李煒

完善財政支持國資國企改革的若干思考

李煒

國有企業(yè)改革歷來是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。改革開放以來，通過擴(kuò)權(quán)讓利、轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、改革監(jiān)管體制等系列改革措施，國有企業(yè)改革不斷深入。2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著國資國企改革進(jìn)入了新的階段。在過往的國企改革當(dāng)中，財政發(fā)揮了重要作用，財政與國有企業(yè)的關(guān)系也發(fā)生了深刻變化。本文簡要回顧此前國企改革相關(guān)財政政策，嘗試以財政的視角思考新時期的國資國企改革，提出當(dāng)前完善財政支持國資國企深化改革的政策建議。

一、支持國有企業(yè)改革的財政政策回顧

從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，國企改革歷程從最初的擴(kuò)權(quán)讓利、轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，逐步走向建立現(xiàn)代企業(yè)制度，再到“政企分開、政資分開”的國有資產(chǎn)管理體制改革，其核心目標(biāo)就是將國有企業(yè)打造為符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的市場主體。與之同期展開的財稅體制改革則以構(gòu)建公共財政框架體系為重心，強(qiáng)調(diào)退出市場競爭領(lǐng)域，著力為市場提供公共服務(wù)和彌補(bǔ)市場缺陷。在公共財政理念引導(dǎo)下，逐步調(diào)整財政與國有企業(yè)的關(guān)系，制定實施了系列政策措施，通過承擔(dān)國企改革成本、創(chuàng)造改革環(huán)境、構(gòu)建體制機(jī)制等，服務(wù)和推進(jìn)國有企業(yè)改革。

（一）承擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌成本，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略調(diào)整

在國企改革新舊制度轉(zhuǎn)軌期，一大批國有企業(yè)由于舊體制束縛和歷史包袱等原因，經(jīng)營陷入困境，面臨改革和生存的雙重壓力。國家為此提出了國企改革脫困的目標(biāo)，從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，有所為有所不為，抓大放小。這一過程中，涉及大量長期虧損、扭虧無望和資源枯竭的企業(yè)關(guān)閉問題。這些企業(yè)如果按照《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定以法人財產(chǎn)為限清償債務(wù)，將無法解決職工的安置問題。為穩(wěn)妥推進(jìn)改革，1999年至2008年，國家對部分國有企業(yè)實施政策性關(guān)閉破產(chǎn)政策。政策性關(guān)閉破產(chǎn)與依法破產(chǎn)的主要區(qū)別在于，國家使用公共資源保障破產(chǎn)企業(yè)職工的妥善安置，各級財政實際上兜底承擔(dān)了相關(guān)成本。此外，為盤活商業(yè)銀行不良資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，國務(wù)院于1999年決定在一定范圍內(nèi)選擇有望扭虧為盈的國有企業(yè)實施債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)。中央財政對四家金融資產(chǎn)管理公司核撥了資本金，并對無法收回的不良資產(chǎn)予以核銷。

（二）解決公共服務(wù)缺位問題，為國企改革創(chuàng)造配套環(huán)境

國有企業(yè)要成為公平參與競爭的市場主體，重要條件之一就是要剝離所承擔(dān)的辦社會職能。長期以來，國有企業(yè)承擔(dān)了辦教育、醫(yī)療、消防、市政等職能，重要原因之一就是政府提供的相關(guān)公共服務(wù)不足。這也恰恰是構(gòu)建公共財政體制要著力解決的重要問題。2004年以來，國有企業(yè)分離所辦全日制中小學(xué)和公檢機(jī)構(gòu)工作取得了顯著成效，使國有企業(yè)向真正的市場主體邁出了重要一步。移交后的中小學(xué)和公檢機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本由各級財政予以負(fù)擔(dān)，中央財政對接收中央企業(yè)分離移交社會機(jī)構(gòu)的地方核定了補(bǔ)助基數(shù)。同時，公共財政持續(xù)加大民生保障支出，逐步建立健全職工居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度和最低生活保障制度，有效降低了國企業(yè)改革帶來的社會沖擊，為國企改革創(chuàng)造了有利的配套環(huán)境。

（三）建立完善稅收和預(yù)算體系，調(diào)整規(guī)范財政與國有企業(yè)的財務(wù)關(guān)系

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，財政直接介入社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)，財政與國有企業(yè)的財務(wù)是一體的。國有企業(yè)作為政府的附屬物在投資決策、生產(chǎn)經(jīng)營、利潤分配等各環(huán)節(jié)完全按照國家計劃指令進(jìn)行。隨著國企產(chǎn)權(quán)制度的建立以及國資監(jiān)管體制的改革，財政與國有企業(yè)的財務(wù)關(guān)系也隨之調(diào)整。一是作為公共管理者，建立健全規(guī)范的稅收和預(yù)算制度，在稅收制度和公共財政政策方面平等對待國有企業(yè)和其他市場主體。二是代表國家獲取和使用國有資本收益，在暫停向國有企業(yè)收取利潤十四年之后，于2008年起建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，以所有者身份依法取得國有資本收益，對所得收益進(jìn)行分配。三是避免直接干預(yù)企業(yè)具體財務(wù)行為，而是立足于宏觀管理，站在社會管理者的角度，構(gòu)建新型企業(yè)財務(wù)制度體系，為各類企業(yè)提供財務(wù)行為規(guī)范，依法公平處理國家、企業(yè)、職工、社會等各方利益關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、新時期財政支持國資國企深化改革的主要方面

經(jīng)過不斷改革探索，國企改革取得重大進(jìn)展，總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，但依然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。一些國有企業(yè)市場主體地位尚未真正建立，國有資產(chǎn)管理體制有待完善，國有資本運(yùn)行效率需進(jìn)一步提高、企業(yè)辦社會職能等歷史遺留問題還未完全解決。針對這些深層次問題，新一輪的國企改革將在微觀的國企層面和宏觀的國有資本管理層面繼續(xù)深化。微觀層面就是要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)國有企業(yè)活力和創(chuàng)造力，宏觀層面就是要構(gòu)建“管資本”為主的管理體制，兩個層面的改革相輔相成、缺一不可。與此同時，在公共財政框架基礎(chǔ)上，財稅體制改革也進(jìn)入“建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)”的新階段。財政是國家治理的基礎(chǔ)，當(dāng)前財稅體制改革的目標(biāo)是要著力建設(shè)有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。在此背景下，財政支持新時期國資國企深化改革，不僅需要在微觀層面合理承擔(dān)國有企業(yè)改革的成本，更應(yīng)當(dāng)作為國有資本的公共管理者和市場機(jī)制的保障者，進(jìn)一步完善相關(guān)財政治理制度和機(jī)制。

（一）做好國有資產(chǎn)管理頂層設(shè)計，完善國有資本宏觀管理機(jī)制

國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理是財政治理的重要基石。企業(yè)國有資本則是我國政府資產(chǎn)中重要的組成部分，不僅是我國公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是國家應(yīng)對潛在風(fēng)險的壓艙石，對國民經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)長期穩(wěn)定增長意義重大。管理好、調(diào)配好、使用好企業(yè)國有資本是完善財政治理的應(yīng)有之義和重要課題，應(yīng)當(dāng)置于國有資產(chǎn)管理的頂層設(shè)計中加以考慮。上一輪國資國企改革中，公共財政逐漸退出了微觀層面的國有企業(yè)管理，這對促進(jìn)“政企分開”無疑具有積極意義。但是，在這一過程中，國有資本的宏觀管理職能沒有及時建立健全，缺乏對國有資本配置的宏觀規(guī)劃和督促手段，這也是國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整一直難以深入推進(jìn)的重要原因。從“管人管事管資產(chǎn)”向以管資本為主的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變，是本輪國資國企改革的核心內(nèi)容。作為公共資源的管理和配置機(jī)制，財政應(yīng)當(dāng)在這一改革工作中發(fā)揮主要作用，按照國家戰(zhàn)略和公共意志管理和調(diào)配國有資本。一方面要推動國有資本的宏觀布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，另一方面要站在優(yōu)化國家資產(chǎn)負(fù)債表的高度，調(diào)配使用國有資本，應(yīng)對可能出現(xiàn)的社會養(yǎng)老保險缺口等各種潛在重大風(fēng)險。

（二）健全政府公共服務(wù)，保障市場機(jī)制有效運(yùn)作

與上一輪國企改革脫困相似，受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多重因素影響，國有企業(yè)中出現(xiàn)了一批“僵尸企業(yè)”?！敖┦髽I(yè)”僵而不死，既與部分地方政府過度保護(hù)、不斷輸血有關(guān)，更與我國破產(chǎn)制度不健全直接相關(guān)。我國新《企業(yè)破產(chǎn)法》于2007年6月開始實施，國有企業(yè)破產(chǎn)也由政策性關(guān)閉破產(chǎn)向依據(jù)新《企業(yè)破產(chǎn)法》轉(zhuǎn)變。但從實際情況看，新《企業(yè)破產(chǎn)法》的實施陷于困境。據(jù)統(tǒng)計，2008年以來，我國每年退出市場的企業(yè)在70萬-80萬家，但絕大部分是非常規(guī)的工商登記“注銷”或“跑路”，法院受理破產(chǎn)案件僅三千余件?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》執(zhí)行難主要有兩方面原因，一是法院無法解決企業(yè)破產(chǎn)帶來的大量非司法性社會問題，對企業(yè)破產(chǎn)立案呈消極態(tài)度；二是部分企業(yè)破產(chǎn)費(fèi)用、過渡性墊付資金、破產(chǎn)企業(yè)職工救濟(jì)安置資金不足，破產(chǎn)重組難以推進(jìn)。市場主體假如無法通過規(guī)范的法律渠道退出市場，深層次國有企業(yè)改革將難以推進(jìn)，也難以從根本上解決“僵尸企業(yè)”問題。因此，有必要明確政府責(zé)任，健全公共服務(wù)，保障破產(chǎn)制度有效運(yùn)行，為解決“僵尸企業(yè)”問題、推進(jìn)國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整提供機(jī)制保障。

（三）合理承擔(dān)改革成本，推進(jìn)解決國有企業(yè)歷史遺留問題

在相關(guān)政策支持下，國有企業(yè)辦社會職能分離移交工作取得了積極進(jìn)展，但是現(xiàn)存的辦社會職能問題仍舊比較突出。國有企業(yè)還承辦著供水（電、暖氣）、醫(yī)院、學(xué)校和社區(qū)管理等社會職能機(jī)構(gòu)，為此支付大量成本，難以公平參與市場競爭，也成為了深化產(chǎn)權(quán)制度改革、推進(jìn)混合所有制的實質(zhì)障礙。因此，加快剝離國有企業(yè)辦社會職能仍是國有企業(yè)深化改革的重要內(nèi)容和前提條件。合理承擔(dān)改革成本，支持國有企業(yè)分離辦社會職能和解決歷史遺留問題，一直是財政支持國企改革的重要著力點(diǎn)。國有企業(yè)辦社會職能問題，與過去比較，相關(guān)條件和環(huán)境出現(xiàn)了新的變化。一方面，國有企業(yè)資本實力已大大增強(qiáng)，具備了承擔(dān)一定改革成本的能力，部分國有企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化。另一方面，公共性最強(qiáng)的中小學(xué)、公安等已經(jīng)基本剝離，剩余的所辦的社會職能大多兼有公共性和產(chǎn)業(yè)化的性質(zhì)，并不完全是政府職能。在這些新情況下，財政支持國有企業(yè)分離辦社會職能要堅持“成本共擔(dān)，分類研究”的原則，強(qiáng)調(diào)企業(yè)是相關(guān)改革費(fèi)用的承擔(dān)主體，財政根據(jù)相關(guān)社會職能的性質(zhì)考慮給予適當(dāng)支持。

三、完善財政支持國資國企深化改革的政策建議

根據(jù)上述分析，保障市場機(jī)制運(yùn)行、健全國有資本宏觀管理、強(qiáng)化公共服務(wù)，既是財政支持新時期國資國企深化改革的重要內(nèi)容，又是提升財政治理能力、完善現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求。為此，提出以下政策建議。

（一）強(qiáng)化國有資本經(jīng)營預(yù)算宏觀調(diào)配國有資本的制度功能

國有資本經(jīng)營預(yù)算作為我國政府預(yù)算的重要組成部分，其功能定位不僅在于實現(xiàn)國有資本回報，更重要的是構(gòu)建了國有資本的配置機(jī)制。國有資本經(jīng)營預(yù)算承擔(dān)著通過合法的公共選擇程序，形成符合全民利益的國家意志，調(diào)配和使用國有資本及其收益的重要使命。但由于受到多方面因素制約，國有資本經(jīng)營預(yù)算目前還主要是“國有資本收益”預(yù)算，而不是真正意義上的“國有資本”預(yù)算，宏觀調(diào)配國有資本的功能需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

一是將國有資本存量調(diào)整納入國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍，以預(yù)算編制的形式體現(xiàn)國家意志，決定國有資本退出和投入事項。二是統(tǒng)籌考慮國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國家資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)等因素，研究形成國有資本中長期調(diào)整規(guī)劃，提交全國人大審議，作為編制年度國有資本經(jīng)營預(yù)算的依據(jù)。三是建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價體系，將國有資本投資運(yùn)營作為績效考核的重要指標(biāo)，督促和引導(dǎo)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)貫徹落實國有資本的調(diào)整布局規(guī)劃，避免國有資本的預(yù)算安排受到部門利益或人為因素的干擾。

（二）研究建立保障企業(yè)破產(chǎn)法實施的財政援助機(jī)制

企業(yè)破產(chǎn)法在市場經(jīng)濟(jì)法律體系中具有基礎(chǔ)性的重要地位，承擔(dān)著規(guī)范企業(yè)市場退出與挽救機(jī)制，保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，保持社會穩(wěn)定等不可替代的社會調(diào)整功能。破產(chǎn)法律制度的建立及完善與否，已成為世界各國判斷一國市場經(jīng)濟(jì)體系成熟程度的重要標(biāo)志。從各國實踐來看，破產(chǎn)制度的有效執(zhí)行都需要政府的適度介入，提供相關(guān)保障機(jī)制。比如，為了避免破產(chǎn)費(fèi)用不足和破產(chǎn)欺詐的負(fù)面影響，美國政府成立了聯(lián)邦信托人機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)推進(jìn)破產(chǎn)法的實施。在1997年之前，聯(lián)邦信托人機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源于財政直接撥款和各項服務(wù)收費(fèi)，1997年以來已經(jīng)實現(xiàn)完全自收自支。我國曾經(jīng)實施的國有企業(yè)政策性破產(chǎn)政策，雖然屬于轉(zhuǎn)軌時期的一次性政策，但也為探索建立企業(yè)破產(chǎn)的政府援助機(jī)制積累了寶貴經(jīng)驗。根據(jù)目前國情，我國企業(yè)特別是國有企業(yè)破產(chǎn)不僅涉及法律問題，更多屬于社會問題，政府確有必要提供相關(guān)的保障機(jī)制。

一是財政、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工商等部門聯(lián)合建立企業(yè)破產(chǎn)預(yù)警機(jī)制，對企業(yè)出現(xiàn)危困狀況和失控狀況進(jìn)行監(jiān)測，尤其是對具有較大社會影響、波及面廣的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測。二是借鑒成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗做法，建立健全破產(chǎn)行政程序，可以考慮成立負(fù)責(zé)企業(yè)破產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，工作經(jīng)費(fèi)由財政予以保障，專職協(xié)調(diào)企業(yè)破產(chǎn)工作。三是多渠道籌資設(shè)立破產(chǎn)保障基金，主要用于兩類支出：一類是彌補(bǔ)費(fèi)用缺口，扶助弱勢群體，維護(hù)破產(chǎn)程序的秩序和社會穩(wěn)定；另一類則是墊付性或投資性的資金，幫助企業(yè)復(fù)蘇或滿足緊迫債權(quán)人的臨時需求，保證破產(chǎn)程序包括重整挽救程序的正常進(jìn)行。破產(chǎn)保障基金初期可以主要由財政出資，后續(xù)通過在破產(chǎn)管理人報酬收取一定比例費(fèi)用、墊付或投資性資金退出時產(chǎn)生收益等方面予以補(bǔ)充積累，逐步減少財政援助的比例。

（三）分類支持國有企業(yè)剝離辦社會職能

財政支持國有企業(yè)剝離辦社會職能，關(guān)鍵在于建立分類別的成本分擔(dān)機(jī)制。國有企業(yè)現(xiàn)存的辦社會職能機(jī)構(gòu)，總體上可以分為政府事務(wù)類、社會公益類、職工生活服務(wù)類。這三種企業(yè)辦社會職能機(jī)構(gòu)類型具有不同的特征，政府對此承擔(dān)的公共責(zé)任也不同，需要分別研究解決其分離移交的方式和成本分擔(dān)機(jī)制。

一是普通中小學(xué)、公安機(jī)構(gòu)、消防機(jī)構(gòu)等政府事務(wù)類職能機(jī)構(gòu)。該類社會職能屬于基本公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)全部從企業(yè)移交至政府，由政府全額負(fù)擔(dān)。二是醫(yī)院、職業(yè)教育等社會公益類職能機(jī)構(gòu)。醫(yī)院、職業(yè)教育等職能機(jī)構(gòu)既有一定的社會公益性，也具有產(chǎn)業(yè)化特征。其移交問題應(yīng)當(dāng)采取自愿原則，由政府與企業(yè)自行協(xié)商。為鼓勵地方政府積極接收國有企業(yè)此類職能機(jī)構(gòu)，提高社會公共服務(wù)水平，中央財政在確定對地方的一般轉(zhuǎn)移支付時，可以對地方接收的機(jī)構(gòu)人員數(shù)量、經(jīng)費(fèi)水平等相關(guān)因素予以適當(dāng)考慮。三是供水、供電、供熱和物業(yè)管理等“三供一業(yè)”生活服務(wù)類機(jī)構(gòu)?！叭┮粯I(yè)”的特點(diǎn)是基本上可以實現(xiàn)市場化，但前提條件是實施必要的維修改造，使其達(dá)到基本的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營條件。政府可以對“三供一業(yè)”維修改造給予一定比例的財政補(bǔ)助，推動“三供一業(yè)”移交給社會機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)企業(yè)運(yùn)營管理，減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，也有利于保障和改善民生。此外，對獨(dú)立工礦區(qū)的企業(yè)辦社會職能，由于其地處偏遠(yuǎn)缺乏城鎮(zhèn)依托，政府的公共服務(wù)能力不足，不宜簡單地從企業(yè)剝離，而應(yīng)暫由國有企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)，政府采取購買服務(wù)的方式，核定并支付相關(guān)成本。待政府逐步具備相應(yīng)公共服務(wù)能力后，再將相關(guān)辦社會機(jī)構(gòu)移交給地方政府管理。

作者單位：中國財政科學(xué)研究院研究生部

（責(zé)任編輯：董麗娟）