邱德雄

（長(zhǎng)江師范學(xué)院，重慶 408100）

基于博弈視角的高等教育地方化研究

邱德雄

（長(zhǎng)江師范學(xué)院，重慶 408100）

高等教育地方化已成為我國(guó)高等教育發(fā)展過(guò)程中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，但發(fā)展進(jìn)程非常緩慢，未能達(dá)到應(yīng)有的效果。其根本性原因在于我國(guó)教育制度與政策博弈的非均衡狀態(tài)，最終導(dǎo)致了利益相關(guān)者的價(jià)值和利益沖突。從制度和政策的視角，厘清制度與政策的特質(zhì)及其對(duì)高等教育地方化的影響，分析高等教育地方化發(fā)展中制度與政策的博弈狀態(tài)，探尋高等教育地方化發(fā)展和政策變革的出路。

高等教育；地方化；制度；政策；博弈

在科技與經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，高等教育全球化與高等教育地方化已經(jīng)成為我國(guó)高等教育發(fā)展兩種并行不悖的趨勢(shì)。在高等教育全球化不斷推進(jìn)的同時(shí)，高等教育地方化的趨勢(shì)日漸發(fā)展，地方性高等教育已成為我國(guó)高等教育發(fā)展不可或缺的重要因素，為國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。然而，現(xiàn)實(shí)情況是我國(guó)高等教育地方化的發(fā)展進(jìn)程卻相當(dāng)緩慢，大多數(shù)地方高等院校仍然處于邊緣化的狀態(tài)，屬弱勢(shì)群體，無(wú)論是在經(jīng)費(fèi)獲得方面，還是在作用發(fā)揮方面，地方性高校都受到了較大的限制。長(zhǎng)期以來(lái)，高等教育地方化的發(fā)展一直處于相對(duì)集權(quán)的制度環(huán)境下，在不斷變革的政策中尋求發(fā)展。在此背景下，創(chuàng)新教育制度與高等教育管理政策，對(duì)高等教育地方化的順利發(fā)展就顯得非常重要。

一、高等教育地方化發(fā)展——制度與政策的博弈

美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯 （North）認(rèn)為，制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，或更嚴(yán)格地說(shuō)，是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件 （North，1990），任何一個(gè)政策的出臺(tái)都是一定社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面因素作用的結(jié)果。按照新經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，任何公共政策都是制度安排的結(jié)果和路徑依賴的產(chǎn)物[1]。眾所周知，公共政策的出臺(tái)都是為了解決政策利益相關(guān)者的利益調(diào)整問(wèn)題。高等教育地方化的發(fā)展不僅涉及到各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)等外在因素，而且也涉及到制度、政策以及兩者之間的博弈問(wèn)題，尤其是在社會(huì)資源不能完全滿足教育發(fā)展的時(shí)期，高等教育地方化發(fā)展過(guò)程實(shí)質(zhì)上是制度與政策博弈的過(guò)程。20世紀(jì)90年代以后，雖然中國(guó)高等教育管理體制的改革是朝著分權(quán)化的方向發(fā)展的，高等教育地方化開(kāi)始出現(xiàn)一定的轉(zhuǎn)變，但問(wèn)題是原有社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和現(xiàn)行政策發(fā)生著沖突，或者說(shuō)是進(jìn)行著博弈。中國(guó)高等教育管理體制的改革從政策上講是創(chuàng)新，從制度上看是沖突或博弈。這就是中國(guó)高等教育面臨的一個(gè)兩難的困境，也是原有教育制度所造成的無(wú)法避免的難題。

高等教育地方化與高等教育職業(yè)化和城鎮(zhèn)化密切相關(guān)[2]。作為一項(xiàng)具有重大影響的公共政策，在處理相關(guān)利益者的利益分配時(shí)，在制度不變或根本制度未發(fā)生明顯變化的前提下，高等教育地方化的發(fā)展在很大程度上依賴于政策的變革。分配產(chǎn)生利益與價(jià)值沖突，而這種沖突也必然會(huì)觸及政策與制度的變革以適應(yīng)新的博弈均衡。但若保持制度不變性，連續(xù)不斷的沖突也勢(shì)必在利益相關(guān)者之間進(jìn)行多次博弈，其結(jié)果有可能是均衡狀況，也有可能非均衡狀況[3]。所以，高等教育地方化的發(fā)展體現(xiàn)為政策與制度的博弈過(guò)程。在博弈非均衡狀態(tài)下，資源配置 （即利益分配）不均、效率失靈，高等教育地方化的發(fā)展也勢(shì)必受到影響。

從制度與政策的視角看，我國(guó)高等教育地方化發(fā)展進(jìn)程緩慢的事實(shí)是由我國(guó)的制度與政策的制定及其所具備的特征決定的。在特定的制度框架下，政策為適應(yīng)市場(chǎng)的調(diào)整，是如何發(fā)揮作用的？又是怎樣與制度發(fā)生沖突即博弈，其結(jié)果又如何？高等教育地方化在制度與政策的博弈中究竟如何發(fā)展？等等。針對(duì)這些問(wèn)題，我們有必要從制度和政策的視角，厘清我國(guó)高等教育制度與政策的本質(zhì)特征及其對(duì)高等教育地方化的影響，并進(jìn)一步分析制度與政策博弈所帶來(lái)的結(jié)果。

二、高等教育地方化發(fā)展的制度約束——制度方向的張力

按制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度可以分為內(nèi)在制度和外在制度。在我國(guó)，內(nèi)在制度集中體現(xiàn)為單一政府權(quán)利運(yùn)作模式，主要體現(xiàn)在依附中央集權(quán)的代理人體制、依附于精英主義的建設(shè)體制。高等教育地方化在中國(guó)之所以實(shí)施起來(lái)困難重重，其原因就在于受中國(guó)內(nèi)在制度和外在制度的雙重制約。

從內(nèi)在制度上，中央集權(quán)的單一制政府權(quán)力運(yùn)作模式特征為：國(guó)家對(duì)社會(huì)占據(jù)絕對(duì)的支配地位；在國(guó)家政權(quán)內(nèi)部存在一個(gè)精英集團(tuán)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行著嚴(yán)密的控制；在上下級(jí)等級(jí)結(jié)構(gòu)中存在嚴(yán)格的服從關(guān)系，官員缺乏相對(duì)獨(dú)立性，只是扮演著國(guó)家利益代理人的角色[4]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高等教育運(yùn)行制度都是以強(qiáng)調(diào)政府行政行為為基礎(chǔ)的，在教育管理體制方面，實(shí)行中央集權(quán)制，高等教育的管理權(quán)過(guò)度集中在中央一級(jí)。盡管近年來(lái)高等教育管理的權(quán)力有所下放，但在涉及眾多高等教育管理重大問(wèn)題的權(quán)限上，地方政府沒(méi)有或者很少有管理高等學(xué)校的權(quán)限。

外在制度基于內(nèi)在制度，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，從國(guó)家政治制度看，是中央代理人制度。高等教育地方化的主體涉及3個(gè)：教育部、地方教育行政部門(mén)、高等學(xué)校。從代理理論來(lái)看，教育部、地方教育行政部門(mén)是委托人，高等學(xué)校是代理人，但在中央集權(quán)形態(tài)下，實(shí)際上均為中央的代理人，各級(jí)機(jī)構(gòu)只是行政行為的執(zhí)行者。教育部作為國(guó)務(wù)院主管教育工作的部門(mén)，代表中央政府行使對(duì)全國(guó)教育的管理權(quán)力，是國(guó)務(wù)院的代理人。地方教育行政部門(mén) （特指省級(jí)教育行政部門(mén)），作為省 （市、自治區(qū)）政府的代理人，在教育部和省 （市、自治區(qū)）政府的領(lǐng)導(dǎo)下行使管理本省 （市、自治區(qū)）教育的職能。其二，對(duì)于學(xué)校管理制度，奉行重點(diǎn)建設(shè)制度。在高等教育領(lǐng)域，我們一直執(zhí)行重點(diǎn)建設(shè)制度，這種方式曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的作用。但是，基于精英主義的重點(diǎn)建設(shè)制度也加大了重點(diǎn)院校與非重點(diǎn)院校之間的差距。這些重點(diǎn)院校由于在資源的分配獲得以及其他的優(yōu)惠條件方面具有優(yōu)先的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以明顯有失教育公平。重點(diǎn)建設(shè)制度也因此成為資源分配的基礎(chǔ)和各類高校利益沖突的一個(gè)根源[5]。

長(zhǎng)期以來(lái)，制度性的張力一直作用于高等教育的發(fā)展，并且制約著高等教育的地方化發(fā)展。相反，政策作為制度的調(diào)整，恰恰是朝向地方化方向的改革，兩種力量展開(kāi)了博弈。

三、高等教育地方化發(fā)展的政策約束——政策方向的張力

政策實(shí)際上起著一種 “平衡調(diào)節(jié)器”的作用，不斷地去修補(bǔ)制度方面存在的不足和缺陷。從政策自身來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)實(shí)中政策行為本身仍然是以分配性行為為主導(dǎo)，盡管有眾多的規(guī)范性文件出臺(tái)，但規(guī)范性政策文件作用發(fā)揮很低效，大多數(shù)實(shí)際上處于 “游離”的狀態(tài)。在高等教育地方化過(guò)程中，政府和高等學(xué)校的精力大多集中于政策的利益分配功能，而忽視政策在制度建設(shè)中的建構(gòu)作用，導(dǎo)致了大多數(shù)利益相關(guān)者陷入政策的利益和價(jià)值沖突，使處于弱勢(shì)地位的地方高校自然而然受到不公平的待遇。

從政策的利益相關(guān)者來(lái)看，其利益相關(guān)者眾多，如中央教育行政部門(mén)與地方教育行政部門(mén)、中央政府與地方政府、教育行政部門(mén)與高等學(xué)校、中央部委高等學(xué)校與地方高等學(xué)校、行政管理者與大學(xué)辦學(xué)者，等等。如果眾多的利益相關(guān)者不能形成一種很好的信任機(jī)制，互相參與競(jìng)爭(zhēng)，資源最終會(huì)按分配性行為劃分，由此導(dǎo)致各利益相關(guān)者不斷的爭(zhēng)奪和沖突，促使政府出臺(tái)新的政策，這也導(dǎo)致了政策和制度在價(jià)值層面、利益層面不斷的發(fā)生沖突，實(shí)際上就是博弈。

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，其公共政策也具有 “多質(zhì)性”的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：中央政府制定的具有普遍性的公共政策，地方政府則從其地方實(shí)際情況出發(fā)，制定了大量的地方性政策；各級(jí)政府的政策與政府的部門(mén)政策共存；計(jì)劃體制下的舊有政策與試圖突破舊政策的新政策同時(shí)對(duì)不同的地區(qū)和不同的群體發(fā)揮調(diào)控作用；外來(lái)移植的政策對(duì)本土化政策發(fā)起一定程度的沖擊，等等[6]。正是公共政策的這些特征，導(dǎo)致了其與制度的博弈異常明顯。

從歷史的角度分析，政策的張力通常要小于制度的張力，這也是常常有政策卻無(wú)效果，因?yàn)榇蠖鄶?shù)高校仍然是在政府的行政模式下運(yùn)作的。

四、高等教育地方化發(fā)展中制度與政策的博弈狀態(tài)與變革措施

（一）制度與政策的博弈狀態(tài)

博弈的狀態(tài)分為均衡與非均衡兩種。均衡狀態(tài)是一種納什均衡，各博弈參與者都獲得了最大利益；非均衡狀態(tài)意味著整體利益的損失。在我國(guó)高等教育地方化發(fā)展中制度與政策的博弈一直處于非均衡狀態(tài)。非均衡博弈狀態(tài)存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源相對(duì)豐裕，出現(xiàn)了不同的利益主體，因而導(dǎo)致了利益沖突，處于非均衡狀態(tài)。首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，基于 “看不見(jiàn)的手”的市場(chǎng)資源配置行為和政府干預(yù)性資源配置行為發(fā)生沖突。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源配置作用的增強(qiáng)，高等學(xué)校實(shí)際上面臨著兩個(gè)主體：政府和市場(chǎng)。但是，這兩個(gè)主體的作用是不同的，力量也是不一樣的。其次是博弈參與者之間的利益沖突。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為博弈的主體，教育部、地方教育行政部門(mén)、高等學(xué)校形成了不同的利益主體。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，無(wú)論是制度和政策的制定者，還是制度和政策的執(zhí)行者，都是 “經(jīng)濟(jì)人”，都追求利益的最大化，都代表著自己的利益。尤其是在資源還沒(méi)有達(dá)到絕對(duì)豐裕的情況之下，尋求各自的利益是不言自明的[7]。但是在內(nèi)在制度框架下，博弈存在嚴(yán)格的主從博弈和一與多的博弈，即政府是資源 （包括法規(guī)、制度、經(jīng)費(fèi)等）的主要供應(yīng)者和教育事業(yè)的管理者，手中握有各種調(diào)控手段，必要時(shí)可以通過(guò)行政行為進(jìn)行資源配置和調(diào)控；而高校在盡力爭(zhēng)取資源的同時(shí)，只能被動(dòng)地接受政府的調(diào)整和資源配給。在這種規(guī)定性前提下，政府和高校作為博弈主體就分別處在主導(dǎo)和從屬的位置上[8]。同時(shí)，政府與高校為一與多的博弈關(guān)系。政府作為博弈的一方，面對(duì)的另一方不是一所而是眾多的高校。每所高校都是一個(gè)與政府博弈的主體，而且高校彼此之間存在著既合作又競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。眾多的高校則圍繞著有限的資源開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，各自決定自己的辦學(xué)行為[9]。在這種情況下，博弈最終處于非均衡狀態(tài)。

（二）制度與政策變革的出路

高等教育地方化發(fā)展進(jìn)程之所以如此緩慢，未能達(dá)到應(yīng)有的效果，其實(shí)質(zhì)性原因在于制度與政策的博弈，并最終導(dǎo)致了非均衡狀況。各博弈參與者或者說(shuō)利益相關(guān)者未能建立起一種信任機(jī)制，尤其是高等教育地方化還缺乏利益相關(guān)者的利益訴求渠道。在內(nèi)在制度不變的前提下，博弈關(guān)系屬于主從關(guān)系，利益相關(guān)者就不可能達(dá)成一致，博弈也不可能達(dá)到納什均衡，因而阻礙了高等教育地方化的發(fā)展。高等教育地方化的健康發(fā)展，最根本的是要進(jìn)行制度建設(shè)，創(chuàng)新教育制度與政策。

首先，政府職責(zé)定位要合理。要重新認(rèn)識(shí)政府的職能，主要是重新審視我國(guó)的教育制度，關(guān)鍵在于權(quán)利分割或者轉(zhuǎn)移，建立起權(quán)責(zé)機(jī)制，給地方以充分的決策權(quán)，給高校以充分的辦學(xué)自主權(quán)。政府在管理中應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，承擔(dān)服務(wù)者的角色，而非決策者和管理者。理想的職責(zé)劃分應(yīng)該是：中央教育主管部門(mén)和地方教育主管部門(mén)都不應(yīng)該管理具體的高等學(xué)校，而是重在制度建設(shè)、政策引導(dǎo)、信息提供等[10]。

其次，建立有效的政策補(bǔ)償機(jī)制。在政策上要更加關(guān)注高等教育中的弱勢(shì)群體，使他們切實(shí)分享改革成果。羅爾斯曾將公平分為兩類：一類是 “均等性”公平，即 “平等地對(duì)待相同者”；一類是 “非均等性”公平，即 “不均等地對(duì)待不同者”，如多勞多得，為處境不利者提供機(jī)會(huì)和利益補(bǔ)償?shù)?。?duì)于地方高等學(xué)校、民辦高等學(xué)校來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是處境不利的高等學(xué)校，都是高等教育中的邊緣化成員，在政策上需要采取 “不均等地對(duì)待”，即為它們提供機(jī)會(huì)和利益補(bǔ)償[11]。

再次，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。有的學(xué)者把大學(xué)的利益相關(guān)者劃分為3類：權(quán)威利益相關(guān)者 （教師、學(xué)生、出資者、政府等）；潛在的利益相關(guān)者 （校友、捐贈(zèng)者和立法機(jī)構(gòu)）；利益相關(guān)者 （市民、媒體、企業(yè)界、銀行等）[12]。隨著社會(huì)的進(jìn)步，無(wú)論是社會(huì)組織還是高等學(xué)校組織，都在朝合作關(guān)系轉(zhuǎn)化，博弈的結(jié)果將是 “多贏”或 “雙贏”。因此，要在大學(xué)的利益相關(guān)者之間建立起一種信任關(guān)系、伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“多贏”或 “雙贏”的局面，以保證教育改革措施的協(xié)調(diào)性，為地方高等院校提供更多的發(fā)展空間，增強(qiáng)地方高等院校發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力與外在適應(yīng)性。

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[責(zé)任編輯：慶 來(lái)]

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1674-3652（2016）06-0102-04

2016-11-27

重慶市高等教育教學(xué)改革研究重大項(xiàng)目“重慶市高等學(xué)校辦學(xué)定位與特色發(fā)展研究——基于地處非中心城市地方高校發(fā)展的視角”（111009）。

邱德雄，男，湖南衡陽(yáng)人。博士，教授，碩士生導(dǎo)師。主要從事高等教育管理、課程與教學(xué)論研究。