孫 倩

(長(zhǎng)春工程學(xué)院 人文與社會(huì)科學(xué)部，吉林 長(zhǎng)春 130012)

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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益法律保障問(wèn)題研究

孫 倩

(長(zhǎng)春工程學(xué)院 人文與社會(huì)科學(xué)部，吉林 長(zhǎng)春 130012)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是合理規(guī)劃農(nóng)村土地、進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要方式。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作進(jìn)程中，農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益并沒(méi)有完全得到應(yīng)有的法律保障。本文根據(jù)十八屆四中全會(huì)“良法善治”的精神，以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律為研究對(duì)象，針對(duì)目前土地流轉(zhuǎn)法律中存在的法律缺失、保障不到位以及執(zhí)行不力等問(wèn)題進(jìn)行了論述，并在此基礎(chǔ)上提出了在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中如何從法律的角度保障農(nóng)民權(quán)益，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益；法律保障

土地是人類(lèi)賴(lài)以生存與發(fā)展的重要自然資源，對(duì)我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有非常重要的意義。從安徽省小崗村率先實(shí)行家庭大包干到實(shí)行農(nóng)村土地承包責(zé)任制，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)方式經(jīng)歷了數(shù)次改革。近年來(lái)，農(nóng)民失地與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)緊密聯(lián)系在一起，土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題成為影響當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題，成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律存在著所有權(quán)和收益權(quán)歸屬主體不明晰、土地處分權(quán)法律缺失、土地流轉(zhuǎn)法律體系不完善、執(zhí)行力度不夠等問(wèn)題，農(nóng)民的土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等大多難以獲得切實(shí)的保障，農(nóng)民權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象不斷增加。這不僅嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，而且削弱了農(nóng)村范疇土地產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)功效，鉗制了農(nóng)村土地資源的合理分配，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展造成了不可小覷的負(fù)面影響。無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)層面還是國(guó)家政策層面上看，我國(guó)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障問(wèn)題唯有通過(guò)法律途徑才能得到解決。

一、研究現(xiàn)狀

2014年11月，為了繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，解決農(nóng)村用地問(wèn)題，更好地保障農(nóng)民利益，真正帶動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)民增收，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，針對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，給出了相應(yīng)的新規(guī)定。2015年中央一號(hào)文件也對(duì)如何解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題作出了回應(yīng)：制定縮小征地范圍的辦法；對(duì)某些農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地，如用途管制及符合規(guī)劃的建設(shè)用地，賦予出讓、入股、租賃等權(quán)能；保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制。

對(duì)于如何解決土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益法律保障問(wèn)題，學(xué)者分別從不同角度進(jìn)行了論述，主要觀點(diǎn)有如下兩種。杜新垚認(rèn)為，完善土地流轉(zhuǎn)法律制度，需要明確界定土地流轉(zhuǎn)法律制度中各個(gè)利益集團(tuán)的權(quán)利范圍，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的程序立法，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。具體來(lái)說(shuō)，要從制定土地流轉(zhuǎn)模式、完善土地流轉(zhuǎn)合同和登記制度、加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織行為的規(guī)范、建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)這幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。[1]張璐則從“三塊地”的角度針對(duì)現(xiàn)狀作了較為明晰、有針對(duì)性的分析與判斷，其意見(jiàn)主要是對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要給予農(nóng)民一定的權(quán)利；而對(duì)于集體建設(shè)用地，法律建設(shè)要注重減少城鄉(xiāng)之間的差距；對(duì)于宅基地建設(shè)，要進(jìn)行有效的法律規(guī)范。[2]無(wú)論從何種角度考察，均表明我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的重要性與現(xiàn)存制度體系保障不力之間是存在矛盾的。如何解決這一矛盾已成為政府與學(xué)界的共同課題。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益法律保障方面存在的問(wèn)題

盡管在理論層面，我國(guó)對(duì)農(nóng)民法律權(quán)益的保護(hù)有相關(guān)規(guī)定，然而在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，由于種種原因，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益仍然得不到很好的保護(hù)，其原因主要有以下幾點(diǎn)。

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)歸屬主體不明晰

我國(guó)土地屬于國(guó)家公有制下的集體所有制，這就決定了我國(guó)的土地所有權(quán)既不是一種共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國(guó)家所有產(chǎn)權(quán)。[3]農(nóng)民對(duì)于土地只有經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，而沒(méi)有絕對(duì)的所有權(quán)。表面上看，土地歸農(nóng)民個(gè)人所有，但實(shí)際并非如此。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地未來(lái)收益的判斷以及對(duì)農(nóng)地的投入，均受到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清的影響。產(chǎn)權(quán)主體不清在一定程度上降低了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的熱情。

我國(guó)《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”。此條文顯示出農(nóng)村土地集體所有權(quán)的界定是比較模糊的，“集體”究竟屬于哪一級(jí)、各級(jí)權(quán)利如何分配，都尚不清楚。有的農(nóng)民將土地集體所有理解為國(guó)家所有，有的理解為村集體所有，有的理解為全體農(nóng)民所有。加之農(nóng)村基層民主制度以及鄉(xiāng)村自治制度并不完善，村委會(huì)不能完全維護(hù)農(nóng)民集體利益，進(jìn)而侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)村土地名義上“集體所有”，然而在現(xiàn)實(shí)中，土地產(chǎn)權(quán)的收益和處置往往由村里少數(shù)人支配。總而言之，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不清晰及土地權(quán)利有限是農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根本原因。

(二)土地處置權(quán)權(quán)能缺失

目前，我國(guó)大部分研究者認(rèn)為，農(nóng)民的土地承包權(quán)為物權(quán)，即農(nóng)民應(yīng)享有對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利而不受影響。但現(xiàn)實(shí)是我國(guó)的農(nóng)民尚沒(méi)有真正擁有土地的處置權(quán)，這一權(quán)利最終還是屬于國(guó)家。這使得農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)受到一定程度的損害。例如《土地管理法》規(guī)定：我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)不能隨意買(mǎi)賣(mài)，僅在有限時(shí)間內(nèi)可有償出租或讓渡土地使用權(quán)；除特殊情況外，農(nóng)村集體所有者不能隨意改變其所屬耕地的用途，如有此需要必須經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)。因此，農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)在一定程度上受到限制，使土地的部分功能與作用無(wú)法得到充分的發(fā)揮。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善

農(nóng)戶(hù)自發(fā)的無(wú)秩序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)在我國(guó)早已存在，在雙方自愿的前提下私下進(jìn)行。農(nóng)戶(hù)往往僅憑口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地，既沒(méi)有簽訂有效的書(shū)面合同，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)比較混亂，勢(shì)必產(chǎn)生許多隱患。比如，有的農(nóng)戶(hù)為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，擅自要求收回流轉(zhuǎn)期限未滿(mǎn)的土地；有的農(nóng)戶(hù)法律意識(shí)淡薄，擅自出賣(mài)或抵押歸自己使用的土地；也有的農(nóng)戶(hù)在承包土地以后又后悔，不愿種承包地；更有甚者，某些地方政府利用農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄、獲取信息渠道較少、談判能力幾乎為零的特點(diǎn)，擅自將農(nóng)民的土地較大面積、較長(zhǎng)時(shí)間轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。[4]

(四)相關(guān)法律制度滯后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律執(zhí)行不到位

建立土地法律制度的根本目的在于保護(hù)和有效利用土地資源。目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律都是在政府允許范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新，土地流轉(zhuǎn)法律受到政府的嚴(yán)重制約。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，《土地管理法》及《土地承包法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于相關(guān)政策及行政法規(guī)，土地流轉(zhuǎn)存在較大的隨意性；土地流轉(zhuǎn)合同的簽證、仲裁主體不明等致使土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范運(yùn)作屢有發(fā)生，必然影響資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，對(duì)于公益性建設(shè)、自然災(zāi)害、退耕還林等造成的耕地喪失或減少，如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)合同的變更，法律沒(méi)有相應(yīng)的具體規(guī)定。法律法規(guī)的滯后和不完善，導(dǎo)致農(nóng)民并未實(shí)際享受到《憲法》規(guī)定的基本權(quán)益，也帶來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律執(zhí)行不到位等問(wèn)題。

三、解決我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益法律保障問(wèn)題的對(duì)策

(一)不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的法律創(chuàng)新

鑒于目前土地流轉(zhuǎn)法律體系尚不完善的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)盡快制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》《農(nóng)村社會(huì)保障法》《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》和《信訪法》等法律法規(guī)，從立法層面進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律界定，規(guī)范農(nóng)村土地的使用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償?shù)刃袨?，用法律保護(hù)農(nóng)民在土地合法流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。不僅要繼續(xù)保障農(nóng)民對(duì)土地的永久使用權(quán)，還要保護(hù)好農(nóng)民作為經(jīng)營(yíng)使用土地主體的占有權(quán)和收益權(quán)，確保農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)后國(guó)家對(duì)土地的征收補(bǔ)償，讓農(nóng)民集體分享土地的增值利益。這對(duì)于解決目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)都具有十分重要的意義。

(二)建立健全相關(guān)配套措施與制度

為了切實(shí)保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的合法權(quán)益，保證土地流轉(zhuǎn)法律的有效執(zhí)行，必須建立健全與土地法相關(guān)的配套措施和制度。首先，要建立社會(huì)保障制度。我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)保障體系包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。在此基礎(chǔ)上建立更加完善、更加實(shí)用的農(nóng)村社會(huì)保障體系，才能保證農(nóng)村深化土地制度改革的順利進(jìn)行；其次要建立城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)籍制度，切實(shí)保障棄地進(jìn)城農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)益；第三要建立真正的村民自治，讓農(nóng)民成為自身權(quán)益的代言人。[5]此外，應(yīng)不斷完善市場(chǎng)機(jī)制，給予農(nóng)民一定的土地支配自由權(quán)，并逐步推行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)統(tǒng)一，嘗試推進(jìn)土地證券化，設(shè)立土地銀行。

(三)健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律長(zhǎng)效機(jī)制

《農(nóng)村土地承包法》是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的根本法律依據(jù)，也是廣大農(nóng)民群眾維護(hù)自身土地承包權(quán)益的有力法律武器。黨的十八屆四中全會(huì)提出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。這要求各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)首先牢固樹(shù)立遵守土地法律法規(guī)的意識(shí)，深入持久地開(kāi)展土地法律法規(guī)學(xué)習(xí)，認(rèn)真貫徹并嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地管理的法律法規(guī)，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于土地承包期再延長(zhǎng)30年不變的政策，確保家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定，這是土地流轉(zhuǎn)的基本前提；同時(shí)，要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，建立起以國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督為主、社會(huì)組織監(jiān)督和農(nóng)民集體監(jiān)督為輔的全方位監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)檢查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)厲查處違反法律和政策的行為，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。這對(duì)于建立適應(yīng)集體土地流轉(zhuǎn)的約束機(jī)制，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，保護(hù)集體土地和農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益，保證土地利用符合國(guó)家的法律政策具有重要意義。此外，為了切實(shí)保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須完善司法救濟(jì)制度，建立嚴(yán)格的違法審查制度，確保公民的權(quán)利受到侵害時(shí)能夠得到及時(shí)有效的救濟(jì)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，土地是我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民賴(lài)以生存的重要資源。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)農(nóng)村成為日益普遍的現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度還不完善，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的合法權(quán)益得不到全面保護(hù)。因此，要不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的法律創(chuàng)新，并建立健全相關(guān)配套措施與制度，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地管理的法律法規(guī)，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。這對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

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2016-02-18

孫倩(1980- )，女，講師，碩士，從事法學(xué)及馬克思主義發(fā)展史研究。

D922.3

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2095-7602(2016)11-0051-03