土地資源績效審計評價指標(biāo)淺析

王悅霖

【摘 要】我國土地資源績效審計理論和實踐中所面臨的一個主要問題是審計評價問題，由于相關(guān)的績效審計指標(biāo)體系不完善，在土地資源績效審計過程中令審計人員感覺最難的就是應(yīng)該運用哪些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來科學(xué)的反映和評價土地資源的綜合效益狀況和管理結(jié)果。因此，開展土地資源績效評價工作研究將是未來的努力方向。

【關(guān)鍵詞】土地資源；績效審計；評價指標(biāo)

0 前言

隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和我國土地整理事業(yè)的發(fā)展，土地資源問題不斷涌現(xiàn)。土地資源績效審計作為一種有效的土地資源管理工具，在加強(qiáng)自然資源管理、推動可持續(xù)發(fā)展方面已開始發(fā)揮明顯作用。土地資源績效評價作為衡量土地整理工作成功與否的重要手段被日益重視。

當(dāng)前，土地資源績效審計的重點和難點在于如何實現(xiàn)科學(xué)的審計評價。與其它領(lǐng)域相比，土地資源審計起步較晚，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式，到目前為止，尚沒有一套完善的關(guān)于土地資源績效審計的一套評價指標(biāo)體系，研究這一問題具有理論和實踐的雙重意義。

在具體對土地資源績效審計指標(biāo)的選擇運用上，國內(nèi)外存在一些差異，如國際上逐漸開展的土地資源績效審計指標(biāo)在不同的國家，稱謂，方法選擇有所不同。在澳大利亞稱為“污染土地審計”，在美國為“房地產(chǎn)交易評估”（PTA）中的一部分內(nèi)容，在加拿大為“環(huán)境現(xiàn)場評估”（ESA）中的一部分[1]。西方發(fā)達(dá)資本主義國家目前已逐漸形成兩大流派，即以美國為主的PTA三階段說和以澳大利亞為代表的SCA四階段說。英國學(xué)者Black（布萊克）認(rèn)為[2]，傳統(tǒng)的土地績效審計關(guān)注法律規(guī)章的遵循，但當(dāng)土地績效審計發(fā)展到一定階段以后，它應(yīng)更多地關(guān)注環(huán)境管理系統(tǒng)的有效性。

杜冰清[3]主要從如何審計土地出讓金（現(xiàn)稱土地出讓收入）的角度提出了如何對土地資源開展審計，以及為避免缺審漏項，審計應(yīng)關(guān)注的主要內(nèi)容和采取的方式。王秀華在研究了國際自然資產(chǎn)審計的方式、內(nèi)容等相關(guān)理論與實踐的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政府自然資源資產(chǎn)審計的理論框架，包括審計的主體與對象，審計的依據(jù)、方法，以及自然資源資產(chǎn)審計與自然資產(chǎn)會計的銜接等重要問題，文章提出審計可以再利用會計信息的的基礎(chǔ)上，發(fā)揮資金審計和績效評價與環(huán)境影響評價的優(yōu)勢，對自然資源管理情況及效益情況進(jìn)行審計。

王建剛[4]在2002年介紹了國外的一些發(fā)達(dá)國家關(guān)于土地污染如何實施審計的程序及其發(fā)展的歷程，在分析的基礎(chǔ)上，對我國當(dāng)時針對土地污染開展的審計的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，提煉了當(dāng)時存在的問題，并且有針對性地提出了解決問題的對策和建議。

王璦玲、趙庚星[5-6]等人從反映土地資源項目審批、決策、實施、驗收至后期維護(hù)全過程的角度，建立包含技術(shù)、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和景觀生態(tài)環(huán)境效益。

1 土地資源績效審計評價指標(biāo)概述

審計是遵循績效原則，建立起一套系統(tǒng)規(guī)范的包含評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方式及評價指標(biāo)在內(nèi)的評價體系，并對財政支出過程及效果針對社會經(jīng)濟(jì)、政治進(jìn)行理性客觀的綜合評估。而績效審計則更加具體，其用于被審計項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價。

土地資源績效審計評價指標(biāo)是對土地資源及其經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益，社會效益等為主的綜合效益因素所進(jìn)行的評價。

土地資源績效審計評價指標(biāo)包含以下幾點：

1）相關(guān)性評價：即項目指標(biāo)與生產(chǎn)需要之間的相關(guān)性，一是國家層面的相關(guān)性，二是與地方政府之間的相關(guān)性。

2）效果性評價：即投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，從預(yù)期效果，成效及相關(guān)影響等方面進(jìn)行評價。

3）效率性評價：講求投入與產(chǎn)出之間效益最大化，包含征地率、周期率、儲備計劃完成率以及閑置率等方面進(jìn)行評價。

4）可持續(xù)性評價：是指項目實施后，其后續(xù)的管理、資金、財務(wù)等方面的可持續(xù)能力的評價。

5）合規(guī)性評價：是指項目運行過程中符合國家法律法規(guī)的評價，從審計發(fā)現(xiàn)的問題和落實整改兩個方面進(jìn)行評價。

6）定性與定量相結(jié)合的原則：一方面土地資源管理工作的績效大部分具有數(shù)量特征，可以通過量化的方法來體現(xiàn)，另一方面有部分績效內(nèi)容不具有數(shù)量特征，無法通過數(shù)據(jù)計算來直接體現(xiàn)。

2 土地資源績效審計評價指標(biāo)發(fā)展現(xiàn)狀

審計部門陸續(xù)開展了土地整改、土地出讓金、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、政府存量土地等方面的審計，雖然也取得了一些成效，但就績效評價而言，還存有許多不到位的地方，制約了對土地資源項目審計的績效評價，因此需采用一系列指標(biāo)對審計范圍內(nèi)的項目績效進(jìn)行評價。

土地資源績效審計評價指標(biāo)中存在的問題及原因分析

土地資源績效審計評價指標(biāo)存在的問題

1）部分評價指標(biāo)體系存在漏洞，與現(xiàn)實脫節(jié)

隨著我國工業(yè)化的發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)實力上升，對土地的剛性需求越來越強(qiáng)烈，土地使用率越來越高，同時粗放式的發(fā)展導(dǎo)致了用地粗放、低效浪費等問題，審計部門運用土地資源績效審計評價的目的是為了適應(yīng)越來越復(fù)雜的土地管理系統(tǒng)。而當(dāng)前的部分指標(biāo)體系與時代發(fā)展的高速軌道并為并軌，出現(xiàn)了部分與現(xiàn)實脫節(jié)的現(xiàn)象。

2）部分評價指標(biāo)體系未考慮長期績效，不可控因素

土地資源績效審計是一個長期過程，其目的在于從宏、微觀不同的角度，運用定性、定量的方法，全方位判斷土地管理的現(xiàn)狀。全面系統(tǒng)地剖析當(dāng)前土地管理中存在的問題，督促土地管理部門進(jìn)一步改進(jìn)工作，提高土地資源開發(fā)利用管理水平。而實際操作過程中并為考慮長期績效，對一些不可控因素為設(shè)置預(yù)案。

3）部分指標(biāo)界定含糊，對評價結(jié)果未予全面重視

我們出具的土地資源績效審計報告還是以反映直觀問題為主，審計評價主要集中在管理制度建設(shè)方面，很少全面、客觀地對土地資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評價。

3 關(guān)于土地資源績效審計評價指標(biāo)的建議

1）完善土地資源績效審計評價指標(biāo)，加強(qiáng)可操作性

根據(jù)《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》，國家的政策要持續(xù)貫徹，并滲透到基層政府，全面的開展土地資源績效審計。由于人員素質(zhì)、方法復(fù)雜、貫徹不力等因素，導(dǎo)致評價指標(biāo)的效能并沒有得到很大程度的發(fā)揮，這使得完美的評價方法成為紙面文章，沒有實際利用價值。同時土地管理中也存在相當(dāng)?shù)牟灰?guī)范情況，多頭管理、職能交叉、職責(zé)不清等現(xiàn)象，使得審計人員要系統(tǒng)全面地收集績效評價所需要的基礎(chǔ)資料難度較大，理論性太強(qiáng)的審計評價方法在實際工作中無法適用。 因此在完善土地資源績效審計評價指標(biāo)時，一定要加強(qiáng)可操作性。

2）指標(biāo)要注重長期績效與短期績效并重，可控因素與不可控因素相結(jié)合

不可控因素是不能為某一級政府、某個職能部門或個人的行為所制約的因素，不可控因素一般是無法選擇或不存在選擇余地的而且具有時間和空間上的相對性。對土地資源績效進(jìn)行的審計評價指標(biāo)制定時，關(guān)系到相關(guān)職能部門和責(zé)任人的責(zé)任，在制定評價指標(biāo)時要注意區(qū)分可控因素和不可控因素，對于評價對象無法控制因素所產(chǎn)生的影響應(yīng)盡可能排除，否則會有失公平。

績效是社會經(jīng)濟(jì)管理活動的結(jié)果和成效，按照績效體現(xiàn)時間的長短可分為長期績效和短期績效，管理活動要達(dá)到的既有長期目標(biāo)也有短期目標(biāo)，對土地資源進(jìn)行績效審計評價，不能只評價短期行為，忽視土地資源的發(fā)展?jié)撃?，也不能只評價長期效益，忽視土地資源的管理現(xiàn)狀，評價指標(biāo)的設(shè)立要考慮到長短期并重，只有這樣才能確?？冃徲嬙u價的全面客觀。

3）參考指標(biāo)建議，注重全面評價結(jié)果

采用績效評價，可以將各專業(yè)審計項目的結(jié)論引入到相應(yīng)的績效評價內(nèi)容中，進(jìn)行綜合分析評價，這樣做既拓寬了土地資源審計的領(lǐng)域，又整合審計資源減少了審計成本投入，還能提高審計成果利用率。運用土地資源審計績效評價，可以根據(jù)報告利用者的關(guān)注重點選擇評價指標(biāo)，根據(jù)報告利用者的關(guān)注目的選擇評價標(biāo)準(zhǔn)，審計報告可以從各個角度對土地績效情況進(jìn)行分析評價，基本滿足各類報告利用者的關(guān)注需求。

4 結(jié)論

我們實施的土地資源績效審計雖然已涉及到土地整理、土地出讓、土地儲備、土地經(jīng)營等諸多方面，審計范圍正在逐步向土地管理績效的各個方面擴(kuò)展，但鑒于土地資源開發(fā)利用績效涉及面廣，宏觀性強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)要求高，沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的審計績效評價指標(biāo)體系可供參考，審計人員準(zhǔn)確評價土地資源績效的難度較大，因此以往我們出具的土地資源績效審計報告還是以反映直觀問題為主，審計評價主要集中在管理制度建設(shè)方面，很少全面、客觀地對土地資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評價。

【參考文獻(xiàn)】

[1]Bouma J， Hordijk L，Stein A.Soil remediation：A systems approach.J.P.Okk，1998.

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[4]王建剛.西方發(fā)達(dá)國家污染土地審計的引介[J].中國標(biāo)準(zhǔn)化，2002（225）：112-113.

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]