薛昶

摘 要：在我國的城鎮(zhèn)化過程中，土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)生過很大的積極作用。但是隨著我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，曾經(jīng)的土地財(cái)政越來越不適合我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。另一方面，在我國經(jīng)歷了幾十年的嘗試與發(fā)展的PPP融資模式開始慢慢登上歷史舞臺，在2014年之后，PPP進(jìn)入了快速發(fā)展的時(shí)期，幾經(jīng)波折的PPP融資模式終于在中國迎來了它的春天。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;基礎(chǔ)建設(shè);PPP模式;四川省

中圖分類號：F832 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）22-0100-02

一、城鎮(zhèn)化過程中的融資模式現(xiàn)狀

1.歷史狀況

中國的發(fā)展歷程也是不斷地城鎮(zhèn)化的過程。在這個(gè)過程中，地方政府往往承擔(dān)更大的責(zé)任。中國城鎮(zhèn)化的歷程主要?jiǎng)澐譃閮蓚€(gè)階段，第一個(gè)階段是建國以來到改革開放以前，即1949—1978年之間，在這一段時(shí)間中國的城鎮(zhèn)化歷程發(fā)展緩慢，中國的城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%上升到1978年的17.92%;第二個(gè)階段是從1978年至今，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展的階段，到2013年底，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.7%。城鎮(zhèn)化人口也由1978年的1.7億上升到2013年的7.3億（數(shù)據(jù)來源：中國國家統(tǒng)計(jì)年鑒（2014））。

在長期的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，中國地方政府主要依靠土地財(cái)政以及由此發(fā)展而來的土地金融進(jìn)行融資。

2. 2015年我國地方政府融資需求概況

關(guān)于我國地方政府在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)融資需求的額度，學(xué)者們從各個(gè)方面進(jìn)行了估算，估算出來的數(shù)值與通過土地財(cái)政能夠融入的資金相差很大。

2013年，地方政府的財(cái)政收入總計(jì)7萬億元，如果每年增長1萬億的話，預(yù)計(jì)2015年財(cái)政收入達(dá)到9萬億，一般的公共服務(wù)支出不到10%，因而投入基礎(chǔ)建設(shè)的投資顯然達(dá)不到2萬億。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在如此大的資金缺口，以往的土地財(cái)政顯然無法滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，要繼續(xù)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府必須選擇其他的融資方式。首先，土地財(cái)政在經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展之后，已經(jīng)積累了相當(dāng)大的問題，這些問題也要求政府轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y方式。

二、目前土地財(cái)政存在的問題

土地財(cái)政在過去的三四十年中對我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了非常大的作用。土地財(cái)政一直是地方政府的主要收入來源，它增強(qiáng)了政府的財(cái)政調(diào)控能力，保證了地方政府功能的實(shí)現(xiàn)。但是隨著土地財(cái)政的不斷進(jìn)行，其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。

1.土地資源的稀缺性導(dǎo)致地價(jià)不斷上漲

近年來房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲，雖然中央政府一再調(diào)控，但是房價(jià)依然沒有走低的趨勢。房價(jià)的高漲對于收取土地出讓金和關(guān)于土地的稅收的地方政府而言無疑是一種好事，因?yàn)楦叩姆績r(jià)會(huì)使地方政府收取較高的地價(jià)，地價(jià)上漲又會(huì)推動(dòng)房價(jià)的上漲，由此而收取的土地使用稅、房產(chǎn)稅等稅收收入隨之增長。但是土地財(cái)政有明顯的副作用，致使房價(jià)高漲，近年來出現(xiàn)了普通居民購房困難、高收入群體投機(jī)炒房、出現(xiàn)大量樓房空置的現(xiàn)象。

2.地方融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)較大

以土地為杠桿貸款融資，以土地吸引投資，再通過土地出讓獲得收入，這一通過“時(shí)間換空間”的土地經(jīng)營城鎮(zhèn)化方式實(shí)際上隱含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，很可能由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化而遭致不可預(yù)估的不良后果。如果房地產(chǎn)降溫，地方政府的土地財(cái)政收入會(huì)隨之下降，地方融資平臺的償債能力會(huì)大大降低。近年來地方融資平臺不斷爆出丑聞，在法制的健全的情況下導(dǎo)致權(quán)力的腐敗，銀行也由此受到牽連，導(dǎo)致金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)加劇。

土地財(cái)政在發(fā)揮了三四十年的功能之后，其不可持續(xù)性逐漸暴露出來。

三、PPP模式在中國的發(fā)展歷程

在我國，PPP模式叫作政府與社會(huì)資本合作模式，公共部門即政府，而私人部門更偏向于有資本的社會(huì)主體。

中國的PPP發(fā)展歷程總共可以詳細(xì)地劃分為五個(gè)階段。從1994—2002年，我國開始有組織的試點(diǎn)PPP項(xiàng)目，那個(gè)階段較為出名的是廣西的來賓B電廠項(xiàng)目，這是國家計(jì)劃委員會(huì)即現(xiàn)在的發(fā)展與改革委員會(huì)第一個(gè)批準(zhǔn)的BOT項(xiàng)目。從2002—2008年，PPP模式的發(fā)展進(jìn)入了全面推進(jìn)階段，此時(shí)兩個(gè)標(biāo)志性的文件產(chǎn)生了：一個(gè)是2002年底建設(shè)部即現(xiàn)在住建部推出的《大力推進(jìn)市政公用市場化的指導(dǎo)意見》;另外一個(gè)是2004年推出的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這就是城市建設(shè)領(lǐng)域著名的126號文件。在2013年以前，絕大部分的城市建設(shè)項(xiàng)目的依據(jù)是以上兩個(gè)文件。從2008—2012年出現(xiàn)了PPP的反復(fù)，投資主體由市場化的民營企業(yè)、外商投資企業(yè)和一部分市場化比較徹底的國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉鞘袌龌闹黧w。主要原因是2008年的4萬億的刺激計(jì)劃，很多非市場化的央企和地方融資平臺拿到了大量的銀行貸款，它們與地方政府簽訂PPP協(xié)議，導(dǎo)致此時(shí)的PPP已經(jīng)不是真正意義上的公私合伙模式，大量的項(xiàng)目都是以BT的方式進(jìn)行的，從而失去了市場化的味道。最后一個(gè)階段是2012年至今，隨著地方融資平臺退出了歷史舞臺，PPP模式進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。

相比于英國的PPP模式，我國的PPP模式更加傾向于經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，而英國更多的是非經(jīng)營性項(xiàng)目。目前我國的PPP項(xiàng)目主要是污水處理、電力供應(yīng)、交通運(yùn)輸方面，未來可能的發(fā)展方向?yàn)獒t(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老方面，這些項(xiàng)目大多具有項(xiàng)目融資規(guī)模大、項(xiàng)目周期長、預(yù)期現(xiàn)金流穩(wěn)定的特點(diǎn)，所以非常適合以PPP模式融資。PPP模式的融資旨在為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而對于投資的效率而言，私人投資相比于政府投資更加具有效率。

四、關(guān)于在四川省推廣PPP模式的建議

1.法律制度的完善

PPP項(xiàng)目需要高度的契約精神，目前來看《合同法》等相關(guān)法律在PPP項(xiàng)目中起著重要的作用，但現(xiàn)在還沒有單項(xiàng)法律規(guī)范PPP基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行?？梢灶A(yù)見，在將來推廣PPP模式時(shí)，必然會(huì)遇到很多法律糾紛，相關(guān)的《合同法》《公司法》《招投標(biāo)法》等法律可能很難做到盡善盡美，為了處理這些糾紛，規(guī)范PPP的運(yùn)行，制定關(guān)于PPP模式的專項(xiàng)法律必不可少。

2.加強(qiáng)金融對于PPP模式的支持

PPP項(xiàng)目往往具有一定的盈利性，而且預(yù)期的現(xiàn)金流也相對穩(wěn)定，政府參與其中減少了項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)。所以金融行業(yè)的創(chuàng)新比如資產(chǎn)證券化等可以運(yùn)用到PPP模式中來，商業(yè)銀行、投資銀行、證券公司等可以構(gòu)造資金池，對于項(xiàng)目預(yù)期現(xiàn)金流進(jìn)行加工包裝，然后打包出售，降低融資成本，提高資本運(yùn)作的效率。

3.加強(qiáng)政府治理

PPP項(xiàng)目在政府取得控制權(quán)之后，項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債理應(yīng)并入政府的資產(chǎn)負(fù)債表，反映政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。對于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目而言，政府應(yīng)加強(qiáng)管理能力，使項(xiàng)目能夠在生命年限內(nèi)為人民持續(xù)得提供公共服務(wù)，政府在保證公共服務(wù)的同時(shí)盡量追求項(xiàng)目的市場盈利能力。

4.世界金融機(jī)構(gòu)關(guān)于PPP的經(jīng)驗(yàn)

世界性的金融機(jī)構(gòu)比如說世界銀行在PPP模式中積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和成果。目前亞洲開發(fā)銀行正在積極推廣PPP模式。積極借鑒這些金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)與成果，有助于提高我國PPP模式的成功率，加快我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2013年習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理先后出訪東南亞時(shí)提出籌建的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，將于2015年底運(yùn)行。據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估算，從現(xiàn)在到2020 年，亞洲地區(qū)每年基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達(dá)7 300億～8 000 億美元，但現(xiàn)有的世界銀行、亞洲開發(fā)銀行每年能夠提供給亞洲國家的資金大概只有 200 億美元。即使亞投行成立后，每年可以提供的資金也僅約300億美元，相較于上述需求，這個(gè)資金缺口仍然相當(dāng)龐大。由于資金需求不小，亞投行將采用PPP 模式，隨著亞投行年底前即將展開運(yùn)作，PPP模式勢將成為亞投行推動(dòng)亞洲建設(shè)的主力，國內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)積極借鑒這些國際性金融機(jī)構(gòu)的寶貴經(jīng)驗(yàn)將有助于我國加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。