稽察技術(shù)在重大建設(shè)項目管理中的應(yīng)用研究

謝 小 微

(杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院(杭州市投資項目評審中心)，浙江 杭州 310000)

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稽察技術(shù)在重大建設(shè)項目管理中的應(yīng)用研究

謝 小 微

(杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院(杭州市投資項目評審中心)，浙江 杭州 310000)

解釋了重大建設(shè)項目稽察的定義，介紹了稽察的方式及主要做法，并從項目前期準(zhǔn)備、招投標(biāo)、合同管理、財務(wù)管理等方面，分析了稽察過程中存在的問題，最后提出了問題的解決策略。

建設(shè)項目，稽察技術(shù)，財務(wù)管理，招投標(biāo)

0 引言

《浙江省重大建設(shè)項目稽察辦法》(省政府令第338號)的頒布施行，標(biāo)志著我省項目稽察工作進(jìn)入了新常態(tài)，同時對各地的稽察工作提出了新要求。本文結(jié)合有關(guān)工作情況，擬對加強重大建設(shè)項目稽察工作進(jìn)行思考，以供參考。

1 重大建設(shè)項目稽察的定義

稽察概念可以解釋為：稽察就是調(diào)查研究，明察秋毫，稽察工作就是“警察的警察，監(jiān)理的監(jiān)理，管理的管理”；稽察就是考核、調(diào)查，是對項目全過程、全方位的監(jiān)督。所謂全過程，就是對從項目的立項、施工到項目的竣工驗收等全部過程進(jìn)行監(jiān)督。所謂全方位，就是除了項目建設(shè)單位本身，項目建設(shè)的環(huán)境以及項目建設(shè)政策的制定，都納入了稽察的范圍?；焓琼椖抗芾淼奶厥馐侄魏头绞剑且环N綜合動態(tài)的監(jiān)督管理活動。

重大建設(shè)項目稽察是政府項目主管部門對政府投資重大建設(shè)項目的建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，工程質(zhì)量和進(jìn)度、招標(biāo)投標(biāo)、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查，以及對項目業(yè)主、參建單位和中介機構(gòu)與重大建設(shè)項目有關(guān)的行為等方面實施監(jiān)督檢查，確保工程按期完工，保障國家資金安全和投資效益。

2 稽察方式方法

2.1 稽察主要方式

1)全面稽察。全面稽察是指對某一重大項目的前期審批、招標(biāo)投標(biāo)、項目管理、工程質(zhì)量和進(jìn)度、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容進(jìn)行全面監(jiān)督檢查。

2)專項稽察。專項稽察是指對某一重大項目特定階段、關(guān)鍵程序、重要內(nèi)容開展專題監(jiān)督檢查。

3)聯(lián)合稽察。聯(lián)合稽察是指各級發(fā)改部門與各級有關(guān)項目主管部門聯(lián)合對建設(shè)項目開展的監(jiān)督檢查。

4)稽察調(diào)研?；煺{(diào)研是指以浙江省投資項目信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，根據(jù)工作需要確定專題，提出項目專項督察或調(diào)研。

2.2 稽察實踐過程中的主要做法

在實踐中，現(xiàn)場稽察工作主要采取“聽、看、查、核、談、追”的方法。

1)一聽。聽取項目主管單位、項目單位以及設(shè)計、施工、監(jiān)理等有關(guān)單位對項目建設(shè)過程的情況匯報。

2)二看。現(xiàn)場查看工程質(zhì)量和現(xiàn)場管理情況，有關(guān)質(zhì)量檢測機構(gòu)和檢測設(shè)備的情況，必要時可以進(jìn)行抽樣檢驗。

3)三查。查閱項目的有關(guān)文件和資料，包括向有關(guān)部門調(diào)查核實項目的有關(guān)審批文件，設(shè)計資料、設(shè)計圖紙、招投標(biāo)的有關(guān)文件、資料和簽訂的各種合同，建設(shè)項目的財務(wù)報表、會計賬簿、會計憑證，項目單位的各項規(guī)章制度，監(jiān)理日志和監(jiān)理報告。

4)四核。核實有關(guān)情況，包括向有關(guān)部門調(diào)查核實項目的資金來源和資金使用情況，勘測設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的資質(zhì)、合同執(zhí)行、現(xiàn)場服務(wù)和信譽情況。

5)五談。與參建單位的有關(guān)人員座談，或找周圍的群眾談話，多方面了解情況并聽取他們的意見。

6)六追。對于有疑點的問題，要一追到底。

3 稽察發(fā)現(xiàn)常見問題

重大建設(shè)項目管理是一項非常復(fù)雜的任務(wù)，又是一項專業(yè)性非常強的工作，涉及的領(lǐng)域多，程序操作復(fù)雜，總結(jié)重大建設(shè)項目稽察的實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)多數(shù)項目存在以下幾個方面的常見問題。

3.1 項目執(zhí)行基建程序規(guī)范性不夠

建設(shè)程序是國家對建設(shè)項目的重要管理控制措施，是基本建設(shè)各項工作必須遵循的先后次序?；彀l(fā)現(xiàn)，執(zhí)行基建程序規(guī)范性不夠的問題出現(xiàn)比例較大，程序倒置情況比較普遍，涉及到項目各個環(huán)節(jié)的都有。如：建設(shè)在前，批復(fù)在后；取得土地權(quán)證在前，規(guī)劃選址意見批復(fù)在后；環(huán)評批復(fù)在前，項目立項在后；施工招投標(biāo)工作在初步設(shè)計批復(fù)之前等情況。程序倒置或不到位，使基建程序形同虛設(shè)，直接成為影響工程質(zhì)量控制和安全控制的重要因素，增加了項目實施的風(fēng)險。

3.2 項目前期工作不到位

重點建設(shè)項目前期工作非常重要，因前期工作不到位造成的項目問題性質(zhì)一般比較嚴(yán)重。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項目前期論證不夠充分，建設(shè)過程中工程變更、概算調(diào)整較大。如：部分中央投資項目申報與原審批項目的銜接存在缺陷，個別項目的投資、建設(shè)規(guī)模與國家計劃差距較大，國家投資計劃無法執(zhí)行到位；部分企業(yè)資金申請報告編制不夠仔細(xì)，項目實施與資金申請報告差異比較大；工程實施階段與概算編制預(yù)設(shè)條件有較大偏離，設(shè)計變更多，概算指導(dǎo)作用基本沒有體現(xiàn)；地形勘探不周全，導(dǎo)致合同外增加投資。

3.3 項目招投標(biāo)不規(guī)范

實行招投標(biāo)是有效控制項目投資，促進(jìn)企業(yè)公平競爭的重要保證。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項目該實行公開招標(biāo)的未實行公開招標(biāo)；部分服務(wù)類標(biāo)的未經(jīng)招標(biāo)直接發(fā)包，如勘察與設(shè)計大部分以委托形式；個別項目的主要材料未經(jīng)招投標(biāo)直接簽訂協(xié)議確定供貨方；個別合同拆分規(guī)避招標(biāo);招標(biāo)文件存在缺陷，編制依據(jù)引用有誤；部分壟斷性部門建設(shè)的項目，往往采取材料自供或直接委托下屬單位參建，存在“同體建設(shè)”的現(xiàn)象等。

3.4 項目合同不規(guī)范

合同是維持項目業(yè)主和參建各方關(guān)系的紐帶，是分清項目業(yè)主和參建各方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項目合同文本過于簡約，法律執(zhí)行力下降；合同文本缺失專用條款，合同引用不明確，降低行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對日后管理帶來不便；執(zhí)行合同不夠嚴(yán)格，未按合同約定支付履約保證金或提供履約保函；存在資金超前支付現(xiàn)象，直接增加了業(yè)主單位風(fēng)險；總包分包約束關(guān)系不明確；調(diào)整概算投資后合同未進(jìn)行及時變更或簽訂補充合同等；有些項目存在業(yè)主指定分包、平行發(fā)包等導(dǎo)致的合同界面不清、責(zé)任扯皮情況，影響工程實施。

3.5 項目建設(shè)單位籌建管理能力不足

項目建設(shè)單位在推進(jìn)項目建設(shè)進(jìn)程中,起著重要的核心作用?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目“項目法人負(fù)責(zé)制”未得到真正執(zhí)行，受行政干預(yù)大；籌建管理力量不足，專業(yè)化程度不高，項目涉及的專業(yè)技術(shù)和管理人員非常缺乏，內(nèi)部管理制度不完善，對于項目管理人員的責(zé)、權(quán)、利缺乏制度化的規(guī)定。

3.6 項目參建單位履職不佳

項目參建單位的履職能力對保障項目質(zhì)量、進(jìn)度、效益起關(guān)鍵作用。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項目參建單位履職不佳。

一是部分施工單位組織管理不嚴(yán)，施工組織設(shè)計或施工方案審批不規(guī)范，制定的安全事故應(yīng)急預(yù)案針對性不強；人員更換頻繁、缺位嚴(yán)重、履職不嚴(yán)，項目部人員變更均未經(jīng)監(jiān)理和建設(shè)方同意；代建單位履職不佳，管理人員數(shù)量經(jīng)驗不足，代建管理不規(guī)范，對現(xiàn)有合同范圍內(nèi)的成本控制、進(jìn)度管理缺乏相應(yīng)措施；部分基層單位負(fù)責(zé)的民生工程如供水和基礎(chǔ)設(shè)施類項目，專業(yè)人員較為匱乏，項目建設(shè)管理意識薄弱、經(jīng)驗較為不足。

二是項目監(jiān)理履職工作流程未閉合，存在失職現(xiàn)象；監(jiān)理人員到位不足；簽發(fā)不規(guī)范，監(jiān)理月報流于形式，與工程實際情況不一致；個別項目監(jiān)理方案和監(jiān)理細(xì)則缺乏針對性，監(jiān)理資料不全，部分重點部位、關(guān)鍵工序?qū)嵤┡哉颈O(jiān)理細(xì)則編制不規(guī)范或未編制；對施工單位進(jìn)度、投資控制措施未體現(xiàn)，如對進(jìn)度款審批支付沒有具體的審批意見等。

三是項目中介服務(wù)不到位，項目中介服務(wù)質(zhì)量參差不齊，部分中介服務(wù)機構(gòu)為經(jīng)濟(jì)利益忽視工作質(zhì)量，對質(zhì)量意識和品牌意識不夠重視，核心競爭力提升不明顯，從而影響了項目的實施以及管理。

3.7 項目財務(wù)管理不規(guī)范

對于重點建設(shè)中的中央資金管理和使用，應(yīng)嚴(yán)格按照專戶存儲、專款專用的規(guī)定；對于基建項目，項目單位應(yīng)設(shè)基建賬戶，規(guī)范管理使用?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目對于中央資金“專戶專賬、?？顚Ｓ谩币蟛涣私?，不能執(zhí)行到位；部分項目單位未設(shè)基建賬戶，存在與經(jīng)營賬戶混合建賬；財務(wù)科目設(shè)置不清，財務(wù)核算不夠規(guī)范，資金存在違規(guī)出借現(xiàn)象；與工程無關(guān)的費用納入項目待攤投資，款項支付缺乏依據(jù)；挪用項目貸款資金，但承擔(dān)貸款利息支出等不規(guī)范的問題時有發(fā)生。

4 結(jié)語

《浙江省重大建設(shè)項目稽察辦法》的頒布，使全省范圍內(nèi)開展稽察工作的依據(jù)由規(guī)范性文件提升到政府規(guī)章，對更好地規(guī)范重大項目稽察、加大重大建設(shè)項目管理具有重大意義，同時《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中提出的強化重大項目稽察制度，可見重大項目稽察在建設(shè)項目管理中的重要作用。在今后的項目管理中，加大重大建設(shè)項目稽察工作勢在必行。

[1] 省政府令第338號，浙江省重大建設(shè)項目稽察辦法[Z].2015.

[2] 浙發(fā)改稽察〔2015〕770號，省發(fā)改委、省法制辦《關(guān)于貫徹落實<浙江省重大建設(shè)項目稽察辦法>實施意見》[Z].

[3] 中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見[Z].2016.

[4] 浙江省重大項目稽察辦.重大項目稽察實務(wù)研究[Z].

[5] 項目稽察工作方法的理論與實踐研究[EB/OL].http://www.czt.gov.cn/Info.aspx?ModelId=1&Id=2003.

On application of auditing technique in program management in important construction programs

Xie Xiaowei

(Hangzhou Development and Planning and System Reform Institute(Hangzhou Investment Program Auditing Center), Hangzhou 310000, China)

The paper interprets the definition of the auditing of the important construction programs, introduces the main approaches and means in the auditing, and analyzes some problems in the auditing process from the program preparation, bidding, contract management, and financial management, so as to point out some solution strategies for these problems.

construction program, auditing technique, financial management, bidding

1009-6825(2016)30-0225-02

2016-08-06

謝小微(1984- )，女，工程師

TU712

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