□ 楊行行

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推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款工作的思考

□ 楊行行

開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款工作，能進(jìn)一步喚醒農(nóng)村沉睡資本，拓寬農(nóng)村融資渠道，有效解決農(nóng)村融資擔(dān)保難題，助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)熱情。筆者就所在浙江省桐廬縣開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款工作及遇到的難點(diǎn)和問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析，并對(duì)下一步推進(jìn)此項(xiàng)工作提出思路和對(duì)策。

一、基本情況

1. 確權(quán)有基礎(chǔ)。目前，桐廬縣已頒發(fā)林權(quán)證33153本，2015年新增林權(quán)抵押貸款4213萬(wàn)元，累計(jì)貸款1.97億元，貸款余額1.04億元；頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證91713本，頒發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證（土地流轉(zhuǎn)面積20畝以上，流轉(zhuǎn)期限5年以上）45本，涉及土地流轉(zhuǎn)面積4204畝；全縣農(nóng)房制證62558戶，占全縣81857戶農(nóng)房的76.4%，今年新增農(nóng)房抵押貸款279戶2870萬(wàn)元，累計(jì)貸款329戶3696萬(wàn)元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有的43座小電站已確權(quán)，目前尚未發(fā)生抵質(zhì)押貸款。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全縣189個(gè)村社集體有可經(jīng)營(yíng)性物業(yè)用房393處（基本未進(jìn)行確權(quán)發(fā)證），占地面積240178.37平方米，建筑面積503073.35平方米，賬面估價(jià)128.67億元，其中已出租215處，年租金3431.78萬(wàn)元。

2. 政策有保障。近年來(lái)，桐廬縣在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面已出臺(tái)政策文件及實(shí)施細(xì)則10余項(xiàng)，具體涉及農(nóng)村住房發(fā)證及房產(chǎn)抵押貸款、林權(quán)證抵押貸款、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證抵押貸款等，確保推進(jìn)改革有依據(jù)、有保障。

3. 需求增加快。桐廬縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作雖取得了一定成效，但與深化改革的要求以及農(nóng)戶的需求相比，無(wú)論是廣度還是深度上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

二、開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款面臨的困難和問(wèn)題

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款對(duì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、拓寬“三農(nóng)”融資渠道等都具有深遠(yuǎn)的影響。但是，桐廬縣在實(shí)際操作過(guò)程中，還存有許多困難和問(wèn)題，多數(shù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所有者雖有貸款需求，但受法律、政策和種種條件所限，這些產(chǎn)權(quán)所有者無(wú)法將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為抵押物而獲得貸款。

（一）部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證難

目前，桐廬縣的林權(quán)證和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放比較理想，但是農(nóng)房發(fā)證工作進(jìn)展相對(duì)緩慢，主要有以下問(wèn)題：

1. 超審批面積宅基地發(fā)證難。桐廬縣根據(jù)上級(jí)文件精神，結(jié)合桐廬縣實(shí)際，確定宅基地確權(quán)登記發(fā)證兩個(gè)原則，一是不超出原審批面積50%，二是總面積不超出160平方米。但在實(shí)際發(fā)證過(guò)程中存在兩大難題：一是建筑主體占地面積超出上述紅線無(wú)法發(fā)證；二是部分宅基地占地面積未超上述原則，但根據(jù)上級(jí)要求，宅基地宗地將陽(yáng)臺(tái)、門(mén)廊納入其中，宗地面積超出上述要求，難以發(fā)證。

2. 未批先建宅基地發(fā)證難。在宅基地確權(quán)登記發(fā)證過(guò)程中，部分宅基地未經(jīng)審批就進(jìn)行建設(shè)，成為違章建筑，制約發(fā)證工作開(kāi)展。省市只出臺(tái)要求完善手續(xù)的政策指導(dǎo)，并未有操作性強(qiáng)的政策支撐，需要出臺(tái)細(xì)化政策對(duì)上述宅基地分類處理。

3. 歷史遺留問(wèn)題發(fā)證難。在“兩權(quán)一房”推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)一些歷史遺留問(wèn)題，如原有土地證遺失，因測(cè)繪精度和要求變化，新舊宗地圖紙不一致，制約宅基地發(fā)證。此外，宅基地私下買(mǎi)賣(mài)，一戶多宅清理不到位，老宅的繼承等，因?yàn)樯婕皻v史遺留問(wèn)題，成為發(fā)證難點(diǎn)。根據(jù)目前的政策規(guī)定，桐廬縣符合發(fā)證條件的農(nóng)房，絕大部分屬老舊房，這部分老舊房本身價(jià)值較低，即使用于抵押貸款，貸款額度也不大，制約了農(nóng)房抵押貸款工作的有效開(kāi)展。

4. 缺乏法律和政策支持。桐廬縣農(nóng)村集體具有一定數(shù)量的村級(jí)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)資產(chǎn)和村級(jí)留用地指標(biāo)，但是村級(jí)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)用房和留用地抵押貸款本身與現(xiàn)行的法律存在沖突。村級(jí)物業(yè)性用房大部分是農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房，屬小產(chǎn)權(quán)房，就算有產(chǎn)權(quán)證也不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。這類特殊“產(chǎn)權(quán)”要獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款難度較大。

（二）部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確值難

1. 缺乏專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。由于桐廬縣無(wú)專業(yè)的土地和山塘水庫(kù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏評(píng)估土地和山塘水庫(kù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，土地和山塘水庫(kù)價(jià)值難以準(zhǔn)確界定。同時(shí)，農(nóng)村土地和山塘水庫(kù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估受承包經(jīng)營(yíng)的時(shí)間、自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等因素的影響，實(shí)際價(jià)值評(píng)估存在一定難度，評(píng)估難導(dǎo)致貸款難。

2. 缺少日常維護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體電站大多承包給私人經(jīng)營(yíng)管理，由于電站效益不佳、電站運(yùn)行成本高及經(jīng)營(yíng)管理人員的素質(zhì)等問(wèn)題，導(dǎo)致了電站設(shè)施得不到很好的維護(hù)保養(yǎng)，從而加速了電站設(shè)備的折舊。目前桐廬縣也存在少數(shù)幾座電站因效益不佳和生態(tài)用水等原因處于無(wú)人愿意承包或停產(chǎn)的情況，這使得電站抵押貸款工作難以開(kāi)展。

（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置難

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等產(chǎn)權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行交易。這類產(chǎn)權(quán)無(wú)法入市處置，使產(chǎn)權(quán)處置困難成為涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵押貸款控制風(fēng)險(xiǎn)的核心問(wèn)題。例如對(duì)農(nóng)房抵押貸款的處置，現(xiàn)行法律制度規(guī)定抵押的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)僅能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部其他成員又受到“一戶一宅”的限制，使得農(nóng)房產(chǎn)權(quán)處置與抵押融資制度不配套。

三、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌研究，聯(lián)合創(chuàng)新

進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦權(quán)工作，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，凡符合確權(quán)發(fā)證的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，要做到及時(shí)登記造冊(cè)，按農(nóng)民的實(shí)際需求進(jìn)行確權(quán)賦權(quán)。在此基礎(chǔ)上，借鑒成都市確權(quán)經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)相關(guān)文件，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的責(zé)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)物有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其證、證有其利、利有其責(zé)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)真正向物權(quán)、向財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)變。

進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)監(jiān)管部門(mén)、金融管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)合作機(jī)制，通過(guò)建立諸如聯(lián)席會(huì)議制度、出臺(tái)長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制等形式，共同對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)發(fā)展形式和政策變動(dòng)情況、信貸政策和項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行交流通報(bào)，共同研究推動(dòng)金融法制環(huán)境建設(shè)，積極落實(shí)支持農(nóng)村金融創(chuàng)新的法律法規(guī)及政策。加強(qiáng)政策銜接，避免政府政策與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)則相抵觸。協(xié)商司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善有關(guān)司法措施，依法受理，采取調(diào)解、行政裁決、仲裁、訴訟等方式，妥善處理有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的糾紛案件，充分保障各方合法權(quán)益。

（二）搭建平臺(tái)，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估與處置

加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估體系和處置辦法，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款有序推進(jìn)。一是引進(jìn)或設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)。出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估規(guī)則，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立條件、評(píng)估程序、估價(jià)規(guī)則、基準(zhǔn)價(jià)的設(shè)立、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)定。二是進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)作用。利用已有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，引導(dǎo)需交易的所有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)交易，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化配套和交易價(jià)值的真實(shí)體現(xiàn)。三是建立集體收儲(chǔ)機(jī)制。即對(duì)擬處置的抵押農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)有困難的，可由集體所有權(quán)人收購(gòu)或由當(dāng)?shù)卣恋貎?chǔ)備中心收購(gòu)，收購(gòu)價(jià)格綜合參照產(chǎn)權(quán)評(píng)估價(jià)格與逾期貸款金額確定，減少產(chǎn)權(quán)處置風(fēng)險(xiǎn)。

（三）設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法定租賃權(quán)

針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資受制于《物權(quán)法》等禁止抵押規(guī)則的限制，增設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法定租賃權(quán)。例如，對(duì)農(nóng)村宅基地、集體土地使用權(quán)等法律禁止抵押的產(chǎn)權(quán)設(shè)置了抵押的，如果主合同符合債權(quán)債務(wù)關(guān)系設(shè)立條件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“抵押人”與貸款人之間構(gòu)成宅基地租賃關(guān)系，貸款人獲取租賃權(quán)，租金用作債務(wù)清償，租賃期限以債務(wù)清償為期，不受《合同法》最高20年的租賃期的限制。這樣，通過(guò)設(shè)定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法定租賃權(quán)，在不違背《物權(quán)法》規(guī)定的同時(shí)，保障正常債權(quán)債務(wù)關(guān)系的存續(xù)。

（四）積極推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)整合和集約化經(jīng)營(yíng)管理

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源整合和集約化經(jīng)營(yíng)管理成為可能?？梢栽卩l(xiāng)鎮(zhèn)或行政村設(shè)立一個(gè)農(nóng)村資源管理機(jī)構(gòu)（或組織），在充分確權(quán)的前提下，對(duì)農(nóng)村資源進(jìn)行集中管理和開(kāi)發(fā)利用，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源價(jià)值最大化，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序化和規(guī)范化，推動(dòng)農(nóng)村資源開(kāi)發(fā)利用、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、價(jià)值實(shí)現(xiàn)的健康發(fā)展，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)參與市場(chǎng)交易和銀行融資奠定一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

（五）全面完善農(nóng)村金融服務(wù)，積極提升農(nóng)村融資水平

在切實(shí)做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)賦權(quán)確權(quán)，讓“死產(chǎn)”變活權(quán)的基礎(chǔ)上，全力加快農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款，讓活權(quán)生活錢(qián)。

1. 完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，提升農(nóng)村融資環(huán)境。推動(dòng)涉農(nóng)融資擔(dān)保發(fā)展，鼓勵(lì)民間資金參股或設(shè)立涉農(nóng)融資擔(dān)保公司；鼓勵(lì)銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)按比例分擔(dān)不良資產(chǎn)損失。積極創(chuàng)新與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資緊密相關(guān)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，逐步擴(kuò)大農(nóng)房、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、森林保險(xiǎn)等險(xiǎn)種的試點(diǎn)范圍和覆蓋面,完善專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。建立由抵質(zhì)押款主體、金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)貸款損失的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

2. 強(qiáng)化配套服務(wù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與。強(qiáng)化金融監(jiān)管服務(wù)。將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資納入重點(diǎn)支持信貸發(fā)展類別，并將涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資情況與市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管容忍度等指標(biāo)掛鉤，通過(guò)適度放寬不良貸款容忍度和存貸比指標(biāo)，增加涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展指標(biāo)，運(yùn)用再貸款、再貼現(xiàn)、差別化存款準(zhǔn)備金率、發(fā)行專項(xiàng)金融債券等方式，積極引導(dǎo)符合條件的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作。

3. 豐富相關(guān)信貸產(chǎn)品，確保農(nóng)村融資提質(zhì)擴(kuò)面。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要穩(wěn)步跟進(jìn)，用信貸杠桿推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的集約化、規(guī)范化管理，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款。一方面要豐富信貸產(chǎn)品。積極探索諸如“土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押形式的貸款品種，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)貸款做細(xì)做精，發(fā)揮示范效應(yīng)。另一方面要豐富信貸方式。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)選擇產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和種養(yǎng)大戶開(kāi)展產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，盡可能降低信用風(fēng)險(xiǎn)，條件成熟時(shí)再逐步推開(kāi)。對(duì)分散型的農(nóng)戶貸款需求，建議用農(nóng)房抵質(zhì)押貸款予以解決。

作者單位：（浙江省桐廬縣農(nóng)經(jīng)站）