政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新探討

●張?zhí)迷?莫宜霏

政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新探討

●張?zhí)迷?莫宜霏

自主創(chuàng)新已成為世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，中小企業(yè)被公認(rèn)為是最活躍的創(chuàng)新主體,而政府采購(gòu)被視為需求側(cè)創(chuàng)新的源泉?；诖耍疚臍w納總結(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家利用政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)做法，針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新面臨的主要困境，從完善法律法規(guī)體系、建立政策支撐、重新界定政府采購(gòu)內(nèi)涵、拓寬政府采購(gòu)口徑，以及加強(qiáng)中小企業(yè)自主創(chuàng)新與GPA規(guī)制的銜接等視角對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的路徑進(jìn)行了設(shè)計(jì)，以期為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提供參考。

政府采購(gòu) 自主創(chuàng)新 中小企業(yè)

一、引言

我國(guó)高度重視企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。繼黨的十八大提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”之后，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求強(qiáng)化企業(yè)自主創(chuàng)新的主體地位，2016年政府工作報(bào)告也再次強(qiáng)調(diào)了這一主體地位?！丁笆濉敝行∑髽I(yè)成長(zhǎng)規(guī)劃》顯示：我國(guó)75%的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、65%的發(fā)明專利和80%的新產(chǎn)品開發(fā)都由中小企業(yè)完成?？梢姡行∑髽I(yè)在我國(guó)自主創(chuàng)新中具有舉足輕重的地位。然而，據(jù)《2014年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示，我國(guó)的創(chuàng)新能力僅排世界第29位。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，創(chuàng)新尤其是中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的掣肘。在供給側(cè)促進(jìn)創(chuàng)新的效果并不明顯的情況下，如何從需求側(cè)利用政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新，是我國(guó)當(dāng)前創(chuàng)新領(lǐng)域的一項(xiàng)重要研究課題。自2011年迫于歐美的壓力，我國(guó)發(fā)文停止執(zhí)行政府采購(gòu)與自主創(chuàng)新掛鉤的三個(gè)文件（《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定管理辦法(試行)》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》）以來，政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新就裹足不前。基于此，本研究分析了我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新面臨的困境，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，以期為我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新尋找可行的路徑，為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提供參考。

二、政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新政策法律化

首先，完善法律體系。為了保障政府采購(gòu)的扶持措施能夠真正執(zhí)行到位，立法部門會(huì)在該國(guó)的政府采購(gòu)法律中將扶持中小企業(yè)作為一個(gè)基本原則確立下來，此后，不斷出臺(tái)各種詳細(xì)的立法說明、規(guī)章制度和要求，同時(shí)根據(jù)實(shí)際需要不斷調(diào)整，逐漸形成了促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的專項(xiàng)法律法規(guī)。如《美國(guó)小企業(yè)法》自1942年頒布至今，都毫無例外地規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)盡可能幫助、協(xié)助、扶助和保護(hù)小企業(yè)的利益；《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新法案》規(guī)定“對(duì)于研究創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的相關(guān)支出超過1億美元時(shí)，都要將超出經(jīng)費(fèi)的法定比例用于資助中小企業(yè)”；《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》要求“在政府采購(gòu)項(xiàng)目的國(guó)外報(bào)價(jià)中，只要本國(guó)供應(yīng)商為中小企業(yè)，其報(bào)價(jià)不超過國(guó)外供應(yīng)商報(bào)價(jià)的12%，則優(yōu)先交由本國(guó)供應(yīng)商采購(gòu)”；此外，美國(guó)為了更有針對(duì)性地扶持中小企業(yè)、減輕稅費(fèi)，聯(lián)邦政府還通過了《減稅法案》、《新稅法》以及《加強(qiáng)小企業(yè)研發(fā)法案》，加大創(chuàng)新保障力度。

其次，建立多樣的政府采購(gòu)制度。如美國(guó)的小企業(yè)預(yù)留制度、小企業(yè)分包計(jì)劃等；歐盟國(guó)家不僅在政府采購(gòu)上要遵循歐盟統(tǒng)一的《公共采購(gòu)指令》，還制定專門的采購(gòu)措施，如德國(guó)在充分考慮到本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求后提出的拆分招標(biāo)做法。此外，還有各種應(yīng)急處理程序、投訴解決辦法等。日本為了促進(jìn)中小企業(yè)積極參與到政府采購(gòu)活動(dòng)中來，專門制訂了許多優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施，例如針對(duì)中小企業(yè)，確立了十分明確的政府采購(gòu)目標(biāo)，通過落實(shí)具體的可操作細(xì)則去降低地方政府采購(gòu)的門檻，同時(shí)在報(bào)價(jià)、信息披露方面為中小企業(yè)提供了便利。這些采購(gòu)制度為中小企業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)建了一道“安全網(wǎng)”。

（二）對(duì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的采購(gòu)政策傾斜力度大

歐盟直接設(shè)置專項(xiàng)資金對(duì)中小企業(yè)的自主創(chuàng)新進(jìn)行扶持，扶持范圍包括環(huán)境與能源、創(chuàng)新研發(fā)、培訓(xùn)教育、安全等方面，并且專項(xiàng)資金從設(shè)定到落實(shí)成效上直接由歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。日本政府把扶持中小企業(yè)發(fā)展作為其政府采購(gòu)政策的重中之重。首先，將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、完善中小企業(yè)服務(wù)體系作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略之舉。例如，為了重振汽車產(chǎn)業(yè)，明確政府采購(gòu)在購(gòu)買汽車時(shí)，一律使用本國(guó)生產(chǎn)的汽車，而駐外公司零部件要保證至少30%從國(guó)內(nèi)購(gòu)買。與此同時(shí)，日本政府積極協(xié)助中小企業(yè)開拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，日本技術(shù)革新的55%都是由中小企業(yè)完成。

（三）實(shí)行綠色政府采購(gòu)

通用電氣公司對(duì)員工進(jìn)行嚴(yán)格考核，在科學(xué)考評(píng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行獎(jiǎng)懲。他們創(chuàng)造了一種稱為“階段C”的管理方法，即“行動(dòng)、決策和嚴(yán)格的跟蹤機(jī)制”。每年初，各業(yè)務(wù)部門都要由上而下制定出個(gè)人發(fā)展計(jì)劃，部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)對(duì)下屬的工作表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出是否提職、加薪的建議。公司則根據(jù)員工不同崗位、不同貢獻(xiàn)的情況，采取包括提升、發(fā)放獎(jiǎng)金、獎(jiǎng)勵(lì)持股權(quán)等多種形式對(duì)員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，下決心解雇10%的最差員工，這種優(yōu)勝劣汰、獎(jiǎng)懲分明的機(jī)制，保持了公司的生機(jī)和活力。

環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源作為采購(gòu)政策的重要內(nèi)容，已經(jīng)融入到政府采購(gòu)法律之中?？v觀各國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐，都具有明顯的“綠色”環(huán)保特征，通常以特定的環(huán)保法律與政策強(qiáng)制執(zhí)行。德國(guó)是最早開展環(huán)境認(rèn)證的國(guó)家，早在1978年就規(guī)定了行政機(jī)構(gòu)要優(yōu)先購(gòu)買帶有環(huán)境標(biāo)志的產(chǎn)品；美國(guó)在1991年也出臺(tái)了政府采購(gòu)綠色產(chǎn)品目錄，聯(lián)邦政府在綠色采購(gòu)中要求聯(lián)邦的行政機(jī)構(gòu)除了防止對(duì)廢棄物的過度使用，還要加大再生利用物資的優(yōu)先采購(gòu)，達(dá)到增加或者拓展綠色產(chǎn)品市場(chǎng)的目的；日本為了有效促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)構(gòu)積極購(gòu)買對(duì)環(huán)境有益的再循環(huán)產(chǎn)品，頒布了《促進(jìn)再循環(huán)產(chǎn)品采購(gòu)法》，這項(xiàng)政策效果十分明顯，僅一年時(shí)間，75%的供應(yīng)商推出了新的綠色產(chǎn)品；歐盟于2001年公布了政策綠皮書，明確了產(chǎn)品環(huán)?；厥铡h(huán)境責(zé)任、政府綠色采購(gòu)、創(chuàng)新產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)細(xì)則，最大限度減少對(duì)環(huán)境的破壞，僅2004到2008年就減少了3500噸二氧化碳排放。

（四）開發(fā)利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

通過政府采購(gòu)建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已成為許多國(guó)家貿(mào)易保護(hù)和保護(hù)本國(guó)自主創(chuàng)新的重要手段。據(jù)WTO報(bào)告顯示，僅2014年發(fā)布的技術(shù)性貿(mào)易壁壘糾紛達(dá)2177份，同比增長(zhǎng)了1.45%，可見，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為貿(mào)易壁壘的核心內(nèi)容。在GPA框架下，雖然不能設(shè)置歧視性條款，但主要發(fā)達(dá)國(guó)家仍然可以在政府采購(gòu)中通過“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”等技術(shù)性貿(mào)易壁壘，限制國(guó)外創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)，削弱其競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟市場(chǎng)關(guān)于技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)法律法規(guī)就有300條，9種統(tǒng)一認(rèn)證體系，更為詳細(xì)的技術(shù)指標(biāo)多達(dá)10萬個(gè)以上。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在歐盟遭受的慘痛教訓(xùn)，均受技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所賜。

三、我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的困境

（一）法律體系不健全，可操作性不強(qiáng)

促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新是我國(guó)政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要公共政策目標(biāo)。我國(guó)已基本形成了以《政府采購(gòu)法》和《中小企業(yè)促進(jìn)法》為核心，以《招標(biāo)投標(biāo)法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《合同法》等為補(bǔ)充的政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的法律體系。其中，《中小企業(yè)促進(jìn)法》明確要求政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向中小企業(yè)購(gòu)買商品或者服務(wù)，政府采購(gòu)被視為促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的重要政策工具；《政府采購(gòu)法》第九條也規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)。盡管這些法律法規(guī)體現(xiàn)了促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策功能，但這僅僅是原則性的規(guī)定，在具體操作層面上，缺乏支持中小企業(yè)自主創(chuàng)新的量化指標(biāo)，致使中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的隱性壁壘依然存在。雖然我國(guó)也陸續(xù)出臺(tái)了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，但這些實(shí)施細(xì)則中“政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的細(xì)化條款”缺位。此外，在產(chǎn)品首購(gòu)和訂購(gòu)方面，國(guó)家層面只出臺(tái)了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》，此后再也沒有制定過相應(yīng)的實(shí)施條例。

（二）政策上不連貫，且與中小企業(yè)需求不匹配

《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》首次提出“實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)目標(biāo)”，新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》也確定了政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的法律地位，但是現(xiàn)行的政策體系與制定目標(biāo)還存在較大差距。一是政策的連續(xù)性不強(qiáng)，支持中小企業(yè)的政策多是階段性或者是臨時(shí)性措施；二是政府采購(gòu)政策的設(shè)計(jì)與中小企業(yè)需求不相匹配。政策功能要落到實(shí)處，需要有具體實(shí)施方法、標(biāo)準(zhǔn)和步驟，特別是要有保障實(shí)施的措施。而目前更多的是政府采購(gòu)規(guī)范，與中小企業(yè)相匹配的政策功能的配套措施尚未建立，政府制定相關(guān)政策時(shí)，并沒有考慮中小企業(yè)類型、發(fā)展階段的差異性，造成政策效果大打折扣。

（三）政府采購(gòu)規(guī)模小，促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策效應(yīng)尚未彰顯

作為有效促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策工具，政府采購(gòu)能降低研發(fā)成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為中小企業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定的需求市場(chǎng)，從而達(dá)到中小企業(yè)自主創(chuàng)新的目的。2013年中小企業(yè)參與政府采購(gòu)規(guī)模為13179.76億元，占全國(guó)采購(gòu)規(guī)模的76.2%；采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品規(guī)模為2100億元，占同類產(chǎn)品的81.7%，比上年高出260.9億元；環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模為1762.4億元，占同類產(chǎn)品的75.3%，比上年增加327.45億元。盡管我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新初見成效，但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模偏低，導(dǎo)致政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)傾斜力度有限。發(fā)達(dá)國(guó)家的采購(gòu)規(guī)模一般占到GDP的10%、財(cái)政支出的30%，而雖然我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模每年都在快速增長(zhǎng)，但與歐美等主要資本主義國(guó)家相比，還存在較大差距。以2014年為例，我國(guó)政府采購(gòu)占財(cái)政支出的比例為11.4%，占GDP的比重為2.72%，而美國(guó)在1989至1992年期間，僅對(duì)貨物、服務(wù)類的相關(guān)采購(gòu)，平均每年就占GDP的26%至27%。政府采購(gòu)規(guī)模是實(shí)現(xiàn)政策功能的前提，沒有規(guī)模就無法形成市場(chǎng)需求，更談不上形成政策效應(yīng)。

（四）GPA對(duì)中小企業(yè)的沖擊

GPA（《政府采購(gòu)協(xié)議》）作為WTO的一項(xiàng)諸邊協(xié)議，旨在推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放和國(guó)際貿(mào)易自由化，我國(guó)正在積極推進(jìn)加入GPA談判。盡管加入GPA有利于我國(guó)中小企業(yè)開拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)，但同時(shí)也使其面臨諸多的風(fēng)險(xiǎn)沖擊：首先，我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)與GPA無論在立法目標(biāo)、適應(yīng)主體還是采購(gòu)范圍等方面都存在差距。GPA奉行非歧視性和國(guó)民待遇原則，因此，GPA中并沒有涉及中小企業(yè)自主創(chuàng)新方面的條款。盡管GPA考慮了發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展，但具體內(nèi)容取決于GPA的談判結(jié)果，從我國(guó)已經(jīng)提交的6份出價(jià)清單看，盡管把扶持中小企業(yè)發(fā)展進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目列為例外條款，但具體實(shí)施還需要我國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)法律的支撐。其次，GPA可能對(duì)國(guó)內(nèi)采購(gòu)市場(chǎng)、民族產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖擊。根據(jù)GPA的非歧視性原則，任何一方都應(yīng)該保證另一方參與者享有與本國(guó)企業(yè)、供應(yīng)商同等的權(quán)利，這意味著我國(guó)部分企業(yè)尤其是中小企業(yè)不僅不能參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，反而可能會(huì)失去部分國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額。最后，關(guān)于我國(guó)政府采購(gòu)優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的規(guī)定，不僅與GPA協(xié)議的非歧視原則相悖，而且將面臨國(guó)家貿(mào)易保護(hù)政策的糾紛。

四、政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）完善促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的法律體系

利用政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新是歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家通常的做法。我國(guó)《政府采購(gòu)法》中并沒有涉及促進(jìn)自主創(chuàng)新的相關(guān)條款。為此，首先要轉(zhuǎn)變《政府采購(gòu)法》的立法目標(biāo)，從傳統(tǒng)的重視政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)向政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)功能和政策功能并重。在不違背GPA原則的前提下，把“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”作為單獨(dú)的一條列舉，當(dāng)然包括政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新條款。與此同時(shí)，盡快出臺(tái)《購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品法》，確定國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)購(gòu)買國(guó)貨提供法律支撐。其次，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》要對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新方式、創(chuàng)新模式、預(yù)留份額、評(píng)審優(yōu)惠等進(jìn)行細(xì)化。最后，各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)中小企業(yè)的類型、發(fā)展階段及政府采購(gòu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)制定具體的、有地方特色的政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的地方行政規(guī)章，具體包括實(shí)施方式方法、步驟、標(biāo)準(zhǔn)和保障措施等內(nèi)容。這樣從中央到地方、從主體法到實(shí)施細(xì)則構(gòu)建了全方位的政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的法律體系。

（二）構(gòu)建促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的政策支撐

促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策是實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的重要保障，具體而言：（1）恢復(fù)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的政策?；跉W美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，2011年中國(guó)停止執(zhí)行政府采購(gòu)與自主創(chuàng)新掛鉤的三個(gè)政策性文件時(shí)，完全沒有必要廢止政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的優(yōu)惠政策，我國(guó)應(yīng)恢復(fù)廢棄文件中對(duì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新在預(yù)算、投標(biāo)和合同評(píng)審方面的優(yōu)惠政策。（2）重建自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度，建立采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)體系。重建創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度，就要明確自主創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，將自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有效統(tǒng)一起來，真正在國(guó)際上形成自主知識(shí)專利標(biāo)準(zhǔn)，從而形成壟斷優(yōu)勢(shì)。（3）幫扶中小企業(yè)開拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)，通過國(guó)外政府需求引領(lǐng)國(guó)內(nèi)中小企業(yè)自主創(chuàng)新。目前，我國(guó)企業(yè)在國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的參與度很低，以聯(lián)合國(guó)為例，2014年聯(lián)合國(guó)全球十大供應(yīng)商中并沒有中國(guó)。據(jù)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)估計(jì)，每年通過間接采購(gòu)的“中國(guó)制造”超過全球采購(gòu)的20%，絕大部分都是通過中間商進(jìn)行采購(gòu)，直接采購(gòu)中國(guó)產(chǎn)品僅占其全球采購(gòu)的1.0%左右。受資金、信息和人才的約束，雖然我國(guó)中小企業(yè)在聯(lián)合國(guó)注冊(cè)的企業(yè)有幾千家，但是很多企業(yè)注冊(cè)后都成了死火山。我國(guó)中小企業(yè)可以利用中國(guó)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)促進(jìn)會(huì)平臺(tái)開拓聯(lián)合國(guó)市場(chǎng)，為進(jìn)軍GPA成員國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)積累經(jīng)驗(yàn)。

（三）重新界定政府采購(gòu)的內(nèi)涵，拓寬政府采購(gòu)口徑

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)制的政府采購(gòu)指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》并未直接賦予“政府采購(gòu)”明確定義，籠統(tǒng)界定為為了政府目的而進(jìn)行的采購(gòu)，僅由各成員方在其協(xié)議附錄中列舉的采購(gòu)機(jī)關(guān)、門檻金額及采購(gòu)項(xiàng)目等才受其約束。然而，我國(guó)加入GPA第六份出價(jià)中不僅涵蓋《政府采購(gòu)法》管轄的范圍，而且還開放了《政府采購(gòu)法》之外的實(shí)體，如大學(xué)、醫(yī)院和國(guó)有企業(yè)等，這就倒逼我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)涵進(jìn)行重新界定。為適應(yīng)政府采購(gòu)國(guó)際化和發(fā)揮其政策功能的需要，本研究把政府采購(gòu)界定為：政府及代表政府行使其職能的單位或部門為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)或?qū)嵤┕舱?，以法定的方式、方法和程序，利用?cái)政性資金或政府借款，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)取得貨物或服務(wù)的使用權(quán)、獲得貨物或服務(wù)、兩者的任何組合的過程。與以往政府采購(gòu)的定義相比，該定義突出采購(gòu)主體的政府職能、采購(gòu)的政策功能，并把采購(gòu)范圍拓展為國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)。

（四）加強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新與GPA規(guī)制的有機(jī)銜接

為實(shí)現(xiàn)GPA規(guī)制下我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的合法化。首先，充分利用發(fā)展中國(guó)家發(fā)展條款，設(shè)置門檻保護(hù)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)。在不違背貿(mào)易保護(hù)主義原則下對(duì)國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)先的政府采購(gòu)政策，從而有效保護(hù)和促進(jìn)本國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。二是優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品，發(fā)展綠色采購(gòu)。我國(guó)要充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在GPA規(guī)制下，發(fā)布政府采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品清單和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單，優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品，達(dá)到通過綠色采購(gòu)實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的目標(biāo)。三是完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先采購(gòu)本土企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是自主創(chuàng)新產(chǎn)品的重要保障，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，一種是采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，一種是自主技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在GPA規(guī)制下將自主的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專利結(jié)合起來可以形成壟斷優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)指導(dǎo)企業(yè)將專利等自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)納入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，政府對(duì)新產(chǎn)品的采購(gòu)必須符合相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）利用自貿(mào)區(qū)平臺(tái)建立“中小企業(yè)”發(fā)展新規(guī)制

“中小企業(yè)”作為新議題首次出現(xiàn)在《跨太平洋關(guān)系協(xié)議》（TPP）中，并且該協(xié)議第15章“政府采購(gòu)”議題的第21條從信息分享、電子化采購(gòu)及合同分包等方面對(duì)便利中小企業(yè)參與政府采購(gòu)進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。在參與TPP政府采購(gòu)議題談判的12個(gè)成員方的減讓表中，除了馬來西亞、墨西哥、日本和新加坡四個(gè)國(guó)家外，其他成員均把中小企業(yè)受益的任何優(yōu)惠采購(gòu)政策列為例外。雖然中國(guó)在已達(dá)成的14個(gè)自貿(mào)協(xié)定中并沒有涉及“中小企業(yè)”議題，但是我國(guó)政府在《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》中明確提出“加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，做國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的參與者、引導(dǎo)者”。根據(jù)區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略，我國(guó)可以利用正在與有關(guān)國(guó)家共同推進(jìn)的RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership，區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系）、中日韓自貿(mào)區(qū)、中國(guó)與東盟的自貿(mào)區(qū)升級(jí)等談判平臺(tái)，構(gòu)建體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展國(guó)際化的“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”，努力成為中小企業(yè)發(fā)展規(guī)制的引領(lǐng)者。■

（本文系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生科研創(chuàng)新課題“我國(guó)西部地區(qū)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放研究〈2014B0307〉、廣西高校科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“珠江——西江經(jīng)濟(jì)帶政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策功能研究”〈KY2015YB295〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、梧州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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