以優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)為抓手推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

●王金秀 滕賦騁 王晨辰

以優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)為抓手推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

●王金秀 滕賦騁 王晨辰

新公共管理運(yùn)動(dòng)著力打造績(jī)效政府，績(jī)效評(píng)價(jià)是其重要抓手，確?？?jī)效評(píng)價(jià)有效性的關(guān)鍵是設(shè)置恰當(dāng)?shù)目?jī)效指標(biāo)。我國(guó)多年開展績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐探索已有成效，但效果不夠理想，其主要原因在于績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性、合理性，嚴(yán)重制約了公共預(yù)算績(jī)效管理改革的深化。對(duì)此，本文建議將前期各地開展績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中所設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行歸集與整理，有針對(duì)性地提煉出能夠反映不同類別項(xiàng)目的政策意圖以及不同部門職能定位的特征性績(jī)效指標(biāo)。特征性績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該考慮兩個(gè)方面的要求，一方面應(yīng)該具有普適性，另一方面又能夠體現(xiàn)其差異性，由此，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性、可信度。

共性指標(biāo) 特征性指標(biāo)普適性指標(biāo) 差異性指標(biāo) 分層分類設(shè)計(jì)

一、現(xiàn)行績(jī)效指標(biāo)的特點(diǎn)與問(wèn)題

財(cái)政部2013年專門印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐提供指導(dǎo)和參考，指標(biāo)體系框架包括項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架、部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架、財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架三大部分。三大共性指標(biāo)的設(shè)計(jì)在制定之初具有一定合理性，但隨著預(yù)算改革的深化，其弊端和不足越發(fā)凸顯，具體如下：

第一，三大模塊的共性指標(biāo)各成體系，但部分共性指標(biāo)的有效性存疑。財(cái)政部針對(duì)項(xiàng)目、部門以及財(cái)政預(yù)算三大模塊的績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架發(fā)布的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架具有指導(dǎo)性，主要為各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供參考，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門在設(shè)置具體共性指標(biāo)時(shí)，可根據(jù)具體績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的不同予以完善。

財(cái)政部發(fā)布的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架對(duì)于全國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展發(fā)揮了極大的推動(dòng)作用，但經(jīng)過(guò)近幾年預(yù)算改革和績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐，部分共性指標(biāo)的有效性問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)對(duì)象混淆，如資金到位率的評(píng)價(jià)對(duì)象難以確定，是項(xiàng)目實(shí)施單位、項(xiàng)目實(shí)施單位的上級(jí)主管部門，還是財(cái)政機(jī)關(guān)；二是滯后預(yù)算改革，如在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，資金到位率難以進(jìn)行評(píng)價(jià)，另外，“三公”指標(biāo)評(píng)價(jià)具有短期適用性，難以持續(xù)成為普適性指標(biāo)；三是含義不明，如資金到位率到底是指財(cái)政資金到位率，還是指配套資金到位率，其所指不明確，即便明確所指，也與預(yù)算改革要求和取向相背離；四是可評(píng)價(jià)性不夠，如完成率的指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果一般都非常好，其原因是績(jī)效目標(biāo)計(jì)劃值不合理，項(xiàng)目實(shí)施單位往往在項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)時(shí)就人為壓低預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)計(jì)劃值，由此使得完成率這一績(jī)效指標(biāo)的測(cè)度失去評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義。

第二，個(gè)性績(jī)效指標(biāo)的針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏穩(wěn)定性、差異性和可比性。財(cái)政部只發(fā)布了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架，區(qū)分了項(xiàng)目、部門以及財(cái)政預(yù)算三大模塊的績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架，沒有對(duì)不同層級(jí)的地方政府預(yù)算、不同的部門以及項(xiàng)目的個(gè)性績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)定，缺乏針對(duì)不同項(xiàng)目類型以及不同部門的個(gè)性績(jī)效指標(biāo)，績(jī)效指標(biāo)沒有體現(xiàn)項(xiàng)目特點(diǎn)及政策意圖，有些地方和部門以及項(xiàng)目在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中努力挖掘和設(shè)計(jì)了一些個(gè)性績(jī)效指標(biāo)，但這些績(jī)效指標(biāo)或缺乏穩(wěn)定性，或難以體現(xiàn)不同層級(jí)地方財(cái)政預(yù)算、部門以及項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的差異性。由于不同層級(jí)地方財(cái)政預(yù)算之間、部門之間以及項(xiàng)目之間的績(jī)效指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性、穩(wěn)定性以及差異性，使得不同層級(jí)地方財(cái)政預(yù)算、部門以及項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法進(jìn)行比較，缺乏可比性。

第三，部分績(jī)效指標(biāo)量化不足或過(guò)于虛化，難以客觀測(cè)度相對(duì)真實(shí)的績(jī)效。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、成本指標(biāo)和時(shí)限指標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中常常會(huì)出現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)過(guò)于虛化的情況，以至于績(jī)效難以進(jìn)行測(cè)度和衡量?？?jī)效指標(biāo)虛化的表現(xiàn)情況如下：一是績(jī)效指標(biāo)中往往定性指標(biāo)過(guò)多，部分維度指標(biāo)虛化或無(wú)法把握，如項(xiàng)目立項(xiàng)情況以及部門目標(biāo)等，績(jī)效指標(biāo)量化不足，缺乏關(guān)鍵性績(jī)效指標(biāo)，難以相對(duì)準(zhǔn)確地測(cè)度真實(shí)的績(jī)效；二是有些量化的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)都由被評(píng)價(jià)單位確定，形成“內(nèi)部人控制”，自說(shuō)自話，缺乏相對(duì)獨(dú)立性和客觀性，許多量化績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)的結(jié)果為100%，甚至為100%以上，績(jī)效指標(biāo)基本上不具備實(shí)效性；三是效果指標(biāo)弱化，預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)相對(duì)于傳統(tǒng)的預(yù)算管理而言，其最大的差別在于強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效果，因此，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)以及績(jī)效評(píng)價(jià)的重心應(yīng)該關(guān)注產(chǎn)出和效果指標(biāo)，但由于政府預(yù)算的公共性和外部性特點(diǎn)，使現(xiàn)實(shí)中效果指標(biāo)的設(shè)計(jì)難度大，產(chǎn)出和效果指標(biāo)應(yīng)該延展到何種程度往往難以把握，在過(guò)程性績(jī)效指標(biāo)和終結(jié)性績(jī)效指標(biāo)之間如何進(jìn)行取舍不易確定；公共預(yù)算項(xiàng)目的公益性強(qiáng)，但許多社會(huì)效益卻難以通過(guò)量化的績(jī)效指標(biāo)表達(dá)，而且績(jī)效指標(biāo)的數(shù)據(jù)無(wú)法進(jìn)行歸集。

成本指標(biāo)應(yīng)該是績(jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)，但目前成本指標(biāo)無(wú)法設(shè)計(jì)，一是成本概念不明；二是現(xiàn)實(shí)中普遍存在以財(cái)政撥款代替成本的現(xiàn)象；三是成本節(jié)約形成的結(jié)余與其他結(jié)余難以區(qū)分；四是節(jié)余的結(jié)果是好是壞無(wú)法進(jìn)行判斷，以至于成本指標(biāo)難以設(shè)計(jì)，其績(jī)效也難以進(jìn)行評(píng)定。

第四，績(jī)效指標(biāo)定位不準(zhǔn)，與其他績(jī)效評(píng)價(jià)要素和績(jī)效管理工作的關(guān)系不順。一是績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)脫節(jié)，年度績(jī)效目標(biāo)和長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)缺乏有效銜接，年度績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效混為一談。二是績(jī)效指標(biāo)雜亂無(wú)章，五花八門，將預(yù)算活動(dòng)事項(xiàng)堆砌作為績(jī)效指標(biāo)，且績(jī)效指標(biāo)一年一變，與績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)混為一談，有些設(shè)計(jì)了良好的量化績(jī)效考核指標(biāo)但卻無(wú)法采集到相關(guān)數(shù)據(jù)。三是績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)混為一談，或績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)可以計(jì)算確定，但卻無(wú)法對(duì)績(jī)效具體情況進(jìn)行判斷，比如人員經(jīng)費(fèi)保障率、公用經(jīng)費(fèi)保障率、人均公用經(jīng)費(fèi)變動(dòng)率難以把握應(yīng)該如何進(jìn)行績(jī)效評(píng)分；績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與審計(jì)、財(cái)務(wù)狀況以及財(cái)務(wù)分析脫節(jié)。四是評(píng)價(jià)對(duì)象與績(jī)效指標(biāo)錯(cuò)位。一些績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目被人為拆分，投入式項(xiàng)目和產(chǎn)出式項(xiàng)目分割，破壞了項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的整體性。部門績(jī)效指標(biāo)沒有充分體現(xiàn)部門職能的穩(wěn)定性和年度工作的差異性，使得連續(xù)或多次開展年度績(jī)效評(píng)價(jià)失去應(yīng)有的意義。五是績(jī)效評(píng)價(jià)視野狹隘，流于形式，為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，目的不明確，影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀性，以評(píng)促改的意識(shí)薄弱。

總體而言，由于績(jī)效指標(biāo)缺乏合理性、穩(wěn)定性和差異性，以至于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難免主觀隨意，缺乏客觀性、可信性，更加難以具備可比性。

二、績(jī)效指標(biāo)改進(jìn)的建議

針對(duì)當(dāng)前績(jī)效指標(biāo)存在的問(wèn)題，本文對(duì)未來(lái)績(jī)效指標(biāo)的改進(jìn)方向建議如下：

第一，針對(duì)不同評(píng)價(jià)對(duì)象、進(jìn)一步分層分類設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)。不同評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)和績(jī)效指標(biāo)也各不相同，有必要將項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)按經(jīng)濟(jì)建設(shè)類、公務(wù)政務(wù)類以及社會(huì)公益類分類，并針對(duì)不同部門職能定位及其履行情況設(shè)計(jì)一套共性績(jī)效指標(biāo)和個(gè)性績(jī)效指標(biāo)，將穩(wěn)定性指標(biāo)與可變性指標(biāo)結(jié)合。穩(wěn)定性指標(biāo)應(yīng)該包括共性績(jī)效指標(biāo)和部分個(gè)性績(jī)效指標(biāo)，可變性指標(biāo)主要是一部分個(gè)性績(jī)效指標(biāo)，體現(xiàn)不同項(xiàng)目以及不同時(shí)段的差異性，穩(wěn)定性與差異性結(jié)合。

第二，健全財(cái)務(wù)分析指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。績(jī)效評(píng)價(jià)主要體現(xiàn)政府花錢的效果，財(cái)務(wù)分析指標(biāo)原本應(yīng)該是績(jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)，但我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中常常出現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)不考慮預(yù)算支出的情況，也基本上與財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)分析指標(biāo)脫節(jié)，近兩年行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則修訂后調(diào)整了部分單位財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，但這些財(cái)務(wù)分析指標(biāo)狀況的好壞缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)。今后，有必要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，并設(shè)置針對(duì)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)狀況的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將財(cái)務(wù)分析指標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，形成共同的價(jià)值判斷。

第三，總結(jié)先期經(jīng)驗(yàn)，深入挖掘確立統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)歷經(jīng)10多年，走過(guò)了從分散化探索到自上而下的全國(guó)試點(diǎn)推進(jìn)兩個(gè)不同階段，組織過(guò)政府績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)兩大體系的建設(shè)，積累了許多信息資料，許多地方還建立了績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，但這些績(jī)效指標(biāo)有精華之處，也不乏糟粕，有必要集中組織力量，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，分類分部門分層級(jí)挖掘績(jī)效指標(biāo)，能夠統(tǒng)一確認(rèn)的盡可能統(tǒng)一規(guī)范。另外，輔之以個(gè)性指標(biāo)，在統(tǒng)一規(guī)范績(jī)效指標(biāo)的同時(shí)明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)分依據(jù)，進(jìn)而提高績(jī)效評(píng)價(jià)的可比性。績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不僅要體現(xiàn)“3E”標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該關(guān)注公平問(wèn)題，切實(shí)體現(xiàn)政府財(cái)政應(yīng)該堅(jiān)持的效率優(yōu)先、公平為本原則。

績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)還要注意提高其科學(xué)性，一方面要防止績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)出現(xiàn)負(fù)激勵(lì)，另一方面，也要避免績(jī)效指標(biāo)之間相互重復(fù)，或遺漏的情況?！?/p>

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

周哲、高喬.2016.央地事權(quán)劃分啟動(dòng)，究竟是上收事權(quán)還是下放財(cái)權(quán)？[J].《財(cái)經(jīng)》，10。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）