陳杰

（遼寧省森林防火指揮部，遼寧　沈陽　110031）

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如何構(gòu)建完善的遼寧森林防火責任體系

陳杰

（遼寧省森林防火指揮部，遼寧沈陽110031）

2015年8月9日，中共中央辦公廳、國務院印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）正式施行。《辦法》的出臺，給我國生態(tài)環(huán)境損害行為編織了一道制度屏障，羅列了一份責任清單，建立了一套追責體系，讓環(huán)境保護工作能夠更好地推進，做到“責任到人”有法可依，真正體現(xiàn)出我國建設(shè)生態(tài)文明高度負責的勇氣和決心，是落實黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)深刻融入經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)的各方面和全過程要求的具體成果，標志著我國生態(tài)文明建設(shè)進入了實質(zhì)問責階段。

1　《辦法》出臺對于森林防火工作的重要意義

黨的十八屆三中全會曾明確指出：“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”，并提出要“建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”。2015年5月24日，習近平在主持十八屆中央政治局第6次集體學習時指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。在這樣的背景下，《辦法》應運而生，它對于規(guī)范黨政領(lǐng)導干部施政行為，加強損害生態(tài)環(huán)境行為責任追究，促進牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，增強保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)環(huán)境的責任意識和擔當意識，推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的依法治理，不斷推進社會主義生態(tài)文明建設(shè)，具有十分重要的意義，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)在理論和實踐層面的新鮮探索。

遼寧省地處歐亞大陸東岸，地勢東西兩側(cè)為丘陵山地，中部為下遼河平原及三角洲，地形地貌分異明顯，陸域大體為“六山一水三分田”?，F(xiàn)有林業(yè)用地面積741.29萬hm2，其中森林面積571.69 萬hm2，森林覆蓋率40.23％。東部山區(qū)集中了全省近90％的天然林，遼西山地土壤侵蝕嚴重，水土流失面積占全省水土流失面積的一半以上。我省屬嚴重缺水省份，土地退化和破壞比較嚴重。計劃經(jīng)濟時期，礦產(chǎn)資源開發(fā)加速，生態(tài)破壞和環(huán)境污染嚴重。改革開放以來，經(jīng)濟粗放型的快速增長導致我省生態(tài)環(huán)境欠賬較多，壓力較大。近年來，遼寧省委、省政府把生態(tài)環(huán)境保護擺上了更加突出的戰(zhàn)略位置，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，全面加強了造林綠化、資源保護工作力度，一手抓林業(yè)改革，一手抓林業(yè)發(fā)展，先后提出了“藍天綠水青山工程”“兩退一圍工程”“千萬畝經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)帶工程”等一系列生態(tài)立省發(fā)展戰(zhàn)略，并加以實施，使全省森林資源面積和蓄積量實現(xiàn)了雙增長，生態(tài)環(huán)境得到極大改善。隨著全省生態(tài)環(huán)境的逐步改善，我省在森林防火工作中，又面臨著厄爾尼諾現(xiàn)象頻繁、林下可燃物累積量大、林區(qū)社情日益復雜等嚴峻形勢，防火任務越發(fā)繁重。森林防火工作作為政府的行政職能，是生態(tài)環(huán)境保護工作的重要組成部分，執(zhí)行地方各級人民政府行政首長負責制，突顯了黨政領(lǐng)導干部對生態(tài)環(huán)境保護的政治責任?！掇k法》對“權(quán)力引發(fā)的生態(tài)問題怎么辦，權(quán)力造成的生態(tài)損害怎么管”的問題給出了答案。

1.1《辦法》明確了責任由誰來擔

《辦法》把黨政領(lǐng)導干部分為4種類型：黨政主要領(lǐng)導、黨政分管領(lǐng)導、政府工作部門領(lǐng)導、具有職務影響力的領(lǐng)導，使在生態(tài)環(huán)保上擔負相關(guān)職責的領(lǐng)導干部均被覆蓋，意味著生態(tài)環(huán)境損害的責任追究主體由原來的執(zhí)行主體向決策主體轉(zhuǎn)變，將矛頭對準了很多環(huán)境損害行為發(fā)生的根源。因此，各級黨政領(lǐng)導者必須共同承擔生態(tài)環(huán)保的主體責任。

1.2《辦法》明確了責任怎么承擔

《辦法》對各級黨政領(lǐng)導干部在生態(tài)環(huán)保方面分別提出了共25種追責情形，構(gòu)成了生態(tài)環(huán)保責任注意，劃定了“必須為”和“不可為”?！氨仨殲椤笔侵父骷夵h政領(lǐng)導者應該忠實履行法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的各項生態(tài)環(huán)境保護職責，確保轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全和促進環(huán)境治理改善，否則就要被追究責任；“不可為”是指各級黨政領(lǐng)導者不得做違反法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事情，否則也要追究責任。

1.3《辦法》明確了環(huán)境損害的責任后果

《辦法》提出了完整的追責方式，體現(xiàn)了權(quán)責一致、正當懲處、引以為戒的精神，具有強烈的導向作用。同時，這種第次加嚴、逐步升級的追責程序，也使不同程度的失責行為得到覆蓋，構(gòu)成了疏而不漏的天網(wǎng)。

總之，《辦法》的出臺，構(gòu)成了我國完整的生態(tài)環(huán)保追責鏈條，體現(xiàn)了我國從嚴治黨、依法執(zhí)政、用制度管人管事的總體要求，是落實黨的十八大相關(guān)要求的具體成果，是依法治國的重要體現(xiàn)。

2　如何確定各級黨政領(lǐng)導干部和有關(guān)部門的森林火災防控責任、責任追究的標準和責任認定評估

《辦法》的出臺，可謂是在黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境保護工作中發(fā)揮著“指揮棒”的作用，對我國生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)步向前起著積極的推動作用。然而，再好的制度得不到執(zhí)行，都是一紙空文。為使《辦法》在森林防火工作中，落地生效、見諸實施。各級黨政領(lǐng)導及相關(guān)部門必須嚴格按照“三嚴三實”的要求扎實開展《辦法》的落實工作。加強宣傳學習，使黨政領(lǐng)導干部明晰，在森林防火工作中的“必須為”和“不可為”；使廣大群眾了解，增強其防火意識和監(jiān)督意識，促進各級黨政領(lǐng)導干部認真執(zhí)行，形成政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的新格局。強化監(jiān)測監(jiān)管，落實政府、經(jīng)營單位、個人的責任和權(quán)利，并形成長效機制。強化追究問責，對出現(xiàn)責任追究的情形和問題必須嚴格按照《辦法》及相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定問責，確保對森林火災損害行為“零容忍”。加強督查考核，及時檢查《辦法》落實情況，積極解決執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，確?！掇k法》的各項規(guī)定在森林防火工作中落到實處。

2.1防控責任

《辦法》第3條規(guī)定：地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員承擔主要責任，其他有關(guān)領(lǐng)導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任?！渡址阑饤l例》第5條規(guī)定：“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制?！薄哆|寧省森林防火工作責任追究暫行辦法》第3條規(guī)定：各級政府主要領(lǐng)導同志是森林防火工作的第一責任人；分管領(lǐng)導同志是主要責任人；林業(yè)行政主管部門主要領(lǐng)導同志是具體責任人；具體負責森林防火工作的領(lǐng)導干部和工作人員是直接責任人。以上3者都突顯了各級政府作為生態(tài)環(huán)境資源保護的責任主體。

近些年，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和森林面積的增加，森林防火形勢愈發(fā)嚴峻，我省原有的《遼寧省森林防火實施辦法》已不能完全適應現(xiàn)實需要。為進一步強化政府在火災預防、撲救等方面的職責，明確森林、林木、林地經(jīng)營單位和個人的防火責任，2015年6月26日，經(jīng)2年多的修訂，修訂后的《遼寧省森林防火實施辦法》經(jīng)遼寧省政府第49次常務會議審議通過，并于當年8月1日在我省正式實施。新修訂的《遼寧省森林防火實施辦法》明確了我省森林防火責任制，增加規(guī)定了“省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府森林防火工作實行行政首長負責制和責任追究制，由上一級人民政府負責考核，并逐級簽訂森林防火責任書”，規(guī)定了全社會的森林防火工作實行誰經(jīng)營、誰負責的原則，并建立森林火災撲救互助工作機制。在修改過程中，有一個問題受到關(guān)注，即關(guān)于違反本辦法的法律責任問題。對此，增加了第23條，擅自實施野外用火，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

綜上所述，《辦法》《森林防火條例》《遼寧省森林防火工作責任追究暫行辦法》以及新修訂的《遼寧省森林防火實施辦法》已構(gòu)成我省新的森林火災防控責任體系，并成為全省森林火災責任追究的重要依據(jù)。

2.2責任追究標準

在主體分類、責任明確的基礎(chǔ)上，《辦法》提出了完整的追責方式，《辦法》第10條規(guī)定“黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。組織處理和黨紀政紀處分可以單獨使用，也可以同時使用。追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關(guān)依法處理?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，這種第次加嚴、逐步升級的追責程序，覆蓋到了不同程度的失責行為，構(gòu)成了疏而不漏的天網(wǎng)。

遼寧省在森林火災相關(guān)責任追究標準中，可以充分依據(jù)領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，聚焦各級黨政領(lǐng)導干部的權(quán)力責任。一是實現(xiàn)“有權(quán)必有責”。因《辦法》適用于縣級以上地方各級黨委和政府及其有關(guān)部門的領(lǐng)導成員，因此，出現(xiàn)森林火災追責情形的，都必須嚴格追究責任；二是突出地方黨政領(lǐng)導責任。以往出現(xiàn)的森林火災“難以追責到位，權(quán)責不對等”現(xiàn)象將不存在，讓黨委和政府主要領(lǐng)導承擔相應“責任清單”；三是強調(diào)黨政同責。將地方黨委領(lǐng)導成員作為森林火災追責對象，是一個重大突破，實現(xiàn)了黨委、政府“權(quán)責一致”的原則。重大、特別重大森林火災一旦發(fā)生，往往會造成嚴重的生態(tài)和經(jīng)濟、社會危害。在森林火災追責中，我省將依據(jù)《森林防火條例》《遼寧省森林防火工作責任追究暫行辦法》以及新修訂的《遼寧省森林防火實施辦法》等有關(guān)規(guī)定，推動“行為追責”和“后果追責”。

避免發(fā)生重大、特別重大森林火災，就必須加大森林火災的預防和投入，不能局限于發(fā)生森林火災后再進行追責。例如：2015年9月7日，遼寧省人民政府第59次常務會議審議通過了《關(guān)于加強專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），并于10月19日以省政府辦公廳名義下發(fā)。我省出臺的《意見》明確了專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)的總體要求、建設(shè)標準、保障機制和管理機制，劃分了各級政府、相關(guān)部門在建設(shè)專業(yè)森林消防隊伍過程中所應承擔的具體責任，從隊伍建設(shè)方面實現(xiàn)“行為追責”。

2015年，我省大部分地區(qū)大風天氣頻繁，氣溫持續(xù)偏高，人為野外用火增多、森林火災頻發(fā)，截至當年10月底，我省已發(fā)生森林火災114起，其中一般森林火災49起，較大森林火災65起，森林火災火場總面積1 909.61 hm2，受害森林面積872.25 hm2，森林火災受害率為0.14‰。森林火災共造成6人死亡，1人受傷。遼寧省委、省政府高度重視森林防火工作，主要領(lǐng)導多次做出重要批示，要求各地做好森林火災防范工作，對發(fā)生影響大、損失重的森林火災要嚴肅紀律、嚴肅問責。為嚴肅紀律，根據(jù)《遼寧省森林防火工作責任追究暫行辦法》，遼寧省森防指對大連市大黑山“3·22”森林火災等15起影響較大、損失嚴重的森林火災案件進行了掛牌督辦，開展了責任追究工作。15起督辦案件共處理黨政領(lǐng)導、相關(guān)部門人員60人，其中黨內(nèi)嚴重警告10人，黨內(nèi)警告11人，辭退4人，免職1人，通報批評10人，行政記大過5人，行政記過9人，行政警告7人，護林員追責3人，行政罰款5萬元。通過對影響較大、損失嚴重的森林火災案件進行督辦和追責，嚴抓“后果追責”，大大觸動了各級政府、相關(guān)部門對森林防火工作的重視程度，使現(xiàn)任黨政領(lǐng)導干部感受到森林防火相關(guān)制度的公平性和嚴肅性，有利于激發(fā)他們對抓好森林防火工作的積極性。

2.3責任認定評估

結(jié)合我省森林防火工作實際情況，森林火災責任認定包括直接責任認定和間接責任認定。直接責任指引發(fā)森林火災的肇事者或單位；間接責任指負有監(jiān)督、管理責任的各級政府、相關(guān)職能部門及主要黨政領(lǐng)導干部。在責任認定和追究過程中，我省主要依據(jù)2013年7月1日實施的《森林火災損失評估技術(shù)規(guī)范》《中華人民共和國治安管理處罰法》《森林防火條例》《遼寧省森林防火工作責任追究暫行辦法》以及新修訂的《遼寧省森林防火實施辦法》。

3　如何通過《辦法》進一步推動森林防火行政首長負責制的落實，建立和完善森林防火地方人民政府行政首長負責制考核制度

《辦法》的出臺，可以說為森林火災黨政領(lǐng)導干部責任追究工作又增添了一道砝碼，為森林資源安全穿上了“護身符”。《辦法》首次對追究黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任做出了制度性安排，將“生態(tài)環(huán)境是人民福祉”的理念內(nèi)化于心、外化于行。

如何推動森林防火地方各級人民政府行政首長負責制真正落得實，如何建立和完善森林防火地方各級人民政府行政首長負責制的考核制度，一直是我省不斷探討和追尋的方向。在往年我省森林火災責任追究過程中，往往被追究的責任對象是林業(yè)主管部門或森林防火部門的有關(guān)領(lǐng)導和相關(guān)人員，如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村林業(yè)局、林業(yè)站的主管局長、林業(yè)站站長、護林員等，這使從事森林防火工作的基層工作人員的工作壓力大大增加，同時也給他們的工作積極性造成了很大的打擊。森林防火工作實行的是地方各級人民政府行政首長負責制，是政府的職能所在，因此，將森林火災責任真正落實到黨政領(lǐng)導干部頭上，是當前迫切需要解決的問題。

為真正推動森林防火地方各級人民政府行政首長負責制的落實，近年來，我省在黨政領(lǐng)導干部森林火災責任追究中不斷探索新的途徑。2006年4月24日，我省出臺了《遼寧省森林防火工作責任追究暫行辦法》；2008年2月20日遼寧省人民政府下發(fā)了《遼寧省人民政府森林防火命令》；2015年8月1日，新修訂的《遼寧省森林防火實施辦法》在全省正式實施；2015年10月19日，遼寧省人民政府辦公廳下發(fā)了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于加強專業(yè)森林消防隊伍建設(shè)的意見》等等，這些辦法、規(guī)章的出臺，正逐步捋順和完善我省的森林火災追責體系。

2016年，我省將結(jié)合《辦法》，根據(jù)《中華人民共和國森林法》、國務院《森林防火條例》、新修訂的《遼寧省森林防火實施辦法》《遼寧省森林防火工作責任追究暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，在全省范圍內(nèi)開展森林防火責任狀的簽訂工作，確保省、市、縣、鄉(xiāng)、村等5級政府逐級簽訂森林防火責任狀。同時，建立火源管控、隱患排查、宣傳發(fā)動、組織撲救等各環(huán)節(jié)責任落實情況的倒查機制，對負有責任的黨政領(lǐng)導干部將嚴肅追究。按照森林防火責任制有關(guān)規(guī)定，將嚴肅追究森林火災發(fā)生地縣、鄉(xiāng)、村相關(guān)負責人、林權(quán)所有者及森林經(jīng)營單位所擔負的防火責任，嚴查預案執(zhí)行不到位、防火責任制不落實、防撲火準備不充分等不依法履行各項森林防火職責等失職、瀆職行為，查處結(jié)果將對外公布，通過責任追究倒查工作，切實促進全省森林防火行政領(lǐng)導負責制的落實。

總體上看，《辦法》形成了“分類-定責-懲處”的制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了完整的生態(tài)環(huán)保追責鏈條，體現(xiàn)了從嚴治黨、依法執(zhí)政、用制度管人管事的總體要求，是落實黨的十八大生態(tài)文明建設(shè)要求的具體成果，為黨政領(lǐng)導干部樹立底線思維提供了“標尺”，為守住生態(tài)紅線，做好森林防火工作提供了有力的制度保障。

（責任編輯：韓煥金）

收稿日期：2016-01-13