劉昌南，張亞軍

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款的困境與發(fā)展策略

劉昌南，張亞軍

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

土地流轉經(jīng)營權抵押貸款是解決農(nóng)民融資困境、提高土地利用效率、促進農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有效途徑。我國部分地區(qū)開始試點施行農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款政策，并出現(xiàn)了多種貸款模式，其中，比較有代表性的有直接抵押、收益保證和“基金擔保＋土地經(jīng)營權抵押”3種模式。通過文獻查閱和實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村試點運營土地流轉經(jīng)營權抵押貸款還存在許多困境，從貸款前、貸款過程中和貸款之后3個方面對目前土地流轉經(jīng)營權抵押貸款的困境進行分析。結果發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押面臨土地政策、金融政策和農(nóng)村市場等一系列阻礙，并針針性地提出了一些政策建議。

城市化；土地流轉；抵押；貸款

城市化的發(fā)展是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐和戰(zhàn)略目標[1]。2014年的政府工作報告特別指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然之路，推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化是當前政府的重要工作之一。隨著城市化的快速發(fā)展，我國的人地關系、城鄉(xiāng)關系、農(nóng)村金融結構都發(fā)生了顯著的變化[2-3]。一方面，基礎設施建設用地增長需求旺盛與城市規(guī)模擴展，保障經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地紅線的壓力逐漸增大；另一方面，城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口外流，土地大量閑置，資源浪費的同時，也不符合新農(nóng)村建設農(nóng)村新氣象的要求[4]。

2008年10月，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的意見》，創(chuàng)新內(nèi)容有一項是農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款。農(nóng)村土地流轉抵押貸款是指借款人主要是指一些種植大戶通過將合法取得的農(nóng)村土地經(jīng)營權及地上（含地下）附著物用作抵押擔保，向?qū)I(yè)的金融機構申請貸款的融資活動[5]。開展農(nóng)村土地抵押貸款試點，有助于進一步發(fā)揮農(nóng)村固定資產(chǎn)的融資功能，滿足農(nóng)民的資金需求[6]；同時有助于帶動農(nóng)民土地資產(chǎn)的有效流動，發(fā)展農(nóng)村的消費市場，為農(nóng)民開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供助力，促進農(nóng)村繁榮。最近2 a來，作為農(nóng)村土地高效利用的一個重要方式，農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款在我國很多地方如重慶開縣、山東壽光、湖北荊門、遼寧法庫等地開始了嘗試性的施行[7]。相關的學術探討也說明土地經(jīng)營權抵押貸款作為農(nóng)村金融領域抵押品創(chuàng)新的重要成果，對我國農(nóng)村信貸現(xiàn)狀的改善有著極為重要的幫助[8-9]。隨著很多地區(qū)不斷嘗試農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款的試點工作，研究者也開始嘗試分析和總結農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款現(xiàn)狀和特點，目前的研究主要集中在以下方面：（1）推行農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款的必要性、可行性等理論層面的研究[10]。（2）推行農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款發(fā)展的制約因素[11]。（3）關于試點地區(qū)的實地調(diào)查個案分析研究[12]。

目前鮮有從金融角度進行的研究，特別是從金融政策或貸款大戶的角度分析農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款的研究[13-14]。本文試圖從這2個方面分析農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款的困境，為農(nóng)地抵押貸款的進一步開展提供參考。

1 現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款常見的模式

1.1 經(jīng)營權直接抵押

農(nóng)民把土地流轉經(jīng)營權直接抵押給銀行獲取貸款的模式。具體過程是：農(nóng)戶先將準備抵押土地的承包經(jīng)營權公示，再選擇評估機構對其土地經(jīng)營權價值進行評估，之后再向相關金融機構申請貸款項目，若銀行批準其貸款申請，則與農(nóng)戶簽訂借款合同。農(nóng)戶到農(nóng)村土地經(jīng)營權管理部門申請辦理農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押登記證明；銀行憑此證明，按照土地經(jīng)營權評估價值的一定比例向農(nóng)民發(fā)放貸款[15]。經(jīng)營權直接抵押是一種比較理想的土地經(jīng)營權貸款模式，它的順利運營比較依賴權威的中立機構對土地經(jīng)營權的科學評估。

1.2 土地流轉收益保證貸款抵押

土地收益保證貸款是用土地流轉經(jīng)營權的預期收益作為還款保證的一種融資模式。這種模式是將土地流轉經(jīng)營權作為擔保物，而不是抵押物，申請貸款人也不再是個人，而是具有一定誠信保證的企事業(yè)單位，他們可以通過專業(yè)評估將土地承包經(jīng)營權的預期收益作為擔保保證，來獲得貸款。還有一種類似的方法，即由企事業(yè)單位為個人作擔保，同樣以土地承包經(jīng)營權的預期收益作為還款保證，來向金融機構貸款。這2種模式都非常依賴具有很強公信力的企事業(yè)單位作保證。

1.3 擔?；饟５盅?/p>

這種模式依賴由政府部門牽頭或者由行業(yè)協(xié)會等組織設立基金進行擔保，由農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權作為抵押，銀行綜合土地流轉經(jīng)營權評估價值和擔保基金額度向農(nóng)戶發(fā)放貸款，擔保責任按約定的比例承擔。這一模式在我國農(nóng)村施行的比例很小，原因是目前設立農(nóng)業(yè)類的擔保基金較少。

2 我國農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款面臨的困境

2.1 農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押前面臨的問題

2.1.1 缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地價值評估機構，沒有統(tǒng)一的評估標準和登記制度盡管在農(nóng)村土地確權之后，土地的產(chǎn)權界定已經(jīng)明確。但是目前對于農(nóng)村土地的價值評估缺少統(tǒng)一的評估方法，農(nóng)用土地價格的評估一般按照先定級再估價的技術路線[16]。農(nóng)用土地定級主要以土地的收益能力作為判定的標準，一般以之前土地每年農(nóng)作物產(chǎn)出作為參考標準進行量化。在土地定級的基礎上進行農(nóng)用土地價格評估。然而在估價的過程中，不同地區(qū)的評估方法也是不同的，各地選擇的方法主要有：影子價格法[17]、土壤潛力估價法、市場比較法、收益還原法、數(shù)學模型法、標準田法、成本法等[18-19]。這些方法的地區(qū)差異既不利于土地的抵押貸款，也不利于土地估價。

2.1.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場尚未形成我國農(nóng)村目前普遍沒有土地經(jīng)營權流轉市場，農(nóng)村土地經(jīng)營權缺少運營規(guī)范，自然農(nóng)村土地經(jīng)營權就很難作為抵押物進行融資活動。目前我國的農(nóng)村土地流轉市場建設面臨的主要問題有：一是農(nóng)村土地經(jīng)營權缺少規(guī)范的、有保障的交易規(guī)則，農(nóng)村一些閑置的土地無法通過合法的途徑進行流轉；二是流轉信息交流不通暢。土地流轉信息缺少傳播渠道，需求與供給方無法溝通造成了農(nóng)村土地資源及其潛在價值的浪費。正是因為沒有建立規(guī)范的土地流轉規(guī)則，土地的流轉很多時候只是由個體之間進行，流轉的對象也僅限于親朋好友之間。這些因素都影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的推廣速度。

2.1.3 流轉后的土地缺少相匹配的農(nóng)業(yè)金融服務

目前農(nóng)村的信貸服務發(fā)展程度有限，缺少與土地經(jīng)營權相關的信貸服務。首先，農(nóng)村金融機構普遍沒有將土地經(jīng)營權抵押貸款算入其主要業(yè)務。同時他們也受限于政府的相關政策，不敢大膽地探索新的貸款模式。其次，貸款期限與實際需求不相符。土地流轉集中之后，往往會被用于從事特色種植或養(yǎng)殖，特色種植或養(yǎng)殖其中一個很大的特點是種養(yǎng)周期長，而目前農(nóng)業(yè)相關的信貸期限都在1～2 a，這很容易讓農(nóng)戶面臨資金危機。

2.1.4 農(nóng)村金融類服務較少，不能滿足農(nóng)村土地貸款需求一是金融機構偏少?，F(xiàn)在農(nóng)村正規(guī)金融機構有的只剩下農(nóng)村信用社，國有銀行很多已撤銷農(nóng)村網(wǎng)點，轉入城市，使農(nóng)村面臨金融服務不足的窘境。二是服務方式單一。農(nóng)村的全面發(fā)展面臨很多金融需求，而現(xiàn)在農(nóng)村金融機構所能提供的服務卻依舊停留在傳統(tǒng)的存、匯、貸業(yè)務上，其他金融服務幾乎還是零。

2.1.5 金融類法律的限制受限于現(xiàn)行的法律法規(guī)，相關的農(nóng)村金融機構開展貸款業(yè)務面臨著很大的風險，進而影響了開展此項業(yè)務的積極性。如《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：“通過家庭承包獲得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取出租、轉包、轉讓、互換或者其他流轉方式”[20]。但沒有說明土地承包經(jīng)營權是否可以用于信貸抵押，農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款操作難度非常大。很多地區(qū)面臨的問題是農(nóng)民有貸款的需求，政府有推進意愿，而金融機構在操作層面卻存在障礙。

2.2 農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押過程中的困境

2.2.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權處置困難首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押與其他物權不同，因為缺少法定的程序，在實際運行的過程中會受到一些地方政府機構的影響，可能損害承包土地農(nóng)戶的利益。第二，雙方在簽訂承包合同的時候經(jīng)常對各自的權利和利益認識不明確，容易產(chǎn)生利益矛盾。第三，農(nóng)村土地承包缺少科學指導，承包后的土地不能更高效地使用，導致土地價值貶損，也對后續(xù)土地利用造成負面影響。第四，當承包土地被征收利用時，國家通常只將土地的發(fā)包人作為補償對象，承包農(nóng)戶的利益有時候被忽略了，這一點也不利于農(nóng)村土地承包的合法化運營。第五，我國很少有地方出臺明確的土地承包政策，某些試點政策也缺少可持續(xù)性。

2.2.2 抵押品處置難度大農(nóng)地經(jīng)營權作為抵押品處置難度非常大。一般來說，土地經(jīng)營權流轉之后，不能改變土地所有權和用途，對金融機構來說很難處置抵押后的土地利用問題。同時，由于農(nóng)村還沒有建成完整的土地流轉市場，土地經(jīng)營權流轉主要采取的是自行協(xié)商的方式，缺少權威的中介機構，金融機構對土地信息了解不透徹，導致其難以處理抵押的土地經(jīng)營權。農(nóng)村土地經(jīng)營權不能及時產(chǎn)生效益，很大程度上降低了金融機構開展農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的積極性。

2.3 農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款之后的困境

2.3.1 風險保障機制缺失我國農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍缺少風險保障，對市場變故和自然災害的抵御能力差，而當土地承包戶面對這些損失的時候，缺少相應的救助和保險機制，農(nóng)戶承包土地面臨著巨大風險。而同時損失也會通過土地抵押轉嫁給提供貸款的金融機構，這樣也會致使金融機構參與農(nóng)村土地抵押貸款的積極性不足。

2.3.2 行政部門和中介組織的支持不足目前，農(nóng)村金融糾紛得不到及時有效的解決。農(nóng)村司法程序面臨著費用高、周期長、結案率低等問題，嚴重挫傷了各方的積極性。中介機構缺乏社會公信力。目前，法律、資產(chǎn)評估等中介服務機構通常是相關行政部門的掛靠單位，這些部門缺乏公信力，無法促進土地流轉經(jīng)營權抵押貸款的發(fā)展。中介公司本身發(fā)展不足以及有關機構提供服務的科學水平和誠信水平也還不能達到建設通暢有活力的農(nóng)村金融環(huán)境要求。

3 我國農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款的發(fā)展策略

3.1 推進農(nóng)村土地價值評估標準化

農(nóng)村土地價值評估是金融機構確定授信額度的重要參考，缺少科學的評估標準，無法準確衡量土地價值，必然會降低土地經(jīng)營權的抵押價值[5]。為了切實發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權的融資作用，提升土地的評估價值，避免對農(nóng)戶產(chǎn)權的過低估價，建議通過引入權威的中介機構，制定科學合理的評估標準、合法嚴謹?shù)脑u估程序，確保土地價值的準確評估。政府有關部門也可以嘗試組建土地流轉的評估部門，作為上述機構的補充，也可以發(fā)揮監(jiān)督和指導作用。

3.2 發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場

建設土地經(jīng)營權流轉服務平臺，為金融機構和農(nóng)戶提供咨詢和業(yè)務支持，促進信息的流通，培養(yǎng)有資質(zhì)的專業(yè)人才，輔助農(nóng)村土地經(jīng)營流轉市場的建設。同時，積極探索土地經(jīng)營權抵押貸款的政策和執(zhí)行標準，保障農(nóng)村土地經(jīng)營權規(guī)范流轉。也可以嘗試設置專門的土地經(jīng)營權流轉監(jiān)督管理機構，對土地經(jīng)營權流轉進行監(jiān)管。

3.3 改革和創(chuàng)新信貸管理體制，加大農(nóng)業(yè)資金投入的力度

一是改革農(nóng)村金融機構。發(fā)展農(nóng)村金融信貸，適當下放基層行社信貸審批的權限，減少審批環(huán)節(jié)，簡化信貸手續(xù)，添加信貸發(fā)放激勵機制，加大對農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權抵押貸款的支持力度。二是適當提高經(jīng)營權抵押貸款的授信額度。三是延長貸款的期限。根據(jù)相應的農(nóng)作物生長周期，適當調(diào)整貸款期限。四是建立適當?shù)呢斦悇諆?yōu)惠政策和補償機制。

4 小結

制度的缺陷和法律的限制制約了我國農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押金融貸款的發(fā)展，這是目前試點難以全面推行的重要原因。為了更加有效地發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權的融資作用，為我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供強有力的金融信貸支撐，急需修改完善相關的法律和風險防范、農(nóng)村土地經(jīng)營權、農(nóng)村土地管理等制度法律體系，以便最終形成農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款融資的內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展的局面。

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Predicaments and Development Strategies of Mortgage Loans Based on Managerial Authority of Transferred Rural Lands

LIUChang-nan，ZHANGYa-jun
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Mortgage loans based on managerial authorityofrural land transfer is an effective waytosolve the financingdifficulties of farmers,improve land use efficiency,increase farmers'innovation and entrepreneurship.Parts of China started a pilot implementation of rural land management right mortgage lendingpolicies,and emerged a varietyoflendingmodels,which were more representative ofdirect mortgage,income guarantees and"Fund Guarantee+Land Management Right Mortgage"three models.Through literature review and field survey found that rural areas in our country operate rural land management right mortgage loan there were still many difficulties,the paper from the front to select from loans,loan lending during and after the three aspects of the plight of the current land management rights transfer mortgages the analysis found that the transfer ofmanagement rights ofrural land facingmortgage land policy,financial policyand rural markets and a series ofobstacles,the article proposed some policyrecommendations accordingly.

urbanization;land transfer;mortgage;loans

F321.1

A

1002-2481（2016）03-0415-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.03.35

2015-11-15

劉昌南（1991-），男，河南商丘人，在讀碩士，研究方向：人口遷移與流動。