田鳳奇

（內(nèi)蒙古森工集團(tuán)，內(nèi)蒙古　牙克石　022150）

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基于《辦法》實(shí)施的森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落實(shí)

田鳳奇

（內(nèi)蒙古森工集團(tuán)，內(nèi)蒙古牙克石022150）

2015年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。這是繼2015年5月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》印發(fā)后，最新出臺(tái)的一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)配套政策文件，體現(xiàn)了黨和政府建設(shè)生態(tài)文明高度負(fù)責(zé)的勇氣和決心，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段。

1　《辦法》出臺(tái)對(duì)于森林防火工作的重要意義

眾所周知，水體、土壤、生物、空氣等組成的人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境，是維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。人類每一次進(jìn)步和發(fā)展，都離不開生態(tài)環(huán)境各要素的“綜合支持”。然而，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類活動(dòng)嚴(yán)重影響著生態(tài)環(huán)境，全球氣候變暖、資源匱乏、物種滅絕、環(huán)境污染、土地沙化、水土流失、沙塵暴等全球生態(tài)問題日益突出，不僅對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活形成了挑戰(zhàn)，而且對(duì)國(guó)家的安全穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的研究報(bào)告顯示，由于嚴(yán)重的空氣污染，南亞地區(qū)上空已形成了一片3公里厚的棕色云團(tuán)，給該地區(qū)帶來嚴(yán)重的自然災(zāi)害。其重要原因之一，是大規(guī)模的生物燃燒，包括森林大火、毀林開荒、燃燒垃圾、農(nóng)村地區(qū)燃燒木材或牛糞取暖做飯。2015年9月印尼因燒荒引發(fā)森林大火，鄰國(guó)新加坡空氣污染指數(shù)爆表，達(dá)到300以上的危險(xiǎn)級(jí)別，致使南亞地區(qū)有關(guān)國(guó)家航班停運(yùn)、中小學(xué)停課。10月18日，環(huán)境保護(hù)部通報(bào)了全國(guó)十月中上旬秸稈焚燒衛(wèi)星監(jiān)測(cè)情況，是造成霧霾的重要因素，全國(guó)20多個(gè)地方負(fù)責(zé)人被環(huán)保部約談。

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)中面積最多、最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)。森林火災(zāi)位居破壞森林的三大自然災(zāi)害之首，它不僅給人類的經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成巨大損失，破壞生態(tài)環(huán)境，而且還會(huì)威脅到人民生命財(cái)產(chǎn)安全。它突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、處置救助較為困難，是當(dāng)今世界最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害和突發(fā)性公共事件之一。

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是黑龍江、嫩江的源頭，是維護(hù)我國(guó)東北、華北地區(qū)農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的天然生態(tài)屏障，對(duì)調(diào)節(jié)區(qū)域氣候具有重要作用，在保障國(guó)家生態(tài)安全、應(yīng)對(duì)氣候變化等方面具有不可替代的作用，是我國(guó)重要的生態(tài)功能保障區(qū)，被譽(yù)為“祖國(guó)綠色寶庫”，入選首批國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)。2015年4月1日，林區(qū)全面停止天然林商業(yè)性采伐，林業(yè)職工群眾從“砍樹人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱礃淙恕薄胺N樹人”，將全力投身于生態(tài)文明保護(hù)和建設(shè)的新征程中。但由于林區(qū)地處高緯高寒地帶，年平均氣溫零下3.5℃，極端氣溫達(dá)零下53℃，全年無霜期僅為70～90天，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，一旦受到森林火災(zāi)的破壞不可復(fù)制，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)責(zé)任重大。

在責(zé)任追究上，由于行政問責(zé)制在我國(guó)的發(fā)展起步較晚，以往從國(guó)家層面也沒有針對(duì)森林防火制定專門的問責(zé)規(guī)章制度，責(zé)任追究主要依據(jù)《森林法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等進(jìn)行處罰，往往造成依據(jù)不充分、責(zé)權(quán)不對(duì)等、對(duì)象不全面、內(nèi)容不寬泛、追究不嚴(yán)格等現(xiàn)象。

從2015年初新《環(huán)保法》實(shí)施，到日前中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過4個(gè)涉及環(huán)境保護(hù)的文件，短短半年時(shí)間，國(guó)家相繼出臺(tái)和實(shí)施生態(tài)建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)，直指過去生態(tài)建設(shè)中的突出問題，既呼應(yīng)了人民對(duì)美好環(huán)境的訴求，又筑牢了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生態(tài)底線”，一個(gè)全方位、立體化的生態(tài)“制度堤壩”日益筑牢。

《辦法》中提出，不管領(lǐng)導(dǎo)干部是在位還是退休，只要損害生態(tài)環(huán)境，就“終身追責(zé)”。生態(tài)環(huán)境損害的概念并不僅僅只是重大環(huán)境突發(fā)事件，也包括了常年累計(jì)的環(huán)境問題。“比如領(lǐng)導(dǎo)干部任期結(jié)束了，環(huán)境持續(xù)惡化，這就要追責(zé)；如果領(lǐng)導(dǎo)干部離任，環(huán)境問題也需要終身追責(zé)。”

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”—實(shí)現(xiàn)“綠色化”發(fā)展，就要把破壞生態(tài)環(huán)境的“權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的籠子。在這個(gè)文件出臺(tái)之前，過去的法律法規(guī)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任往往出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的現(xiàn)象。出了問題，被追究責(zé)任的大多為政府有關(guān)部門工作人員；但對(duì)于地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員等真正的決策者往往難以追責(zé)到位。因此，進(jìn)一步明確，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，并在追責(zé)情形中著重細(xì)化了黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”?？梢哉f不但具有方向性，同時(shí)還具有很大操作性，真正破解了“權(quán)責(zé)不對(duì)等”難題，緊緊抓住了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力責(zé)任，可以說抓住了問題的本質(zhì)，贏得了黨心和民心，是向依法治國(guó)邁出的重要一步，具有劃時(shí)代的戰(zhàn)略意義。

2　在森林防火工作中如何落實(shí)《辦法》

2.1明確責(zé)任

《辦法》首次以中央文件形式提出了“黨政同責(zé)”的要求。過去，地方如果發(fā)生了環(huán)境事故，一般會(huì)追究政府的責(zé)任，而因沒有明確的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法規(guī)規(guī)定黨委在環(huán)境保護(hù)方面的具體職責(zé)，因此黨委的環(huán)保責(zé)任被虛化了，一旦出現(xiàn)環(huán)保事故，通常受處罰的往往是政府系統(tǒng)監(jiān)管人員。而現(xiàn)在從中央層面提“黨政同責(zé)”，意味著黨委和政府都需承擔(dān)責(zé)任。

政府與黨委角色不同，責(zé)任也不同。政府的責(zé)任，主要在于全面貫徹落實(shí)黨委的決定；而黨委的責(zé)任，主要在于研究、部署、督促、落實(shí)和支持。因此，如果實(shí)施過程出現(xiàn)重大問題，主要追究政府的責(zé)任；而如果在部署、督促等層面出現(xiàn)問題，需追究黨委的責(zé)任。是堅(jiān)持差別追責(zé)?！掇k法》在明確黨政同責(zé)的基本原則下，又清晰了地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部4種類型，根據(jù)承擔(dān)的不同責(zé)任實(shí)行不同追責(zé)情形下的差別責(zé)任追究?！掇k法》規(guī)定的25種追責(zé)情形都是目前黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)責(zé)任中表現(xiàn)最突出的問題，因此具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。

《森林防火條例》規(guī)定，森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是世界上許多國(guó)家普遍采用的一項(xiàng)行政管理制度，一般來說，它是指各級(jí)行政首長(zhǎng)在其任期內(nèi)要對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)的行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等事務(wù)負(fù)總責(zé)的一項(xiàng)制度。森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中的一個(gè)方面，它是指各級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)在其任期內(nèi)要對(duì)本轄區(qū)的預(yù)防和撲救森林火災(zāi)負(fù)責(zé)。由于我國(guó)實(shí)行的是黨委（或黨組）領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此森林防火的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也適用于各級(jí)黨委一把手。

在以往的責(zé)任體系中，內(nèi)蒙古大興安嶺林管局及所屬林業(yè)局是由自治區(qū)人民政府或者所在旗（縣）級(jí)人民政府授權(quán)，負(fù)責(zé)管護(hù)區(qū)內(nèi)的防火工作，屬于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，責(zé)任體系上存在特殊性。多年來一直延續(xù)著政、企、事不分的管理體制，逐漸形成了相對(duì)獨(dú)立封閉，對(duì)內(nèi)全包全管、對(duì)外自成體系的特殊社會(huì)區(qū)域。在行政管理體制上，行政主體不明、執(zhí)法缺位，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)公益事業(yè)管理職能混淆。因此，特殊的管理體制致使林區(qū)在森林防火責(zé)任追究上存在一些問題。

目前，林區(qū)正在進(jìn)行國(guó)有林區(qū)體制改革，深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國(guó)有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地為導(dǎo)向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，積極推進(jìn)政事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護(hù)方式，完善支持政策體系，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國(guó)有林區(qū)新體制，將進(jìn)一步理順管理體制，明確職責(zé)，有利于森林防火責(zé)任追究。

2.2劃定標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)環(huán)境損害具有成因復(fù)雜、表現(xiàn)多樣等特點(diǎn)?！掇k法》按照黨中央、國(guó)務(wù)院明確的“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”的要求，突出矛盾的主要方面，緊扣對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響大、社會(huì)反映強(qiáng)烈的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為設(shè)定追責(zé)情形，不搞面面俱到，真正體現(xiàn)“傷其十指，不如斷其一指”的思想。

《辦法》并未拘泥于具體追責(zé)指標(biāo)，在制度設(shè)計(jì)上十分注重創(chuàng)新。《辦法》針對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員，以及上述工作部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督和利用職務(wù)影響過程中所造成的25種情形進(jìn)行追責(zé)，包括發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責(zé)”，也包括違背中央有關(guān)生態(tài)環(huán)境政策和法律法規(guī)的“行為追責(zé)”。即：促使領(lǐng)導(dǎo)干部“做好應(yīng)該做的”和“不做不該做的”?！白龊脩?yīng)該做的”就是指各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該忠實(shí)履行法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，確保轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全和促進(jìn)環(huán)境治理改善，否則就要被追究責(zé)任。而“不做不該做的”，則包括干預(yù)正常的環(huán)境管理工作，插手環(huán)境影響評(píng)價(jià)、主要污染物減排等工作，指使下屬做出不合法的審批行為；或者授意、指使下屬修改或虛構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)或環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；以及干擾基層正常的環(huán)境執(zhí)法行為，使違法者逃脫處罰等等。這種“分類——定責(zé)——懲處”的制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了完整的追責(zé)鏈條，保證各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)保工作中都有明確的職責(zé)界限和失責(zé)后果，這樣的“精準(zhǔn)追責(zé)”方式，大大提高了追責(zé)工作的針對(duì)性和可操作性。

對(duì)于森林防火的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，《森林防火條例》有明確要求，例如：第41條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)對(duì)森林火災(zāi)發(fā)生原因、肇事者、受害森林面積和蓄積、人員傷亡、其他經(jīng)濟(jì)損失等情況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，向當(dāng)?shù)厝嗣裾岢稣{(diào)查報(bào)告；當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查報(bào)告，確定森林火災(zāi)責(zé)任單位和責(zé)任人，并依法處理。”但同時(shí)也要考慮火因、火災(zāi)等級(jí)、撲火效率等因素，合理確定追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3評(píng)估認(rèn)定

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著生態(tài)環(huán)境和自然資源約束趨緊的情況，資源日益枯竭。在此情況下，明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，有利于反映資源這一稀缺商品真正的價(jià)值，也為資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了制度保障。應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，不能簡(jiǎn)單以GDP論英雄，應(yīng)樹立“改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，將綠色GDP作為評(píng)估認(rèn)定指標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所付出的資源耗減成本和環(huán)境降級(jí)成本從GDP中予以扣除，才能實(shí)質(zhì)上代表國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的凈正效應(yīng)；要實(shí)行差別化考核，對(duì)限制、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)，做到處罰有據(jù)。

森林火災(zāi)評(píng)估認(rèn)定主要依據(jù)國(guó)家林業(yè)局已頒布的《森林火災(zāi)損失評(píng)估技術(shù)規(guī)范》《森林火災(zāi)成因和森林資源損失調(diào)查方法》（LY/T 1846—2009）和《重大自然災(zāi)害林業(yè)損失調(diào)查與評(píng)估技術(shù)規(guī)程》等3個(gè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。其中，《重大自然災(zāi)害林業(yè)損失調(diào)查與評(píng)估技術(shù)規(guī)程》適用于達(dá)到《國(guó)家特別重大、重大突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的重大氣象水文災(zāi)害、地質(zhì)地震災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境災(zāi)害，以及林業(yè)有害生物災(zāi)害、森林火災(zāi)等重大自然災(zāi)害造成的林業(yè)資源損失調(diào)查與評(píng)估。

林區(qū)已全面停止天然林采伐，對(duì)森林的破壞主要是森林火災(zāi)和森林病蟲害等自然災(zāi)害。在評(píng)估認(rèn)定中，要實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害定量考核制度，就要解決如何把開發(fā)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)環(huán)境與資源所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性折算為貨幣的問題。世界各國(guó)對(duì)開發(fā)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性的價(jià)值計(jì)算方法有多種，較為被人們所普遍接受的是“恢復(fù)計(jì)費(fèi)法”，即如果把已被污染和破壞了的環(huán)境恢復(fù)到被污染或破壞前的狀態(tài)，則要支付一定的貨幣量，而這個(gè)貨幣量就是該環(huán)境所喪失的價(jià)值。資源不僅有經(jīng)濟(jì)價(jià)值(如木材多少錢一立方米)，它往往還具有生態(tài)價(jià)值，比如燒毀了一棵樹，樹本身具有的一些生態(tài)功能，如防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水土、吸收溫室氣體、清潔空氣等則喪失了,而要恢復(fù)這些生態(tài)功能是要花費(fèi)代價(jià)的，有人做過科學(xué)的計(jì)算，一顆50年的大樹，其木材價(jià)值只占全部?jī)r(jià)值的1/9。因此在對(duì)資源定價(jià)時(shí)，也要適當(dāng)考慮它的生態(tài)功能的恢復(fù)代價(jià)。

3　建立和完善配套的考核制度

好制度關(guān)鍵在落實(shí)?！掇k法》從決策、執(zhí)行、監(jiān)管3個(gè)環(huán)節(jié)，明確了4類主體的25種情形，實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致、責(zé)罰相當(dāng)，還設(shè)定了“調(diào)查—追責(zé)建議—啟動(dòng)追責(zé)—責(zé)任追究”的追責(zé)程序，建立了部門協(xié)調(diào)機(jī)制，并設(shè)計(jì)了追責(zé)不到位的被追責(zé)條款，形成了責(zé)任追究的閉環(huán)系統(tǒng)。在《辦法》實(shí)施過程中，應(yīng)注意和加強(qiáng)以下幾個(gè)方面：

1）結(jié)合國(guó)有林區(qū)改革實(shí)際，建立和完善配套的實(shí)施細(xì)則，使《辦法》更加科學(xué)、有效，具有可操作性，為全面落實(shí)森林草原防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

2）注意與現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定的銜接，并結(jié)合主體功能區(qū)、生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、自然資產(chǎn)負(fù)債表、碳匯、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)核算等相關(guān)制度進(jìn)行綜合實(shí)施。

3）對(duì)重大追責(zé)事件開展獨(dú)立的科學(xué)評(píng)估，建立第三方評(píng)估組織，確定合理的追訴時(shí)空邊界和進(jìn)行全生命周期影響評(píng)價(jià)，為問責(zé)主體提供科學(xué)的追責(zé)依據(jù)。

4）在條件許可的情況下，增加對(duì)資源環(huán)境績(jī)效顯著提高、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展成績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部的鼓勵(lì)條款，做到有獎(jiǎng)有罰。

5）建立社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，形成問責(zé)主體多元化，力爭(zhēng)環(huán)境損害追責(zé)在更加公開透明的環(huán)境下進(jìn)行，使公眾可以看到和監(jiān)督追責(zé)的效果，提高黨委政府的公信力。

無論是政府、企業(yè)或個(gè)人，都是生態(tài)文明的重要建設(shè)者，生產(chǎn)、生活過程中都應(yīng)該自覺踐行生態(tài)文明的要求。我們要通過《辦法》實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落到實(shí)處，最大限度減少森林資源損失，使生態(tài)文明建設(shè)成為人人有責(zé)、共建共享的過程。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

收稿日期：2016-01-13