，但是這種處理方式卻在很大程度上影響了項(xiàng)目的繼續(xù)實(shí)施，甚至?xí)?dǎo)致停工的后果，極有可能造成更大的浪費(fèi)，這也違背了盤活財(cái)政存量資金的初衷。因此，財(cái)政部在出臺(tái)盤活存量資金政策時(shí)，最好能充分考慮南北方環(huán)境差異，適當(dāng)延長(zhǎng)北方專項(xiàng)資金存量的盤活期限。

三是經(jīng)濟(jì)環(huán)境障礙。有些地方，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)力不足，是典型的“吃飯”財(cái)政，預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)保障水平較低，公用經(jīng)費(fèi)核定標(biāo)準(zhǔn)低，許多應(yīng)核定的經(jīng)費(fèi)，如會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、體檢費(fèi)、各項(xiàng)考核獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等，沒有安排預(yù)算，這些費(fèi)用在發(fā)生時(shí)從核定的定額公用經(jīng)費(fèi)結(jié)余中解決。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，嚴(yán)格控制預(yù)算單位支出范圍，鼓勵(lì)節(jié)約經(jīng)費(fèi)，用于以豐補(bǔ)歉。如果將這部分由于節(jié)約支出而積攢下的資金全部收回，將會(huì)損傷預(yù)算單位的積極性，造成突擊花錢的后果，不利于有效使用資金，因此，此類資金不宜收回。

四是機(jī)制障礙。首先，缺乏盤活財(cái)政存量資金激勵(lì)約束機(jī)制。目前，財(cái)政存量資金管理制度還不完善。對(duì)財(cái)政存量資金統(tǒng)籌安排和使用，涉及到各部門和單位的利益調(diào)整，由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)約束措施，一些部門和單位存在抵觸情緒，甚至為減少存量資金而大把花錢、突擊花錢，有違存量資金管理和預(yù)算執(zhí)行管理的初衷。其次，部門切割財(cái)政資金問題突出。盤活難，難在技術(shù)復(fù)雜，更難在利益糾結(jié)。預(yù)算部門在利益博弈中，對(duì)財(cái)政資金的切割和無效支配問題尤為突出。一方面，有的部門事業(yè)發(fā)展缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃，項(xiàng)目論證不充分，“二次分配”、“錢等項(xiàng)目”等問題突出。另一方面，部門利益固化，重資金爭(zhēng)取，輕預(yù)算執(zhí)行；重項(xiàng)目安排，輕資金績(jī)效，致使資金閑置浪費(fèi)，財(cái)政調(diào)控職能被支解。■

（作者單位：財(cái)政部駐山東專員辦）

1.徐誠(chéng).2014.我國(guó)財(cái)政存量資金規(guī)模居高不下的原因及盤活建議[J].金融理論與實(shí)踐，12。

2.孫開、王丹.2013.盤活財(cái)政存量資金的對(duì)策建議[J].財(cái)政監(jiān)督，28。