食品藥品安全監(jiān)管部門宣傳工作法律問(wèn)題初探

北京市房山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（102488）朱延秋

1 研究背景

行政機(jī)關(guān)主辦的宣傳是公眾獲得權(quán)威信息的主要途徑，其宣傳內(nèi)容和方式及涉及公共權(quán)威知識(shí)的獲取，特別是食品藥品安全宣傳，與人們切身利益有著密切關(guān)系。新的《食品安全法》（2015年10月1日實(shí)施）第十條規(guī)定各級(jí)政府的食品藥品安全宣傳職能。食品藥品安全宣傳傳達(dá)信息的內(nèi)容和方式直接影響人們的生活生產(chǎn)方式及生命健康安全。隨著服務(wù)行政理念的深入，對(duì)政府提供高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的期許越來(lái)越高，稍有不當(dāng)，食品藥品安全宣傳滯后、越界或者失范，都會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府信譽(yù)的極大損害。當(dāng)前，隨著食品藥品監(jiān)督管理體制改革的不斷深入，房山區(qū)新的食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)完全建制成立，根據(jù)編辦三定方案，房山區(qū)食品藥品監(jiān)管局具有食品藥品安全宣傳職責(zé)。宣傳作為行政職能一部分，宣傳工作作為行政作為的一種方式，其內(nèi)在基本的法律問(wèn)題和應(yīng)遵循的原則是本文探討的核心內(nèi)容。

2 基本概念和理論

2.1 基本概念 宣傳，作為一種信息傳播方式，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典（2008年第三版）這樣解釋：“對(duì)群眾說(shuō)明講解，使群眾相信并跟著行動(dòng)”。從實(shí)踐上看，宣傳影響的也不僅僅是人們的行動(dòng)，甚至還會(huì)影響人們的思想理念。因此，對(duì)于宣傳的含義，“互動(dòng)百科”這樣進(jìn)一步的解釋，宣傳是運(yùn)用各種符號(hào)傳播一定的觀念以影響人們的思想和行動(dòng)的社會(huì)行為。

但是同樣作為傳播信息的一種方式，以上兩種解釋并沒(méi)有厘定宣傳與“告知”“通知”“通告”等信息傳播方式的根本區(qū)別。本文認(rèn)為，宣傳具備如下幾個(gè)區(qū)別其他信息傳播方式的根本特征：一是宣傳的受眾為一定范圍內(nèi)的不特定公眾，不具有個(gè)案性；二是宣傳不以改變受眾的權(quán)利義務(wù)為目的，只是期待影響公眾思想和行為；三是宣傳具有公開(kāi)性，因此涉密信息不能作為宣傳內(nèi)容；四是宣傳載體多樣化，可以是平面、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)等；五是宣傳是主動(dòng)行為。

綜上，本文所指宣傳，是行為主體通過(guò)各種形式公開(kāi)向一定范圍的不特定公眾解釋說(shuō)明某種觀念或事物，傳達(dá)告知某種信息，以期影響人們思想和行動(dòng)的一系列行為，宣傳的形式包括文字說(shuō)明、多媒體、現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)、新聞發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)傳播等。這里的宣傳屬于廣義上政府信息公開(kāi)形式之一，但是屬于《政府信息公開(kāi)條例》法定之外內(nèi)容的公開(kāi)。

本文所應(yīng)用的“食品藥品安全宣傳”一詞，特指食品藥品監(jiān)管部門（行政主體）運(yùn)用各種形式，公開(kāi)向群眾解釋說(shuō)明食品藥品安全的信息和知識(shí)，以期滿足人們對(duì)食品藥品安全的信息和知識(shí)的需求的一系列行為。

2.2 基本行政法理論 政府部門的宣傳，由于其主體的特定性，向特定或不特定群眾發(fā)布信息，使其知曉，這種行為的過(guò)程，從行政法上來(lái)說(shuō)，既具備了抽象行政行為的特征。行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定管理對(duì)象實(shí)施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為，其行為形式體現(xiàn)為行政法律文件，其中包括規(guī)范文件和非規(guī)范文件。從對(duì)象上看，食品藥品安全宣傳具有不特定對(duì)象的特征，而從形式上看，卻并非以形成規(guī)范性文件為結(jié)果。因此，本文認(rèn)為，食品藥品安全宣傳是一種準(zhǔn)抽象行政行為，其具體的法律問(wèn)題本文將在下面進(jìn)行闡述。

3 食品藥品安全宣傳的基本法律問(wèn)題

3.1 食品藥品安全宣傳職責(zé)的主體 根據(jù)《食品安全法》（2015年10月1日實(shí)施）第10條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力?！钡?18條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息?！薄肮际称钒踩畔?，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時(shí)，并進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會(huì)輿論。”

此外，各級(jí)行政主管部門的宣傳職能大都以相應(yīng)編辦批復(fù)機(jī)構(gòu)職責(zé)、人員編制的紅頭文件予以確定。如，按照《北京市食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)房山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局、食品藥品稽查大隊(duì)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）食品藥品監(jiān)管所主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（京食藥監(jiān)人〔2014〕25號(hào)）、《關(guān)于同意區(qū)（縣）食品藥品監(jiān)管局、區(qū)（縣）食品藥品稽查大隊(duì)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))食品藥品監(jiān)管所機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的函》（京編辦行〔2014〕38號(hào)），上述兩個(gè)文件也就是常說(shuō)的“三定方案”明確規(guī)定“房山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)宣傳、貫徹、實(shí)施食品藥品監(jiān)督管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策、規(guī)劃。”三定方案屬于規(guī)范性文件，為行政法責(zé)任的承擔(dān)和行政責(zé)任內(nèi)部追責(zé)提供了規(guī)范化依據(jù)。

3.2 食品藥品安全宣傳的內(nèi)容、對(duì)象和程序 食品藥品安全宣傳的內(nèi)容以食品藥品安全知識(shí)為核心，可以是食藥監(jiān)部門的監(jiān)管動(dòng)態(tài)，可以是食品藥品科普知識(shí)，可以是食品藥品行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，可以是食品藥品安全監(jiān)管的新聞。

食品藥品安全宣傳的對(duì)象以一定范圍內(nèi)的公眾為對(duì)象，因此宣傳行為期待影響的是公眾的思想和行為。

食品藥品安全宣傳程序在遵守基本法律法規(guī)尤其是政府信息公開(kāi)條例的基礎(chǔ)上，遵循行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政規(guī)則和制度。

3.3 食品藥品安全宣傳的法律效力 法律效力是指法律上的約束力，食品藥品安全宣傳的法律效力，就是宣傳這一行為及事實(shí)在法律上的約束力。食品藥品安全宣傳是一種柔性的法律行為，不具有強(qiáng)制約束力。從行政法學(xué)的角度看，這種柔性的法律效力主要包括以下三個(gè)方面。

一是非強(qiáng)制拘束力。這是指行政行為具有法律規(guī)定的或行政機(jī)關(guān)所決定的法律效果，行政機(jī)關(guān)必須尊重并遵守之。而與強(qiáng)制性拘束力不同，行政相對(duì)人對(duì)于非強(qiáng)制性的行政行為具有選擇權(quán)利。

二是公定力。這是指行政行為即使被認(rèn)為是違法的，在有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷或變更之前，行政相對(duì)人及其他人都不能以任何借口否認(rèn)其存在，都必須姑且視其行政行為的效力。

三是非強(qiáng)制執(zhí)行力。這是指行政行為生效后，行政主體有權(quán)采取一定手段，使行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的效力。宣傳行為的執(zhí)行力并非強(qiáng)制性的，但是卻有指引的作用和效果。

食品藥品安全宣傳受眾面對(duì)宣傳行為具有選擇性，并且并不因此增減宣傳受眾的權(quán)利義務(wù)，而是通過(guò)潛移默化的方式影響受眾食品藥品消費(fèi)理念和行為，因此不具有強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力。而由于是具有公信力的行政機(jī)關(guān)做出的行為，對(duì)公眾具有明確指導(dǎo)指引作用。

3.4 食品藥品安全宣傳的法律責(zé)任分析 食品藥品安全宣傳由于不針對(duì)特定對(duì)象，屬于準(zhǔn)抽象行政行為，就目前我國(guó)行政法體系來(lái)看，行政相對(duì)人還通過(guò)司法或者行政復(fù)議的途徑提起訴訟或者復(fù)議。公眾因?yàn)樾刨嚶毮懿块T發(fā)布的權(quán)威信息，而導(dǎo)致飲食用藥方面發(fā)生的問(wèn)題，從而造成損失和不便，行政相對(duì)人也就是宣傳受眾卻可以通過(guò)信訪、群眾監(jiān)督、投訴舉報(bào)等多種途徑，對(duì)不合法不合理的宣傳發(fā)起爭(zhēng)議。一旦存在查證屬實(shí)的有合法合理性瑕疵的宣傳，將成為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的事由。

食品藥品安全宣傳的合法性合理性乃至科學(xué)性對(duì)公眾健康具有較大影響，一旦宣傳有瑕疵，發(fā)生問(wèn)題，其后果也可能是比較嚴(yán)重的。而此類有瑕疵的宣傳行為，其承擔(dān)責(zé)任的方式除了外部向公民道歉，還應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)或者精神補(bǔ)償，而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可以通過(guò)行政內(nèi)部責(zé)任追究和追償。

4 食品藥品安全宣傳的基本原則

正是因?yàn)楸O(jiān)管部門食品藥品安全宣傳主體、內(nèi)容、對(duì)象、法律效力和法律責(zé)任的特定屬性，可以說(shuō)食品藥品安全宣傳不僅關(guān)系政府公信力，還關(guān)系公眾健康安全，因此食品藥品安全宣傳應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待，并遵循以下原則。

4.1 依法原則 作為食品藥品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)行政行為的一種，食品藥品安全宣傳行為應(yīng)遵循依法宣傳的原則?，F(xiàn)行食品安全法第八十二條規(guī)定：“食品安全監(jiān)督管理部門公布信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀?！边@里的依法宣傳，除了根據(jù)食品法，還應(yīng)該根據(jù)行政機(jī)關(guān)組織法及規(guī)范性文件，不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不宜超越職責(zé)范圍越權(quán)宣傳。除了內(nèi)容依法，其宣傳行為方式應(yīng)該遵循一定的內(nèi)部法律制度規(guī)制，不得隨意宣傳。

4.2 客觀原則 食品藥品安全宣傳的內(nèi)容包括法律法規(guī)、監(jiān)管動(dòng)態(tài)以及知識(shí)常識(shí)，這些內(nèi)容應(yīng)是客觀的，而不帶有任何主觀色彩，而其中知識(shí)常識(shí)應(yīng)是經(jīng)由權(quán)威部門認(rèn)可或者組織科學(xué)驗(yàn)證過(guò)的。對(duì)于未經(jīng)查實(shí)的知識(shí)常識(shí)，不應(yīng)進(jìn)行宣傳。

4.3 公正性原則 食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行的食品藥品安全宣傳應(yīng)當(dāng)保持公正性原則，不應(yīng)帶有任何傾向性內(nèi)容，也就是應(yīng)該尊重客觀事實(shí)，同時(shí)不應(yīng)利用公用權(quán)威為特定單位和個(gè)人進(jìn)行宣傳，也就是在宣傳中不得為任何單位和個(gè)人做廣告和帶有廣告宣傳性質(zhì)的內(nèi)容。否則，將涉嫌違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等。

4.4 程序化原則 食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行宣傳應(yīng)遵循一定的程序制度，作為法律法規(guī)及規(guī)范性文件的補(bǔ)充，同時(shí)確保發(fā)布的信息內(nèi)容、方式、程序依法依規(guī)和統(tǒng)一性，減少宣傳行為瑕疵，避免負(fù)面輿論風(fēng)險(xiǎn)，便于將宣傳責(zé)任分解落實(shí)到人，強(qiáng)化宣傳效能。