●莊大力 曹建輝 符珊珊 王旭初

推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)護(hù)航湖南財(cái)政改革發(fā)展
——關(guān)于《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》修訂的探索與實(shí)踐

●莊大力 曹建輝 符珊珊 王旭初

黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法制體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求。財(cái)政監(jiān)督是現(xiàn)代財(cái)政管理制度的重要組成部分，而要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能作用離不開財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)。《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》2000年經(jīng)湖南省人大審議通過并頒布施行，為推動(dòng)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能作用取得了顯著成效。但隨著財(cái)稅管理體制改革的深入和現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，已不能適應(yīng)當(dāng)前工作的需要。本文結(jié)合湖南省財(cái)政監(jiān)督工作現(xiàn)狀，分析財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)中存在的問題，重在探索完善《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》修訂的可行性路徑。

《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》財(cái)政監(jiān)督地方性法規(guī)

黨的十八大報(bào)告提出確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)；十八屆三中全會(huì)提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱；十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法制體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求。建立健全科學(xué)完善的現(xiàn)代財(cái)政管理制度離不開財(cái)政監(jiān)督的保駕護(hù)航，而要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能作用離不開財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)。隨著財(cái)稅管理體制改革的深入和現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，湖南省2000年經(jīng)省人大通過的《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）已不能適應(yīng)當(dāng)前工作的需要。為更好地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能作用，近年來湖南省積極謀劃推動(dòng)《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》修訂工作，以《條例》修訂為引領(lǐng)，織密“制度網(wǎng)”，把好“監(jiān)督關(guān)”，保障湖南財(cái)政改革穩(wěn)步前進(jìn)、保障財(cái)政資金運(yùn)行安全高效。

一、《條例》取得的主要成效

《條例》于2000年5月27日經(jīng)湖南省第九屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過，自2000年7月1日施行，是全國首部由省人大通過的財(cái)政監(jiān)督地方性法規(guī)?！稐l例》頒布施行以來，為嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、維護(hù)財(cái)政秩序發(fā)揮了重要作用。湖南省各級(jí)財(cái)政部門認(rèn)真履行《條例》賦予的職責(zé)，以服務(wù)財(cái)政管理為宗旨，突出監(jiān)督重點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督保政令通暢、促科學(xué)發(fā)展的職能作用，取得了顯著成效。

（一）有效發(fā)揮了財(cái)政監(jiān)督職能，維護(hù)了財(cái)經(jīng)紀(jì)律

《條例》頒布施行以來，湖南省各級(jí)財(cái)政部門認(rèn)真履行《條例》賦予的職責(zé)，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督部門的優(yōu)勢和特色，組織開展了收入、支出、會(huì)計(jì)、內(nèi)部監(jiān)督等多方面工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《條例》頒布施行16年來，湖南省省本級(jí)和市（州）縣累計(jì)組織了3千多個(gè)檢查組，檢查了5萬多戶行政企事業(yè)單位，查出各類違法違規(guī)違紀(jì)資金達(dá)1500多億元，糾正財(cái)政違法違規(guī)違紀(jì)資金上百億元，追繳收回財(cái)政資金10多億元。

（二）有效規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督行為，保障了財(cái)政監(jiān)督工作順利開展

《條例》明確規(guī)定了財(cái)政部門行使財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限、內(nèi)容和范圍、程序和方法等，以地方性法規(guī)的形式指明了財(cái)政監(jiān)督的立法依據(jù)與立法目的，規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督檢查工作程序，明確了監(jiān)督對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)，從法律上賦予了財(cái)政部門依法監(jiān)督的權(quán)力，減少了財(cái)政監(jiān)督檢查工作的阻力。財(cái)政監(jiān)督工作從此步入“有法可依”的軌道，財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政管理中的地位與作用得到法律的認(rèn)可，財(cái)政監(jiān)督工作得到了強(qiáng)有力的法制保障。

（三）有效推動(dòng)了財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新，提高了財(cái)政管理水平

通過《條例》執(zhí)行的實(shí)踐與探索，湖南省財(cái)政大監(jiān)督理念得到了不斷的充實(shí)和完善，形成了“機(jī)制創(chuàng)新起步早，制度建設(shè)成體系”的局面?！笆濉逼陂g，湖南省以《條例》為依托，大力推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作機(jī)制創(chuàng)新，著力建立事前審核把關(guān)、事中跟蹤監(jiān)控和事后績效評(píng)價(jià)三位一體的財(cái)政監(jiān)督模式，探索建立嵌入業(yè)務(wù)流程的支出監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)制衡的運(yùn)行管理機(jī)制和財(cái)政監(jiān)督成果運(yùn)用機(jī)制等多項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制。

（四）有效規(guī)范了相關(guān)財(cái)政業(yè)務(wù)流程，完善了財(cái)政制度建設(shè)

《條例》頒布施行以來，為積極貫徹落實(shí)《條例》，省本級(jí)先后出臺(tái)了《湖南省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)督檢查的辦法》、《湖南省財(cái)政廳內(nèi)部監(jiān)督檢查實(shí)施辦法》、《湖南省財(cái)政行政處理處罰案件審理審查決定辦法》、《湖南省財(cái)政廳財(cái)政檢查審理工作規(guī)程》、《湖南省財(cái)政廳財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果跟蹤落實(shí)辦法》等監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則，形成財(cái)政監(jiān)督方面的一系列制度體系，為財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)和工作開展提供了強(qiáng)有力的制度保障。湖南省《條例》及相關(guān)制度的出臺(tái)，豐富和完善了地方財(cái)政監(jiān)督法制體系，為推動(dòng)全國財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)提供了可資借鑒的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、《條例》修訂的必要性

隨著財(cái)稅管理體制改革的深入和現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，特別是作為《條例》上位法——新《預(yù)算法》的正式施行，原來的財(cái)政監(jiān)督模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前工作的需要，原來的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不能制約和規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為，迫切需要從法律層面對(duì)財(cái)政監(jiān)督的范圍、方式、程序、手段和監(jiān)督內(nèi)容等方面進(jìn)行調(diào)整和完善，以更好地服務(wù)湖南省財(cái)政改革、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此修訂《條例》是必要的。

（一）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，加強(qiáng)財(cái)政管理的迫切需要

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革的深入，財(cái)政監(jiān)督在范圍、方式、要求等方面都發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行《條例》不能完全適用，主要表現(xiàn)在：

1、監(jiān)督范圍有拓展。如：對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師等行業(yè)中介機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督職能不斷加強(qiáng)；財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)從對(duì)企業(yè)財(cái)政收支情況的檢查，轉(zhuǎn)向?qū)ω?cái)政收支全過程的監(jiān)督，涵蓋財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行、財(cái)稅政策執(zhí)行、國有資產(chǎn)監(jiān)管等各個(gè)方面；政府債務(wù)資金等成為財(cái)政新的管理和監(jiān)督領(lǐng)域，等等。這些，都要求《條例》對(duì)財(cái)政監(jiān)督對(duì)象、范圍等作出重新調(diào)整，以法律規(guī)范的形式予以明確，更好地適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。

2、監(jiān)督方式有轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督由著力于事后“查錯(cuò)糾偏”向監(jiān)督檢查“全過程控制”轉(zhuǎn)變；從單純的事后專項(xiàng)檢查，轉(zhuǎn)向事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合；由突擊檢查向?qū)ｍ?xiàng)檢查與日常檢查并重轉(zhuǎn)變、由檢查型向檢查與服務(wù)并舉轉(zhuǎn)變、由成果評(píng)價(jià)向成果評(píng)價(jià)與績效評(píng)價(jià)并列轉(zhuǎn)變。這些，都要求《條例》在監(jiān)督方式上予以調(diào)整，更好地推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作開展。

3、監(jiān)督要求有提高。如，預(yù)算管理體制發(fā)生了重大變化，預(yù)算監(jiān)督成為財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容；隨著財(cái)政改革的深入，資產(chǎn)管理、績效評(píng)價(jià)、投資評(píng)審等事項(xiàng)納入監(jiān)督范圍；內(nèi)部控制機(jī)制及其監(jiān)督成為財(cái)政監(jiān)督新的課題。這些，都要求《條例》在內(nèi)容上予以調(diào)整，更好地適應(yīng)財(cái)政改革的需要。修訂《條例》是適應(yīng)財(cái)政改革的新形勢、提升財(cái)政管理水平的必然選擇。

（二）完善財(cái)政法律體系，維護(hù)法律權(quán)威的內(nèi)在要求

湖南省《條例》頒布實(shí)施以后，一些相關(guān)的法律法規(guī)先后修訂或制定出臺(tái)，由于湖南省《條例》頒布時(shí)間較早，《條例》與相關(guān)法律法規(guī)存在著一些不相適應(yīng)的地方。2015年1月1日，作為《條例》依據(jù)的上位法——新《預(yù)算法》正式實(shí)施，財(cái)政部也在對(duì)《預(yù)算法實(shí)施條例》做相應(yīng)修訂，兩者都對(duì)預(yù)算體制、預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容與方式等做出了重大調(diào)整。2000年以后《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《財(cái)政檢查工作辦法》等規(guī)章制度先后頒布或修訂，《會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》等實(shí)施細(xì)則相繼出臺(tái)，湖南省也出臺(tái)修訂了《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》、《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。

總的來看，由于湖南省財(cái)政監(jiān)督《條例》頒布實(shí)施較早，原《條例》中的有些規(guī)定與上述法律法規(guī)和規(guī)章已明顯不相協(xié)調(diào)、不能銜接。對(duì)《條例》進(jìn)行調(diào)整和修訂是立法原則的體現(xiàn)，有利于維護(hù)法律的權(quán)威性，進(jìn)一步完善財(cái)政法制體系；也有利于更好地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能職責(zé)作用，推動(dòng)財(cái)政改革發(fā)展。

三、《條例》修訂的路徑探微

“法律是治國之重器,良法是善治之前提”，做好《條例》的修訂工作既是做好湖南省財(cái)政監(jiān)督工作的前提，也是為湖南省財(cái)政改革發(fā)展提供制度保障，更好地促進(jìn)財(cái)權(quán)配置的監(jiān)督制衡，加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。

（一）找準(zhǔn)立法定位

《條例》作為一部地方性法規(guī)，在修訂完善時(shí)首先應(yīng)該明確立法定位，尤其是應(yīng)當(dāng)明確其作為地方財(cái)政部門財(cái)政監(jiān)督方面的立法定位。在財(cái)政監(jiān)督的職能定位上，應(yīng)當(dāng)既區(qū)別于人大關(guān)于預(yù)決算監(jiān)督的職能定位，又區(qū)別于審計(jì)關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督的職能定位。在財(cái)政監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上，既要站在財(cái)政部門和財(cái)政改革發(fā)展的全局來設(shè)計(jì)，又要避免同一般的財(cái)政管理制度交叉重疊；既要涵蓋財(cái)政運(yùn)行的全過程，又要突出對(duì)財(cái)政改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)、財(cái)政運(yùn)行關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向

實(shí)踐是最好的老師，問題是最好的指引?！稐l例》修訂應(yīng)當(dāng)從財(cái)政改革面臨的關(guān)鍵問題上入手，在財(cái)政運(yùn)行面臨的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，有效指引財(cái)政監(jiān)督抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力。就湖南省財(cái)政改革發(fā)展的實(shí)際情況來看，《條例》應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政監(jiān)督范圍、方式、手段等如何適應(yīng)改革發(fā)展要求，監(jiān)督重點(diǎn)如何突出，監(jiān)督程序如何規(guī)范，監(jiān)督效能如何提升，監(jiān)督結(jié)果如何強(qiáng)化運(yùn)用等問題以立法的形式作出相應(yīng)的規(guī)定，從而更好地推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作服務(wù)財(cái)政改革發(fā)展大局。

（三）銜接上位法律

《條例》作為一部地方性的法規(guī)應(yīng)當(dāng)緊密銜接上位法，重在結(jié)合湖南省實(shí)際情況實(shí)現(xiàn)對(duì)上位法律相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和具體化?！稐l例》的上位法——《預(yù)算法》賦予了財(cái)政部門監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算編制、執(zhí)行的職能，《條例》應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合上位法規(guī)定從湖南省實(shí)際出發(fā)重點(diǎn)對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，著力強(qiáng)化對(duì)部門預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，同時(shí)引入績效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)管理、投資評(píng)審等多方面的監(jiān)督手段和方式形成監(jiān)督合力。

（四）適應(yīng)發(fā)展形勢

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了深刻變化，財(cái)政監(jiān)督工作也遇到了許多新情況、新問題。如：財(cái)政監(jiān)督范圍、對(duì)象、手段、方式等等都在發(fā)生深刻的變化，財(cái)政監(jiān)督程序性規(guī)定也越來越多，《條例》應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些形勢的變化改變一些不合時(shí)宜的規(guī)定，增加一些新的監(jiān)督內(nèi)容和程序性規(guī)定，更好地維護(hù)法律的權(quán)威性。

（五）服務(wù)財(cái)政改革

近年來，湖南省財(cái)政以信息化為支撐，著力加快構(gòu)建績效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)管理、投資評(píng)審、財(cái)政監(jiān)督、政府采購和國庫集中支付“六位一體”財(cái)政運(yùn)行管理新體制，通過深化財(cái)政改革提升財(cái)政管理效能、提高資金使用效益?！稐l例》作為一部地方性財(cái)政監(jiān)督法規(guī)，應(yīng)該緊密結(jié)合湖南省“六位一體”財(cái)政改革發(fā)展的要求，通過地方性立法更好地促進(jìn)湖南省財(cái)政改革深入進(jìn)行，更好地保障湖南省財(cái)政改革目標(biāo)落地落實(shí)。

四、《條例》修訂的現(xiàn)實(shí)努力

（一）提前謀劃布局

近年來湖南省財(cái)政廳積極謀劃推動(dòng)《條例》修訂立法工作，廳內(nèi)成立了廳黨組書記、廳長為組長，分管法規(guī)和財(cái)政監(jiān)督工作的廳領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)處室單位負(fù)責(zé)人為成員的條例修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究決定條例修訂工作中的重大事項(xiàng)。同時(shí)，制定了《條例》修訂的具體工作方案，明確《條例》修訂具體時(shí)間和步驟安排；根據(jù)《預(yù)算法》修訂情況及財(cái)稅體制改革相關(guān)精神，參考省外修訂經(jīng)驗(yàn)及情況，梳理了相關(guān)法律法規(guī)，多次起草了條例修訂稿，編制了條例修訂對(duì)照表。

（二）廣泛征求意見

為增強(qiáng)《條例》修訂的科學(xué)性，廣泛征求了社會(huì)各界關(guān)于《條例》修訂的意見和建議，匯聚社會(huì)各界智慧。近年來，先后征求了14個(gè)市州、58個(gè)縣市區(qū)財(cái)政部門的意見和建議，赴長沙市、衡陽市、郴州市、醴陵市等12個(gè)市縣開展了立法調(diào)研，組織法學(xué)、財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面專家進(jìn)行專題研討，通過政府網(wǎng)站公開征求社會(huì)各界意見。通過多角度、多層次、多部門廣泛征求建議，形成了關(guān)于《條例》修訂比較成熟的意見，并結(jié)合湖南省財(cái)政改革發(fā)展的趨勢要求對(duì)《條例》做了一些前瞻性的制度設(shè)計(jì)，力求《條例》修訂完成后更好地指導(dǎo)推動(dòng)財(cái)政改革發(fā)展。

（三）積極推動(dòng)立法

《條例》修訂自2013年以來連續(xù)三年被列入省政府立法調(diào)研項(xiàng)目，2015年被列入省人大常委會(huì)重點(diǎn)立法調(diào)研項(xiàng)目，2016年被列入立法出臺(tái)項(xiàng)目。為促進(jìn)《條例》修訂立法順利進(jìn)行，湖南省財(cái)政廳積極加強(qiáng)與省政府法制辦、省人大財(cái)經(jīng)委、法工委、法制委等部門的溝通銜接，就《條例》修訂具體工作進(jìn)行探討。2016年5月4日《條例》（修訂草案）經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審議通過；7月26-27日，《條例》（修訂草案）正式提交湖南省十二屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議進(jìn)行第一次地方立法審議。省人大常委會(huì)對(duì)《條例》（修訂草案）一審后，湖南省財(cái)政廳積極配合省人大法工委組織開展立法調(diào)研，廣泛聽取各方意見，并結(jié)合湖南省財(cái)政改革發(fā)展要求積極建言獻(xiàn)策，推動(dòng)《條例》修訂稿的進(jìn)一步修改完善。9月中下旬，湖南省人大常委會(huì)將對(duì)《條例》修訂稿進(jìn)行第二次審議，修訂成熟后的《條例》有望在年內(nèi)出臺(tái)。

（作者單位：湖南省財(cái)政廳）

1.耿虹.2012.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)為財(cái)政科學(xué)發(fā)展提供保障[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì),07。

2.秦玲.2011.我國財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀、問題及原因研究[D].山西：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)。

3.唐志順.2007.財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)不斷推進(jìn)[J].財(cái)政監(jiān)督,5。