王瑋玲

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南　250100)

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英美持續(xù)性代理權(quán)制度中的監(jiān)督模式比較

王瑋玲

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100)

[摘要]持續(xù)性代理權(quán)制度具有低成本、靈活及尊重本人意愿的優(yōu)點(diǎn)。該制度利用者欠缺或喪失行為能力的特殊性決定了外部監(jiān)督的必要性。美、英兩國(guó)立法分別采用私人監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督模式。前者有利于保護(hù)當(dāng)事人隱私，且簡(jiǎn)單易行，節(jié)約司法資源；但在遏制代理權(quán)濫用方面收效甚微。后者具有監(jiān)督全面、監(jiān)督力度大等優(yōu)勢(shì)；又同時(shí)具有創(chuàng)設(shè)成本高、創(chuàng)設(shè)條件苛刻、一定程度上阻礙代理人行為的缺點(diǎn)。相比之下，我國(guó)的對(duì)應(yīng)性制度——老年人意定監(jiān)護(hù)更是存在監(jiān)督缺失之問(wèn)題，為彌補(bǔ)缺陷，我國(guó)宜采取平衡當(dāng)事人自我決定權(quán)與遏制代理權(quán)濫用、融私人監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督優(yōu)勢(shì)于一體的雙重監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]持續(xù)性代理權(quán)；私人監(jiān)督；公權(quán)力監(jiān)督；雙重監(jiān)督

一、持續(xù)性代理權(quán)監(jiān)督的必要性

(一)持續(xù)性代理權(quán)與傳統(tǒng)代理權(quán)

20世紀(jì)后半葉以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)一例外地卷入了老齡化的狂潮，逐漸老化的身體不但限制了老年人處理日常事務(wù)的能力，同時(shí)也對(duì)國(guó)際人權(quán)的保護(hù)理念產(chǎn)生了沖擊——以尊重老齡人的殘存能力、提升個(gè)體福利為宗旨的國(guó)際人權(quán)保護(hù)聲勢(shì)日趨高漲。①參見(jiàn)李霞：《意定監(jiān)護(hù)制度論綱》，《法學(xué)》2011年第4期。在國(guó)際人權(quán)理念的推動(dòng)下，為應(yīng)對(duì)老齡化給行為能力、監(jiān)護(hù)、代理等制度帶來(lái)的難題，各國(guó)開(kāi)始了轟轟烈烈的修法運(yùn)動(dòng)。在這一過(guò)程中，誕生于美國(guó)的持續(xù)性代理權(quán)授予制度被視為尊重本人自我決定權(quán)的典范，英美法系各國(guó)紛紛效仿，大陸法系各國(guó)則在該制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建出意定監(jiān)護(hù)制度。②嚴(yán)格地說(shuō)，“意定監(jiān)護(hù)”并非法律概念，其更多是一種學(xué)理構(gòu)造。我國(guó)學(xué)者通常將英國(guó)、美國(guó)的“持續(xù)性代理權(quán)制度”、德國(guó)的“預(yù)先性代理權(quán)制度”、日本的“任意監(jiān)護(hù)制度”統(tǒng)稱(chēng)為“意定監(jiān)護(hù)”。

持續(xù)性代理權(quán)，美國(guó)立法稱(chēng)“Durable Power of Attorney”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)DPA)，英國(guó)立法稱(chēng)“Lasting Power of Attorney”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)LPA)，指本人在意思能力健全時(shí)選擇所信賴(lài)之人作為代理人，同時(shí)該代理人的代理權(quán)不受本人行為能力狀況以及時(shí)間的影響，“持續(xù)”或“永久”有效。從上述定義可以看出，持續(xù)性代理權(quán)屬于傳統(tǒng)意定代理(Power of Attorney)之一種，如美國(guó)聯(lián)邦立法即將持續(xù)性代理制度規(guī)定于《統(tǒng)一代理權(quán)授予法》(Uniform Power of Attorney Act)中，對(duì)持續(xù)性代理行為的規(guī)制適用意定代理的相關(guān)規(guī)定。然而，與傳統(tǒng)意定代相比，持續(xù)性代理又具有一定的特殊性。通說(shuō)認(rèn)為，法定代理的作用在于補(bǔ)充欠缺或喪失行為能力人的私法自治；意定代理的作用在于擴(kuò)張完全行為能力人的私法自治。③參見(jiàn)王澤鑒：《王澤鑒法學(xué)全集》第十卷，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第127頁(yè)；王利明等：《民法學(xué)》，法律出版社2005年版，第132-133頁(yè)。依傳統(tǒng)代理法法理，為保障本人利益，在本人喪失行為能力時(shí)，意定代理關(guān)系當(dāng)然終止。④Carolyn, L. Dessin, “Acting as Agent under a Financial Durable Power of Attorney: An Unscripted Role”, in 75 Neb. L. Rev., Vol. 75, (1996), p. 587.然而，持續(xù)性代理制度卻打破了這一傳統(tǒng)理念，在本人欠缺或喪失行為能力時(shí)，依持續(xù)性代理制度創(chuàng)設(shè)的意定代理關(guān)系仍然存續(xù)。從起源上說(shuō)，持續(xù)性代理權(quán)制度創(chuàng)設(shè)的本意正是賦予當(dāng)事人通過(guò)意定代理選任事務(wù)管理人，規(guī)劃其可能來(lái)臨的欠缺或喪失行為能力生活的權(quán)利。事實(shí)上，在英美兩國(guó)，該制度的運(yùn)用通常與當(dāng)事人的行為能力聯(lián)系在一起，大多數(shù)持續(xù)性代理權(quán)授予合同都附有“本人欠缺或喪失行為能力”這樣一種生效要件。這也是持續(xù)性代理制度作為一章收納于英國(guó)2007年通過(guò)的《意思能力法》(Mental Capacity Act)之中的原因所在。

(二)持續(xù)性代理權(quán)的監(jiān)督必要

由于持續(xù)性代理權(quán)授予制度具有低成本、靈活，特別是尊重本人意愿的特性，在英美兩國(guó)，其已經(jīng)成為成年人規(guī)劃其老年時(shí)可能出現(xiàn)的欠缺行為能力生活的首選，不論是富人還是窮人都將持續(xù)性代理權(quán)作為他們喪失行為能力時(shí)的便利性安排，以備不時(shí)之需。*See Linda S. Whitton, “Durable Powers as an Alternative to Guardianship: Lessons We Have Learned”, in Stetson L. Rev. Vol.37, (2007), p. 9.然而，也正是這一特性使得代理權(quán)法理產(chǎn)生了內(nèi)在悖論：傳統(tǒng)代理關(guān)系是建立在本人對(duì)代理人的監(jiān)督之上的，代理人須依本人的意思處理相關(guān)事務(wù)。*Restatement (Third) of Agency, Intro. 10, (2006). (本人與代理人之間的代理關(guān)系建立在這一假設(shè)之下：本人擁有對(duì)代理人同意及監(jiān)督的權(quán)利；同時(shí)，本人擁有收回代理權(quán)的權(quán)利。)而依據(jù)持續(xù)性代理權(quán)，即使在本人因意思能力欠缺或喪失而無(wú)法就代理人行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，代理權(quán)依然有效。*Restatement (Third) of Agency, Intro. 10, (2006).(根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人可以創(chuàng)設(shè)持續(xù)性代理權(quán)，這一代理權(quán)的效力不受本人意思能力欠缺或喪失的影響；同時(shí)，當(dāng)本人喪失行為能力時(shí)，其不再享有收回此項(xiàng)代理權(quán)的權(quán)利。)這就意味著，一旦創(chuàng)設(shè)持續(xù)性代理權(quán)的當(dāng)事人欠缺或喪失行為能力，代理權(quán)基本上就失去了監(jiān)督與控制，對(duì)本人的一切保護(hù)都依仗代理人的信義。無(wú)人監(jiān)督這樣一種真空地帶的出現(xiàn)導(dǎo)致了代理權(quán)濫用的大量滋生。同時(shí)，建立在代理法之上的持續(xù)性代理權(quán)授予協(xié)議通常賦予代理人包括出售本人房屋與其他財(cái)產(chǎn)、撤銷(xiāo)已有保險(xiǎn)或重新指定保險(xiǎn)受益人，甚至取消本人銀行賬戶(hù)等在內(nèi)的廣泛權(quán)利。一旦用人不慎，持續(xù)性代理權(quán)就會(huì)成為代理人合法侵吞本人財(cái)產(chǎn)的武器。*Jennifer L. Rhein, “No One In Charge: Durable Powers of Attorney and the Failure to Protect Incapacitated Principals”, 17 Elder L. J. Vol. 17, (2009), p. 179.

從以上分析可以看出，在持續(xù)性代理權(quán)制度中，代理人權(quán)利廣泛,但一旦本人欠缺或喪失行為能力則無(wú)從對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。這也就意味著，為保護(hù)本人利益免受代理權(quán)濫用的侵害，來(lái)自于第三方的監(jiān)督必不可少。然而，問(wèn)題在于應(yīng)選取何種監(jiān)督方式？

二、私人監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督模式比較

(一)美國(guó)《統(tǒng)一代理權(quán)授予法》選擇的私人監(jiān)督

美國(guó)DPA制度肇始于1954年的弗吉尼亞州，此后這一制度在全美得到推廣，至20世紀(jì)80年代中期，所有州的代理法都規(guī)定了持續(xù)性代理制度。*See Nina A. Kohn, “Elder Empowerment as a Strategy for Curbing the Hidden Abuses of Durable Powers of Attorney”, 59 Rutgers L. Rev. Vol. 59, (2006), p. 6.2006年，美國(guó)統(tǒng)一州法委員會(huì)對(duì)各州立法進(jìn)行了總結(jié)，制定出全新的《統(tǒng)一代理權(quán)授予法》。*有關(guān)美國(guó)持續(xù)性代理權(quán)授予制度的修法歷程，可參見(jiàn)李霞：《成年監(jiān)護(hù)制度研究——人權(quán)的視角》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第242頁(yè)。美國(guó)DPA制度起源于對(duì)法定監(jiān)護(hù)的回避，意在排除法院干預(yù)，不論法學(xué)學(xué)者還是一般民眾都十分看重DPA的私人特性。因此，當(dāng)持續(xù)性代理權(quán)濫用事件頻發(fā)，有學(xué)者提出應(yīng)由公權(quán)力介入，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益進(jìn)行保護(hù)時(shí)，*Dessin 教授建議設(shè)置代理人的法院注冊(cè)登記制度，當(dāng)委托人欠缺或喪失行為能力時(shí)，代理人應(yīng)定期向法院匯報(bào)代理情況，在委托人死后做最后的工作匯報(bào)。See generally Carolyn L. Dessin, “Financial Abuse of the Elderly: Is the Solution a Problem? ”McGeorge L. Rev., Vol. 34, (2003).反對(duì)聲一浪高過(guò)一浪。有學(xué)者指出，“不應(yīng)忘記，我們是為了回避監(jiān)護(hù)制度的公權(quán)力監(jiān)督才創(chuàng)設(shè)出持續(xù)性代理權(quán)這一低成本、靈活、私人自治的制度；而且，即使是具有公權(quán)力監(jiān)督的法定監(jiān)護(hù)制度中也廣泛存在著監(jiān)護(hù)權(quán)濫用的情形?！?Sally Balch Hurme﹠Erica Wood, “Guardian Accountability Then and Now: Tracing Tenets for an Active Court Role”, 31 Stetson L. Rev. Vol. 31, (2002), p. 870.English教授與Wolff教授從現(xiàn)實(shí)角度入手，稱(chēng)，“鑒于社會(huì)公眾對(duì)持續(xù)性代理權(quán)的廣泛應(yīng)用，對(duì)持續(xù)性代理權(quán)的改變應(yīng)慎之又慎，充分考慮社會(huì)公眾的利益。任何改變都不應(yīng)造成限制持續(xù)性代理制度使用的結(jié)果，否則，社會(huì)民眾可能會(huì)選擇其他存在更多問(wèn)題的方式來(lái)規(guī)劃老年生活”*David M. English﹠Kimberly K. Wolff, “Survey Results: Use of Durable Powers”, Prob.﹠Prop. Vol. 10, (1996), p. 35.。

基于以上觀點(diǎn)，為了維護(hù)DPA制度的私人自治特性，美國(guó)《統(tǒng)一代理權(quán)授予法》沒(méi)有采取公權(quán)力監(jiān)督模式，而是通過(guò)賦予利害關(guān)系人向法院提起司法審查權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)持續(xù)性代理人的私人監(jiān)督。在本人欠缺或喪失行為能力時(shí)，《統(tǒng)一代理權(quán)授予法》第116(a)條規(guī)定，以下人員可以就代理人的代理行為提請(qǐng)司法審查，“……(2)本人的監(jiān)護(hù)人或其他代理人；(3)本人的人身照管人；(4)本人的配偶、父母或子女；(5)本人的可能繼承人；(6)本人財(cái)產(chǎn)或信托的受益人；(7)對(duì)本人負(fù)有保護(hù)義務(wù)的政府機(jī)構(gòu)；(8)本人的照顧人或本人福利的其他利害關(guān)系人；(9)其他與此持續(xù)性代理權(quán)有關(guān)之人?！币簿褪钦f(shuō)，在對(duì)待持續(xù)性代理權(quán)濫用問(wèn)題上，美國(guó)法院采取的是消極被動(dòng)的態(tài)度，采取由相關(guān)利害關(guān)系人進(jìn)行私人監(jiān)督的方式。

(二)英國(guó)《意思能力法》選擇的公權(quán)力監(jiān)督

英國(guó)的LPA制度起源于1986年施行的《持續(xù)性代理權(quán)授予法》(Enduring Power of Attorney Act)，2007年通過(guò)的《意思能力法》將其作為一章收納其中。英國(guó)的LPA制度是在參考美國(guó)DPA制度的基礎(chǔ)上，加入了遏制代理權(quán)濫用的公權(quán)力監(jiān)督形成的。與美國(guó)立法側(cè)重于保護(hù)當(dāng)事人的自治權(quán)相比，英國(guó)持續(xù)性代理權(quán)制度還注重對(duì)欠缺或喪失行為能力人權(quán)益的保護(hù)。英國(guó)《意思能力法》有關(guān)持續(xù)性代理權(quán)規(guī)定的目的在于“既保護(hù)欠缺行為能力者，又盡可能的使之參與自身事務(wù)的決策”。*See Dep’t for Constitutional Affairs, Mental Capacity Act 2005 Code of Practice, 2007.為了達(dá)到保護(hù)欠缺或喪失行為能力人權(quán)益的目的，《意思能力法》規(guī)定了一系列公權(quán)力監(jiān)督措施。

首先，創(chuàng)設(shè)了公設(shè)監(jiān)護(hù)辦公室(Office of the Public Guardian)與保護(hù)法院(Court of Protection)兩個(gè)特別機(jī)構(gòu)。前者的任務(wù)在于維護(hù)持續(xù)性代理權(quán)登記，并對(duì)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督，確保代理人的行為符合本人利益；后者是專(zhuān)門(mén)處理缺乏或喪失行為能力者事務(wù)的機(jī)構(gòu)，其有權(quán)決定LPA協(xié)議的效力、免除濫用代理權(quán)的代理人，并有派出“保護(hù)法院專(zhuān)員”(Court of Protection Visitors)對(duì)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督。*See Dep’t for Constitutional Affairs, Mental Capacity Act 2005 Code of Practice, 2007.其次，對(duì)于LPA的創(chuàng)設(shè)，《意思能力法》規(guī)定了一系列程序性要求。這些程序性要求包括：LPA協(xié)議必須使用標(biāo)準(zhǔn)格式、LPA只有在公設(shè)監(jiān)護(hù)辦公室登記后才能生效、登記時(shí)需提供本人與代理人簽名，以證明其了解LPA制度所涉之權(quán)利義務(wù)、本人與代理人簽名時(shí)需有見(jiàn)證人、登記時(shí)需有資格的獨(dú)立第三方出具LPA協(xié)議簽訂時(shí)不存在欺詐或脅迫等不宜創(chuàng)設(shè)LPA的情形等。*See Dep’t for Constitutional Affairs, Mental Capacity Act 2005 Code of Practice, 2007.由此可見(jiàn)，與美國(guó)法院的被動(dòng)監(jiān)督相比，英國(guó)立法采取了法院主動(dòng)干預(yù)的姿態(tài)，公權(quán)力大量介入持續(xù)性代理權(quán)授予制度。

三、私人監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督模式的效果分析

(一)美國(guó)私人監(jiān)督實(shí)施效果

美國(guó)持續(xù)性代理權(quán)授予制度采取事后監(jiān)督的方式，對(duì)持續(xù)性代理權(quán)的成立沒(méi)有設(shè)立過(guò)多的程序性要求。DPA的構(gòu)成要件有三個(gè)：本人在授予代理人持續(xù)性代理權(quán)時(shí)有締約能力；需有使代理權(quán)持續(xù)存在的意思表示；要式行為。*李霞：《成年監(jiān)護(hù)制度研究——人權(quán)的視角》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第250頁(yè)。其對(duì)持續(xù)性代理權(quán)濫用的遏制主要依賴(lài)?yán)﹃P(guān)系人的私力監(jiān)督。

1. 私人監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

第一，充分實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的私法自治，有利于對(duì)當(dāng)事人隱私的保護(hù)。如上所述，美國(guó)持續(xù)性代理權(quán)制度設(shè)計(jì)之原始目的在于排除法院的干預(yù)，以純粹私法形式解決當(dāng)事人欠缺或喪失行為能力時(shí)的需求。私人監(jiān)督方式的采用使得法院不得主動(dòng)對(duì)持續(xù)性代理權(quán)授予協(xié)議進(jìn)行司法審查，當(dāng)事人對(duì)代理人的選任不受公權(quán)力干預(yù)，只要本人在授予代理權(quán)時(shí)具有完全行為能力，按照其真實(shí)意思所制定的委托協(xié)議即為有效。同時(shí)，法院不得主動(dòng)干預(yù)意味著當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)狀況可以不向法院披露，而且有權(quán)提請(qǐng)法院對(duì)代理人的行為進(jìn)行司法審查的僅限于DPA的利害關(guān)系人，這些規(guī)定都有利于對(duì)當(dāng)事人隱私的保護(hù)。

第二，簡(jiǎn)單易行，保證持續(xù)性代理權(quán)授予制度的低成本。DPA在美國(guó)廣受歡迎的最大原因就是其簡(jiǎn)單易行、成本低?！督y(tǒng)一代理權(quán)授予法》采取私人監(jiān)督的原因之一就是不希望破壞DPA的這一特性。首先，私人監(jiān)督這一事后監(jiān)督方式?jīng)]有增加持續(xù)性代理權(quán)的創(chuàng)設(shè)成本；其次，法律只是給予利害關(guān)系人以司法申請(qǐng)?zhí)嵴?qǐng)權(quán)，沒(méi)有增加代理人的義務(wù)，這就使得當(dāng)事人所欲選定的代理人不會(huì)因有后顧之憂而推脫；最后，監(jiān)督者均為持續(xù)性代理關(guān)系的利害關(guān)系人，監(jiān)督方便。

第三，節(jié)約司法資源。與英國(guó)法院對(duì)所有持續(xù)性代理權(quán)授予進(jìn)行監(jiān)督不同，美國(guó)法院在此問(wèn)題上持被動(dòng)姿態(tài)。只有在利害關(guān)系人提請(qǐng)司法審查時(shí)法院才對(duì)相應(yīng)的代理關(guān)系進(jìn)行審查，而且司法審查并不針對(duì)整個(gè)代理關(guān)系，其審查對(duì)象僅限于代理人的代理行為，這種借助于私人監(jiān)督的做法極大地節(jié)約了司法資源。

2. 私人監(jiān)督的劣勢(shì)

為維護(hù)DPA的私人特性所構(gòu)造出來(lái)的私人監(jiān)督機(jī)制的確沒(méi)有傷及持續(xù)性代理權(quán)簡(jiǎn)單、靈活、低成本等優(yōu)點(diǎn)，但其在遏制代理權(quán)濫用方面卻也收效甚微。美國(guó)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，94%的律師、社會(huì)公益服務(wù)從業(yè)者、區(qū)域老齡化管理員、地方檢察官以及地方法官認(rèn)為持續(xù)性代理權(quán)中存在著濫用情形；其中，三分之二的人在職業(yè)生涯中處理過(guò)代理權(quán)濫用案件；38%的人處理過(guò)6次以上代理權(quán)濫用案件。*Hans A. Lapping, “License to Steal: Implied Gift-Giving Authority and Powers of Attorney”, Elder L. J. Vol. 4, (1996), pp. 167-168.一方面，立法將有關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)委諸私人，由于信息不對(duì)稱(chēng)或私人力量的有限性，在代理人故意隱瞞的情況下，監(jiān)督者很可能心有余而力不足；另一方面，立法并未就監(jiān)督行為而給予監(jiān)督者相應(yīng)的利益，在無(wú)利益時(shí)監(jiān)督者可能缺乏監(jiān)督動(dòng)力。另外，還有可能出現(xiàn)代理人與監(jiān)督者共同侵吞本人財(cái)產(chǎn)的情形。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，侵吞欠缺或喪失行為能力人財(cái)產(chǎn)的行為多發(fā)生于近親屬之間——侵害者多為受害人的家庭成員或照管人。*Toddi Gutner, “License to steal: How to Protect the Elderly from the People They’ve Chosen to Trust”, Bus. Wk. Vol. 3987, (2006), p. 124. (Citing from Linda S. Whitton, “Durable Powers as an Alternative to Guardianship: Lessons We Have Learned”, Tetson L. Rev. Vol. 37, (2007), p. 14.)

(二)英國(guó)公權(quán)力監(jiān)督實(shí)施效果

與美國(guó)的事后監(jiān)督不同，英國(guó)《意思能力法》對(duì)持續(xù)性代理權(quán)的監(jiān)督既包括事前預(yù)防性措施，又包括持續(xù)性代理權(quán)成立后對(duì)代理人行為的監(jiān)督。同時(shí)，與美國(guó)的私人監(jiān)督不同，其監(jiān)督主體為公設(shè)監(jiān)護(hù)辦公室與保護(hù)法院等公權(quán)力機(jī)構(gòu)。

1. 公權(quán)力監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

第一，監(jiān)督全面。從上述對(duì)英國(guó)立法的介紹可以看出，英國(guó)的公權(quán)力監(jiān)督模式既包括事前監(jiān)督又包括事后監(jiān)督。就事前監(jiān)督而言，《意思能力法》針對(duì)LPA的創(chuàng)設(shè)規(guī)定了一系列的形式和程序性要求，事前監(jiān)督的目的在于，“通過(guò)形式規(guī)定與程序性要求從根源上阻止不適當(dāng)持續(xù)性代理權(quán)的產(chǎn)生”；*Jennifer L. Rhein, “No One In Charge: Durable Powers of Attorney and the Failure to Protect Incapacitated Principals”, 17 Elder L. J. Vol. 17, (2009), p. 184.而事后監(jiān)督則是指在持續(xù)性代理權(quán)創(chuàng)設(shè)后由公設(shè)監(jiān)護(hù)辦公室與保護(hù)法院等機(jī)構(gòu)對(duì)代理人行為進(jìn)行監(jiān)督。這種做法貫穿了LPA創(chuàng)設(shè)到運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程，能夠有效掌控持續(xù)性代理權(quán)的實(shí)施狀況，可以有效減少代理權(quán)濫用的發(fā)生。

第二，監(jiān)督力度大。在美國(guó)的私人監(jiān)督模式中，監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體事實(shí)上處于平等地位，而英國(guó)的公權(quán)力監(jiān)督則是監(jiān)督主體處于優(yōu)勢(shì)地位的自上而下的強(qiáng)制性監(jiān)督。LPA從創(chuàng)設(shè)開(kāi)始就一直處于公權(quán)力機(jī)構(gòu)的掌控之下，“保護(hù)法院專(zhuān)員”的派出更是貼近代理人行為的全過(guò)程，在這種情況下，很難存在公權(quán)力機(jī)構(gòu)因信息不對(duì)稱(chēng)而無(wú)從監(jiān)督代理人的情形。此外，當(dāng)存在代理權(quán)濫用的情況時(shí)，保護(hù)法院可以主動(dòng)介入，對(duì)代理人的行為進(jìn)行調(diào)整，甚至免除其代理權(quán)。

2.公權(quán)力監(jiān)督的劣勢(shì)

第一，創(chuàng)設(shè)成本高，致使持續(xù)性代理權(quán)使用率不高。在一系列公權(quán)力監(jiān)督措施實(shí)施后，創(chuàng)建持續(xù)性代理權(quán)所需的登記費(fèi)用為165英鎊，其中包括130英鎊的登記費(fèi)與35英鎊的材料費(fèi)，*http://www.justice.gov.uk/downloads/forms/opg/lpa-120.pdf, 2013年3月27最后訪問(wèn)。折合人民幣約1500元。對(duì)很多公眾來(lái)說(shuō)，這一費(fèi)用難以承受。調(diào)查顯示，在2008年，擁有5100萬(wàn)人口的英格蘭地區(qū)僅有4283人提起持續(xù)性代理申請(qǐng)。*Russell E. Haddleton, “The Durable Power of Attorney is On the Way”, 24 Prob. ﹠Prop. Vol. 24, (2010), p.51.如此低的利用率與持續(xù)性代理創(chuàng)設(shè)的高成本不無(wú)關(guān)系。而美國(guó)持續(xù)性代理權(quán)被廣泛使用的原因之一就是與信托相比，其成本低廉。而英國(guó)的這一做法顯然與持續(xù)性代理權(quán)創(chuàng)設(shè)的本意背道而馳。

第二，創(chuàng)設(shè)條件苛刻，使人欲用而不能。為保護(hù)欠缺或喪失行為能力人的利益，立法規(guī)定了嚴(yán)苛的創(chuàng)設(shè)條件，致使很多人因達(dá)不到條件而不能使用該制度。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)持續(xù)性代理權(quán)中，經(jīng)登記正式生效的件數(shù)僅占申請(qǐng)件數(shù)的1/20，本可任意創(chuàng)設(shè)的持續(xù)性代理權(quán)，卻需經(jīng)過(guò)此種篩選程序，這對(duì)當(dāng)事人的意思自治而言，確有商榷余地。*李霞：《成年監(jiān)護(hù)制度研究——人權(quán)的視角》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第245頁(yè)。

第三，公權(quán)力監(jiān)督的嚴(yán)格性可能對(duì)代理人的行為造成阻礙。一方面，對(duì)于代理人的行為，立法規(guī)定有大量的義務(wù)性條款，“由于過(guò)多地法定義務(wù)的存在，很多人會(huì)直接拒絕擔(dān)任代理人”。*Jennifer L. Rhein, “No One In Charge: Durable Powers of Attorney and the Failure to Protect Incapacitated Principals”, 17 Elder L. J. Vol. 17, (2009), p. 189.另一方面，與美國(guó)判斷代理人行為的“本人可能的真實(shí)意圖”不同，《意思能力法》對(duì)代理人行為的判斷采用的是“最大利益”標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致本人真實(shí)意圖與立法要求的沖突，使代理人無(wú)所適從。公權(quán)力對(duì)代理人行為的全面監(jiān)督在一定程度上可能會(huì)阻礙代理人的行為。

四、英美立法對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)對(duì)英、美兩國(guó)持續(xù)性代理監(jiān)督模式的分析可以看出：一方面，美國(guó)的DPA制度使用者甚多，但由于排除公權(quán)力的監(jiān)督，存在著大量的代理權(quán)濫用情形，嚴(yán)重?fù)p害了欠缺行為能力者的利益；另一方面，英國(guó)的LPA制度由于公權(quán)力的介入，代理權(quán)的濫用率相應(yīng)降低，但由于該制度創(chuàng)設(shè)昂貴、程序復(fù)雜導(dǎo)致使用率不高。換句話說(shuō)，不論是私人監(jiān)督還是公權(quán)力監(jiān)督都存在著一定程度的弊端，那么，英美兩國(guó)持續(xù)性代理權(quán)監(jiān)督模式的利弊對(duì)中國(guó)有何啟示呢？

(一)中國(guó)的對(duì)應(yīng)性制度——老年人意定監(jiān)護(hù)

如前所述，人口老齡化是持續(xù)性代理權(quán)授予制度產(chǎn)生的最大社會(huì)現(xiàn)實(shí)，“尊重自我決定權(quán)”等國(guó)際人權(quán)保護(hù)理念則起到了推波助瀾的作用。反觀我國(guó)，人口老齡化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)同樣不容樂(lè)觀，民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2005年，中國(guó)60周歲以上老年人數(shù)已達(dá)1.34億，超過(guò)總?cè)丝诘?0%；其中65周歲以上人口1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。*參見(jiàn)翁淑賢：《中國(guó)人口老齡化增長(zhǎng)速度快于預(yù)期》，《華南新聞》2005年3月1日第7版。然而，《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法通則》)與《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民通意見(jiàn)》)中規(guī)定的監(jiān)護(hù)制度僅為法定監(jiān)護(hù)，其適用主體也僅限于未成年人和成年精神病人，此種規(guī)定在老年人的保護(hù)上顯然力不從心。同時(shí)，我國(guó)有關(guān)成年監(jiān)護(hù)的立法奉行法律父愛(ài)式的“他治”，著眼于對(duì)精神障礙者的“監(jiān)管”理念，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)際通行的尊重自我決定權(quán)這一老年人人權(quán)保障理念，因此受到學(xué)者們的猛烈抨擊。

2012年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《老年人權(quán)益保障法》)終于邁出了關(guān)鍵的一步。其第26條第1款規(guī)定，“具備完全民事行為能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關(guān)系密切、愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的個(gè)人、組織中協(xié)商確定自己的監(jiān)護(hù)人。監(jiān)護(hù)人在老年人喪失或者部分喪失行為民事行為能力時(shí)，依法承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任”。根據(jù)該規(guī)定，老年人可以選擇在具備完全行為能力時(shí)遵從自己的意愿，將監(jiān)護(hù)事務(wù)委任其所信賴(lài)之人，而不再完全受法定監(jiān)護(hù)之約束。盡管該規(guī)定并未就意定監(jiān)護(hù)的成立形式、權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行具體規(guī)定，導(dǎo)致很難說(shuō)我國(guó)已正式確立了意定監(jiān)護(hù)制度，但其與英美法系的持續(xù)性代理權(quán)授予制度在功能上的確存在著相似之處。

(二)中國(guó)老年人意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督之缺失

與持續(xù)性代理權(quán)授予制度不同的是，《老年人權(quán)益保障法》在規(guī)定老年人意定監(jiān)護(hù)的同時(shí)，卻沒(méi)有對(duì)意定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督做出特殊規(guī)定。依據(jù)法理，在沒(méi)有特殊規(guī)定的情況下，對(duì)于意定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督應(yīng)該要適用《民法通則》及《民通意見(jiàn)》有關(guān)法定監(jiān)護(hù)監(jiān)督之一般規(guī)定。對(duì)于法定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督，目前可以找到的法律依據(jù)僅有《民法通則》第18條第3款及《民通意見(jiàn)》第20條的規(guī)定。前者規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；給被監(jiān)護(hù)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人的資格”。同時(shí)，后者規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害了被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，民法通則第十六條、第十七條規(guī)定的其他有監(jiān)護(hù)資格的人或者單位向人民法院起訴要求監(jiān)護(hù)人承擔(dān)民事責(zé)任的，按照普通程序?qū)徖?，要求變更監(jiān)護(hù)關(guān)系的，按照特別程序?qū)徖?，既要求承?dān)民事責(zé)任，又要求變更監(jiān)護(hù)關(guān)系的，分別審理”。由此可見(jiàn)，我國(guó)目前對(duì)法定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督只是賦予“其他有監(jiān)護(hù)資格的人或者單位”向法院提起撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格或要求其承擔(dān)民事責(zé)任的權(quán)利。這種規(guī)定與其說(shuō)是對(duì)監(jiān)護(hù)的監(jiān)督，不如說(shuō)是對(duì)不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的監(jiān)護(hù)人的一種事后追責(zé)。也就是說(shuō)，不論《民法通則》還是《民通意見(jiàn)》對(duì)監(jiān)護(hù)之監(jiān)督的規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)，說(shuō)其并未對(duì)監(jiān)護(hù)之監(jiān)督做出明確規(guī)定也不為過(guò)。我國(guó)目前法律對(duì)于何人可以作為監(jiān)督人、監(jiān)督人的權(quán)利義務(wù)、保證監(jiān)督行為落實(shí)的具體舉措等問(wèn)題都沒(méi)有具體規(guī)定。

(三)持續(xù)性代理權(quán)監(jiān)督對(duì)中國(guó)的啟示

“他山之石，可以攻玉”，從英美兩國(guó)持續(xù)性代理權(quán)監(jiān)督模式之效果分析中可以看出，不論是私人監(jiān)督還是公權(quán)力監(jiān)督都存在著一定的問(wèn)題。我國(guó)老年人意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的設(shè)計(jì)應(yīng)注意取長(zhǎng)補(bǔ)短，宜采取融私人監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督優(yōu)勢(shì)為一體的雙重監(jiān)督機(jī)制。雙重監(jiān)督由私人直接監(jiān)督與法院間接監(jiān)督兩方面組成：在意定監(jiān)護(hù)創(chuàng)設(shè)之初便選任意定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督人，由監(jiān)督人在本人喪失或欠缺行為能力期間直接監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為并定期向法院報(bào)告；而法院則作為公權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)接受與審查監(jiān)督人的報(bào)告以及解任不合格的監(jiān)督人、監(jiān)護(hù)人等手段實(shí)現(xiàn)對(duì)意定監(jiān)護(hù)的間接監(jiān)督。

1. 私人直接監(jiān)督

所謂私人直接監(jiān)督，指由合格之監(jiān)督人在老年人欠缺或喪失行為能力期間對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的行為進(jìn)行監(jiān)督，以保護(hù)本人的合法利益。有關(guān)私人直接監(jiān)督，有兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題不可回避：其一，有關(guān)監(jiān)督人的選任。在意定監(jiān)護(hù)創(chuàng)設(shè)之時(shí)至本人欠缺或喪失行為能力期間，本人均可選任其認(rèn)為合適之人擔(dān)任監(jiān)督人。如上所述，意定監(jiān)護(hù)制度的優(yōu)勢(shì)之一在于其對(duì)當(dāng)事人自我決定權(quán)的尊重，允許本人選定意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人正是對(duì)本人意思自治的保護(hù)。如果本人在此期間沒(méi)有選任監(jiān)督人，則在本人欠缺或喪失行為能力后由法院選任。法院可在其他有監(jiān)護(hù)資格的人或單位中選任監(jiān)督人，有關(guān)監(jiān)督人的數(shù)量，參照監(jiān)護(hù)人原理，可選任數(shù)人擔(dān)當(dāng)。其二，有關(guān)監(jiān)督人的職責(zé)。意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)包括但不限于以下幾種能夠有效監(jiān)督意定監(jiān)護(hù)人的方式：首先，對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的日常監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督；其次，要求意定監(jiān)護(hù)人報(bào)告或自行調(diào)查監(jiān)護(hù)事務(wù)的執(zhí)行情況或本人財(cái)產(chǎn)狀況；再次，情況緊急時(shí)可對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)事務(wù)做出必要處分；最后，請(qǐng)求法院解任不合格之意定監(jiān)護(hù)人。*關(guān)于監(jiān)督人職務(wù)的設(shè)計(jì)與華東政法大學(xué)李霞教授對(duì)于我國(guó)成年意定監(jiān)護(hù)中監(jiān)護(hù)監(jiān)督人職務(wù)的設(shè)計(jì)有相同之處。詳見(jiàn)李霞：《成年監(jiān)護(hù)制度研究——人權(quán)的視角》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第304-306頁(yè)。此處需指出的是，由于意定監(jiān)護(hù)人系本人選擇之“可信賴(lài)之人”，為尊重當(dāng)事人的自主決定權(quán)，對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的解任需十分慎重。監(jiān)督人本身并不具有解除意定監(jiān)護(hù)的權(quán)利，在其認(rèn)為意定監(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)或侵害了被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益時(shí)，監(jiān)督人負(fù)有向法院報(bào)告的職責(zé)，可以請(qǐng)求法院解任不合格之意定監(jiān)護(hù)人。

2. 公權(quán)力間接監(jiān)督

如上所述，不論是英美法系的持續(xù)性代理權(quán)制度還是我國(guó)的老年人意定監(jiān)護(hù)制度，其基本理念都是尊重本人的自我決定權(quán)，因此，為實(shí)現(xiàn)這一目的，公權(quán)力應(yīng)將干預(yù)保持在最低限度。從某種程度上說(shuō)，雙重監(jiān)督機(jī)制中的公權(quán)力發(fā)揮著監(jiān)督意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)。法院的間接監(jiān)督形式主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：(1)通過(guò)監(jiān)督人的定期報(bào)告監(jiān)督監(jiān)護(hù)行為的行使。要求監(jiān)督人定期向法院進(jìn)行報(bào)告有利于法院及時(shí)地了解意定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為的行使情況，能夠使法院在較少介入的前提下發(fā)揮監(jiān)督作用；(2)通過(guò)解任不稱(chēng)職的監(jiān)督人來(lái)保證監(jiān)督職責(zé)的發(fā)揮，這也是公權(quán)力間接監(jiān)督的應(yīng)有之義。此外，法院還享有撤銷(xiāo)意定監(jiān)護(hù)人的權(quán)利。在意定監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害了被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益時(shí)，法院可以依據(jù)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的申請(qǐng)要求監(jiān)護(hù)人承擔(dān)賠償責(zé)任，并有權(quán)撤銷(xiāo)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，民事權(quán)利又何嘗不是如此。當(dāng)本人欠缺或喪失行為能力而不能對(duì)代理人或監(jiān)護(hù)人實(shí)行有效監(jiān)督時(shí)，立法必須創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的替代性監(jiān)督機(jī)制，以保證代理人為本人利益行事。美國(guó)的《統(tǒng)一持續(xù)性代理權(quán)授予法》更加注重持續(xù)性代理權(quán)授予制度的私人本質(zhì)，采用私人監(jiān)督的模式；英國(guó)《意思能力法》更加注重該制度利用者的特殊性，為保護(hù)欠缺或喪失行為能力的老年人或殘障人士，采用公權(quán)力監(jiān)督的模式。然而，實(shí)施狀況表明兩種監(jiān)督模式都存在著一定程度的弊端：由于私人力量的有限性，私人監(jiān)督無(wú)法很好遏制代理權(quán)的濫用；公權(quán)力監(jiān)督的過(guò)于嚴(yán)苛導(dǎo)致該制度的利用率嚴(yán)重下降。我國(guó)在建立相應(yīng)制度時(shí)應(yīng)注意取長(zhǎng)補(bǔ)短，宜采取融私人監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督優(yōu)勢(shì)為一體的雙重監(jiān)督機(jī)制。

(責(zé)任編輯：張婧)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D913

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-4145[2016]01-0137-06

作者簡(jiǎn)介：王瑋玲(1986—)，女，漢族，山東威海人，山東大學(xué)法學(xué)院民商法博士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。

收稿日期：2015-12-10