周　博

（河南省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院，河南鄭州　450004）

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新修訂《食品安全法》之解讀

周博

（河南省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院，河南鄭州450004）

摘要：新《食品安全法》于2015年10月1日起實(shí)施，與2009年舊法相比有較大幅度的修訂。新《食品安全法》借鑒世界各國在食品安全監(jiān)管方面的先進(jìn)理念和制度，對我國的食品監(jiān)管理念進(jìn)行改革、統(tǒng)一食品監(jiān)管主體、增設(shè)食品監(jiān)管原則、擴(kuò)大食品監(jiān)管范圍、創(chuàng)新食品監(jiān)管制度和明晰食品監(jiān)管責(zé)任，完善了社會共治，體現(xiàn)了從嚴(yán)治理食品安全的理念，提高食品安全監(jiān)管水平。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；制度；責(zé)任

0　引言

新修訂的《中華人民共和國食品安全法》于2015年10月1日起正式實(shí)施，新法被稱為我國“史上最嚴(yán)”《食品安全法》，到目前已經(jīng)經(jīng)過了2個月的實(shí)施期，本法與2009年的《食品安全法》相比，無論是在篇幅、還是內(nèi)容有了較大幅度的豐富和完善，引入了美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)先進(jìn)的食品安全立法及管理理念，結(jié)合我國食品安全面臨的實(shí)際新問題、新走勢及時(shí)進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，本文對新《食品安全法》的進(jìn)步進(jìn)行簡單解析。

1　《食品安全法》修訂背景

隨著我國公民對食品安全越來越重視，為加強(qiáng)對食品安全監(jiān)管，我國于2009年制定了統(tǒng)一的《食品安全法》，在過去6年的實(shí)施中，該法在一定程度上為我國的食品安全監(jiān)管提供了有力的法律保障。但是，在新時(shí)期下隨著食品安全形勢更加復(fù)雜，暴露出我國食品安全監(jiān)管體制的很多漏洞與不足。例如，2010年三聚氰胺超標(biāo)奶粉事件“卷土重來”，在青海省一家乳制品廠，檢測出三聚氰胺超標(biāo)達(dá)500余倍，而原料來自河北等地；2012年在河南雙匯發(fā)生瘦肉精事件，讓國人聞肉色變；2013年德芙巧克力吃出生蟲事件；還有每年屢禁不止的各地地溝油事件，無不繼續(xù)挑戰(zhàn)著國人的神經(jīng)。此背景之下，這部法律已經(jīng)不能繼續(xù)有效遏制層出不窮的食品違法行為，自黨的十八大、尤其是十八屆三中、四中全會以來，黨中央、國務(wù)院進(jìn)一步改革我國食品安全監(jiān)管體制，著力建立最嚴(yán)格的食品監(jiān)管制度，積極推進(jìn)食品安全建設(shè)，共建社會共治的格局，要求以法律形式為最嚴(yán)的食品安全監(jiān)管提供體制和制度保障，以適應(yīng)新形勢下食品安全監(jiān)管工作的需要，發(fā)揮“重典治亂”的震懾作用[1]。

2　食品安全監(jiān)管理念

縱觀當(dāng)今世界各個國家的食品安全監(jiān)管理念，基本上形成了以風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)防為主的食品安全監(jiān)管理念，其中進(jìn)行科學(xué)及準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)分析是各國政府在制定各項(xiàng)食品安全政策的重要依據(jù)。而我國2009年的《食品安全法》條文中并沒有體現(xiàn)出這些理念，并且在立法理念上也存在著三大問題：對食品安全概念的理解模糊不清；對食品標(biāo)簽的重要性認(rèn)識不夠；對充分發(fā)揮消費(fèi)者的制衡作用認(rèn)識不足[2]。新《食品安全法》在對當(dāng)今世界先進(jìn)的監(jiān)管理念和食品安全治理一般規(guī)律認(rèn)真研究背景下，對監(jiān)管理念提出明確規(guī)定，新《食品安全法》第三條規(guī)定：“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度?！边@是我國在監(jiān)管理念上的一項(xiàng)重要進(jìn)步，這對今后突破食品安全治理“治本、治源、治深、治久”的困境具有重要意義[3]。

3　新《食品安全法》五大進(jìn)步

3.1確定統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管主體

2009年的《食品安全法》規(guī)定的食品安全整個過程監(jiān)管，主要采取的是監(jiān)管主體分段對食品安全整個過程進(jìn)行監(jiān)管。食品安全整個過程由生產(chǎn)、流通、餐飲3部分組成，與之相對應(yīng)的由3個政府部門質(zhì)量監(jiān)督局、工商局、食品藥品管理局進(jìn)行監(jiān)管，最初的立法初衷是讓3個部門形成合力，對食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管，但是通過近6年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，這種規(guī)定明顯存在問題，這3個部門在行政隸屬關(guān)系上均隸屬于國務(wù)院，部門之間是平級關(guān)系，而不是上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這就造成協(xié)調(diào)關(guān)系存在不穩(wěn)定性。如果協(xié)調(diào)恰到好處，食品監(jiān)管的社會效果定會顯著，但是協(xié)調(diào)不好監(jiān)管的結(jié)果就可想而知。另外，這種模式很可能會存在部門利益的牽涉，一定程度上帶來信息不共享等辦事效率低下的情況發(fā)生，各部門之間相互推諉、不負(fù)責(zé)任的事發(fā)生概率比較大，最近這些不斷爆發(fā)的各種食品安全事件，無不把食品安全監(jiān)管的主體部門推向了風(fēng)口浪尖。因此在新《食品安全法》修訂中，借鑒各國先進(jìn)的食品監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，改變了過去多部門監(jiān)管模式，確定了統(tǒng)一的監(jiān)管主體對食品安全進(jìn)行監(jiān)管，由食藥監(jiān)部門一個部門行使監(jiān)管權(quán)力；另外，縣級人民政府食藥監(jiān)部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立食藥監(jiān)派出機(jī)構(gòu)，將食品監(jiān)管服務(wù)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層，利于有效提升監(jiān)管效能。

3.2增設(shè)食品安全監(jiān)管原則

食品安全事件一旦發(fā)生，通常會產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的損害后果，為避免損害結(jié)果出現(xiàn)，西方國家中大多在食品安全方面都采納了預(yù)防性原則。新修訂的《食品安全法》在此方面也吸收了這一原則，并突出強(qiáng)調(diào)了預(yù)防性和風(fēng)險(xiǎn)管理原則的重要性。在過去的食品安全監(jiān)管過程中，預(yù)防性原則只在立法行為和監(jiān)管執(zhí)法行為中強(qiáng)調(diào)，忽視了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的這個環(huán)節(jié)。新《食品安全法》的修訂在多條條款中對這一漏洞進(jìn)行修改，完善了2個原則。本文著重解析新法新增的另外2條原則——全程控制原則和社會共治原則。

全程控制原則，就是對食品從源頭的生產(chǎn)，到中間的經(jīng)營銷售，再到公民的餐桌這一食品整個過程的控制監(jiān)管。從世界各國的食品監(jiān)管體系看，無不把這一原則作為通行做法，我國在從農(nóng)田到餐桌這整個過程雖有規(guī)定，但實(shí)際并沒有做到應(yīng)有的全程監(jiān)管，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素是存在于整個過程中的，只有全程監(jiān)管才能降低風(fēng)險(xiǎn)的存在，因此全過程預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)是唯一選擇，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全過程管理成為《食品安全法》的一個基本原則。在2013年的中央農(nóng)村工作會議上，明確提出食品安全的源頭管控是關(guān)鍵。新法的修訂，在總則和具體制度部分都有食品安全全程控制原則的體現(xiàn)。

社會共治原則，此原則意在強(qiáng)調(diào)食品從生產(chǎn)到最終由公民消費(fèi)的整個過程中，每個環(huán)節(jié)的參與者、食品生產(chǎn)者、流通者、消費(fèi)者，以及作為監(jiān)管主體的監(jiān)管部門，除此之外還有各種社會機(jī)構(gòu)，都是維護(hù)食品安全的參與者，讓整個食品安全參與者都承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。有參與必有責(zé)任，只有食品安全的全部參與者都履行相應(yīng)的責(zé)任，食品安全才有保障。與此同時(shí)，要改變過去社會機(jī)構(gòu)的話語權(quán)，特別是新聞媒體以及廣大消費(fèi)者在保障食品安全中的重要作用，建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機(jī)制，建設(shè)有獎舉報(bào)制度。無論是對食品安全違法行為的舉報(bào)還是對監(jiān)管工作的建議，都應(yīng)視情況給予適當(dāng)?shù)莫剟?。對食品安全信息發(fā)布，也要做到規(guī)范統(tǒng)一，形成全社會有序參與食品安全共治格局。

3.3擴(kuò)大食品安全監(jiān)管范圍

作為食品安全的源頭產(chǎn)品——農(nóng)產(chǎn)品，新《食品安全法》加強(qiáng)了這方面的監(jiān)管，尤其是農(nóng)藥的使用管理，在新《食品安全法》的第一章第十一條對此做了明確規(guī)定，可見我國已從源頭開始重視食品安全，并增加了違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥行為的處罰，公安機(jī)關(guān)對該違法行為可以給予拘留處罰。

在食品流通環(huán)節(jié)，新《食品安全法》將食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售納入調(diào)整范圍，食品經(jīng)營者將食品的進(jìn)貨日期、供貨者名稱等內(nèi)容進(jìn)行記錄，并保存相關(guān)憑證，還要求物流公司、倉儲公司等現(xiàn)代流通物流主體也應(yīng)根據(jù)規(guī)定做有關(guān)記錄，對于使用食品添加劑和包裝材料等食品相關(guān)產(chǎn)品的行為，也強(qiáng)制要求在符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下才可使用，從而確保食用農(nóng)產(chǎn)品安全。在特殊食品領(lǐng)域，國家進(jìn)一步加強(qiáng)對保健食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督管理。對于新形勢下國內(nèi)保健食品的亂象，新《食品安全法》提出明確規(guī)定。

對于社會嚴(yán)重關(guān)切的嬰幼兒配方食品領(lǐng)域，新《食品安全法》強(qiáng)調(diào)，作為生產(chǎn)者在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，嬰幼兒食品配方原材料的選用要符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，產(chǎn)品從進(jìn)廠生產(chǎn)到成品出廠，要做到全程品質(zhì)控制，而對于出廠產(chǎn)品要實(shí)施逐批次檢驗(yàn)保證食品安全。還要求嬰幼兒配方乳粉禁止采取分裝方式生產(chǎn)，同一企業(yè)在生產(chǎn)不同的嬰幼兒配方乳粉不得用同一配方生產(chǎn)[4]。

3.4創(chuàng)新食品安全監(jiān)管制度

3.4.1食品安全自查制度

在新《食品安全法》的第四十七條增設(shè)了食品安全自查與報(bào)告制度，這可以說是本次修改在監(jiān)管制度層面的一大亮點(diǎn)之一。該項(xiàng)條款借鑒了美國的法律，之所以這樣規(guī)定這是因?yàn)樵谑称钒踩湕l中的所有參與者，把食品生產(chǎn)者作為食品安全第一責(zé)任人，應(yīng)對其生產(chǎn)經(jīng)營的食品負(fù)安全責(zé)任。食品生產(chǎn)經(jīng)營者對整個食品生產(chǎn)掌握第一手的資料，食品是否安全作為第一責(zé)任人是第一時(shí)間清楚明白的，當(dāng)然要承擔(dān)首要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按照行為與責(zé)任相一致的原則，食品生產(chǎn)者應(yīng)對其食品生產(chǎn)的行為是否安全承擔(dān)責(zé)任。再者，食品生產(chǎn)經(jīng)營者掌握著生產(chǎn)加工技術(shù)，清楚食品的添加劑使用情況，對食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)存在什么級別的風(fēng)險(xiǎn)也是知曉的，他們與最終的消費(fèi)終端消費(fèi)者相比，具有明顯的信息優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上設(shè)置自查制度十分必要。

3.4.2風(fēng)險(xiǎn)交流制度

風(fēng)險(xiǎn)分析由風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流3個方面組成。在食品安全問題發(fā)生時(shí)，如何對風(fēng)險(xiǎn)做到準(zhǔn)確、全面、客觀的定性，有賴于食品生產(chǎn)整個過程的參與者，及生產(chǎn)經(jīng)營者、監(jiān)管者、消費(fèi)者都能有食品安全信息的交流分享。新《食品安全法》在第二十三條中對食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度的組織者、原則、參加者和交流內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定，確立了基本的框架。在整個食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度享有重要地位，其根源在于保障食品安全利益相關(guān)者的信息知情權(quán)，利于食品安全參與者分享食品安全信息，為在制定決策時(shí)做到科學(xué)有效和及時(shí)，提高整個風(fēng)險(xiǎn)防控體系的能力。

3.4.3追溯制度

食品安全追溯制度主要針對食品生產(chǎn)者和經(jīng)營流通者。作為食品生產(chǎn)者，進(jìn)行食品生產(chǎn)時(shí)，對原料的采購要按照規(guī)定進(jìn)行，并建立登記制度；流通環(huán)節(jié)要求流通者對食品運(yùn)輸、貯藏、銷售等方面要做好登記，新《食品安全法》第四十二條規(guī)定了追溯制度。在食品安全領(lǐng)域建立追溯制度，利于在發(fā)生食品安全事件時(shí)，政府監(jiān)管部門根據(jù)之前食品生產(chǎn)者和流通經(jīng)營者登記的信息記錄，在生產(chǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)過程方面迅速鎖定發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，切斷問題食品的供應(yīng)，防止危害的蔓延和擴(kuò)大，避免對更多的消費(fèi)者造成危害。另外，通過追溯制度還可以根據(jù)問題環(huán)節(jié)倒查確定問題食品和問題企業(yè)的范圍，防止采取處理措施時(shí)波及無辜企業(yè)，利于消除消費(fèi)者的恐慌心理?？梢?，追溯制度無論是對食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者還是消費(fèi)者都不無裨益[5]。

3.4.4安全監(jiān)管人員的培訓(xùn)考核制度

食品安全在自然科學(xué)與社會科學(xué)2個學(xué)科領(lǐng)域有眾多交叉，涉及的知識內(nèi)容十分廣泛，專業(yè)性很強(qiáng)。每次發(fā)生食品安全事件，作為食品安全機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員都有一定的責(zé)任，因此建立一支具有高素質(zhì)的質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍才能為食品安全保駕護(hù)航。為確保食品安全監(jiān)管人員能夠在平時(shí)的安全執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)食品安全違法犯罪行為及時(shí)處罰，做到科學(xué)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，有效預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)，這就要求作為監(jiān)管主體的監(jiān)管人員需要不斷學(xué)習(xí)食品安全相關(guān)知識，提高自身的職業(yè)綜合能力，保障食品安全。在新修改的《食品安全法》中第一百一十六條在自查制度方面做了詳細(xì)規(guī)定，這為監(jiān)管人員的能力提高從法律層面提出了明確要求。

3.5明晰食品安全監(jiān)管責(zé)任

修訂后的新《食品安全法》從民事、刑事和行政責(zé)任3個層面，進(jìn)一步加大對食品安全全程監(jiān)管違法行為的懲處力度[6]，這也是中央對食品安全工作提出的4個最嚴(yán)：“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”精神的全面貫徹[7]。

3.5.1民事責(zé)任方面

在發(fā)生食品安全事件時(shí)，對于受到損害的消費(fèi)者，增設(shè)了賠償首付責(zé)任，即是指消費(fèi)者在第一時(shí)間對受到的損害向食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者提出賠償要求，食品生產(chǎn)者或銷售者應(yīng)先行賠付，不得推諉。在懲罰性賠償制度方面，過去的《食品安全法》，只規(guī)定在發(fā)生食品安全問題時(shí)，消費(fèi)者可以要求實(shí)行10倍罰款的懲罰性賠償；而新《食品安全法》增加了消費(fèi)者可以要求問題食品生產(chǎn)經(jīng)營者支付損失3倍賠償金的懲罰性賠償。另外，新《食品安全法》還要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任，具體情形在第一百三十一條中有規(guī)定。

3.5.2刑事責(zé)任方面

舊《食品安全法》在刑事責(zé)任層面規(guī)定兩大問題在本次修訂中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。一是在行政責(zé)任和刑事責(zé)任的銜接層面，食品安全違法行為由縣級以上的食品藥品監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品犯罪，應(yīng)當(dāng)將案件及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)，需要食品藥品監(jiān)管部門協(xié)助的應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)助，對于不屬于犯罪的，按行政責(zé)任處罰。二是在黨中央、國務(wù)院和社會的嚴(yán)正關(guān)切下，新《食品安全法》中特別規(guī)定，因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作[8]。

3.5.3行政責(zé)任方面

《食品安全法》作為行政法，此次的修改在行政責(zé)任方面的修改進(jìn)步很大，主要有以下5個方面。

一是罰款方面，新法對食品安全行政違法行為，提高了食品安全的違法成本。舊法規(guī)定的最高罰款額度是處貨值金額的10倍罰款，而修改后的《食品安全法》將這一額度提到可以處貨值金額的30倍罰款，可見我國對食品安全違法行為的強(qiáng)大震懾力度。

二是對食品安全違法行為可以處以行政拘留的處罰。新法嚴(yán)打食品添加劑的違法行為，對在食品中違法添加非食用物質(zhì)，或者經(jīng)營病死畜禽，以及違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥等屢禁不止的嚴(yán)重違法行為，增設(shè)現(xiàn)行《食品安全法》沒有行政拘留處罰的空白。

三是對重復(fù)多次食品安全違法行為的增設(shè)處罰。對于那些多次因食品安全問題被處罰的企業(yè)，并不加改正的違法行為，新《食品安全法》增設(shè)了新的法律責(zé)任，要求食品藥品監(jiān)管部門對在1年內(nèi)累計(jì)3次因違法受到罰款、警告等行政處罰的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證的處罰。

四是對非法提供進(jìn)行食品安全違法行為場所的處罰。修改后的《食品安全法》規(guī)定食品藥品監(jiān)管部門對明知一些食品企業(yè)從事無證生產(chǎn)經(jīng)營或者違法添加非食用物質(zhì)等違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所的行為，也將予以處罰。

五是進(jìn)一步強(qiáng)化檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)法律責(zé)任。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)人員出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告的，由授予其資質(zhì)的主管部門或者機(jī)構(gòu)撤銷該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)資質(zhì)，并處罰款。認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具虛假認(rèn)證結(jié)論，由認(rèn)可監(jiān)督管理部門沒收所收取的認(rèn)證費(fèi)用，并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)，直至撤銷認(rèn)證機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)文件。

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Interpretation of New Revised Food Safety Law

ZHOU Bo
（He'nan Province Institute of Products Quality Supervision and Inspection，Zhengzhou，He'nan 450004，China）

Abstract：The new food safety law is implemented in October lst，2015. Compared with the old law of 2009，there is a substantial change. Having learnt from the world's advanced ideas and systems in food safety supervision，the new food safety law reformed China's food supervision idea，unified the food regulatory subject，put up the principles of food supervision, extended the scope of food supervision，innovated the food regulatory systems and cleared the food regulatory responsibility. The new food safety law improved the social governance，embodies the concept of strict management of food safety，improved the level of food safety supervision.

Key words：food safety；supervision；system；responsibility

作者簡介：周博（1980—），女，本科，工程師，研究方向?yàn)闄z測分析。

收稿日期：2015- 12- 16

文章編號：1671- 9646（2016）03b- 0073- 04

中圖分類號：G640

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.16693/j.cnki.1671- 9646（X）.2016.03.048