“多規(guī)合一”面臨的困境及對策探究

張 鑫

(湖州市規(guī)劃局湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000)

?

“多規(guī)合一”面臨的困境及對策探究

張 鑫

(湖州市規(guī)劃局湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000)

簡述了“多規(guī)合一”的內(nèi)涵及法理依據(jù)，分析了當(dāng)前我國“多規(guī)合一”所面臨的困境，并從協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容、構(gòu)建規(guī)劃體系、創(chuàng)新規(guī)劃方式三方面，探究了解決對策，有利于全面促進(jìn)“多規(guī)合一”編制與實施工作的有序開展。

多規(guī)合一，規(guī)劃體系，規(guī)劃方式

1 “多規(guī)合一”簡介

1.1 “多規(guī)合一”的內(nèi)涵

所謂“多規(guī)”是指主要以城鄉(xiāng)整體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃為核心的一種規(guī)劃體系，此外還包括環(huán)保規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等?！岸嘁?guī)合一”不是重新制定新的規(guī)劃，更不會取代任一法定規(guī)劃，是協(xié)調(diào)化解一定空間內(nèi)多種規(guī)劃的沖突與矛盾，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)空間資源合理利用的一種規(guī)劃方法。“多規(guī)合一”可以平衡社會利益分配，有效配置土地資源以促進(jìn)土地的節(jié)約利用，同時也可以提高政府部門的行政效率。

1.2 “多規(guī)合一”的法理依據(jù)

2014年由國家發(fā)改委、國土部、住建部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》為“多規(guī)合一”提供了一定政策依據(jù)?！岸嘁?guī)合一”的法理依據(jù)主要從“經(jīng)規(guī)”“城規(guī)”“土規(guī)”等來全面分析，此三者是規(guī)劃編制與施行的基本保障條件，但尚且存在一定缺陷需要改善。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，市場在資源配置中的決定作用愈加明顯，因此“經(jīng)規(guī)”要經(jīng)常根據(jù)社會發(fā)展和市場變化規(guī)律而適時、靈活地進(jìn)行調(diào)整，很難以法律形式予以規(guī)制。至于“城規(guī)”與“土規(guī)”，有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》來保障城鄉(xiāng)與土地規(guī)劃的權(quán)威性。

此外，霍華德的“田園城市”以及杜能的“區(qū)位”理論對城市設(shè)計、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等均有深入研究，為“多規(guī)合一”提供了理論上的依據(jù)。

2 當(dāng)前“多規(guī)合一”所面臨的困境

2.1 多規(guī)存在“不合”

“多規(guī)合一”強(qiáng)調(diào)各方面規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，但目前我國各項規(guī)劃的統(tǒng)一性較差，多規(guī)存在“不合”現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在規(guī)劃的期限、內(nèi)容等方面。發(fā)展規(guī)劃是其他規(guī)劃的依據(jù)，但我國總體發(fā)展規(guī)劃的期限是五年，而城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃期限大多不少于十年，二者期限存在不合。規(guī)劃內(nèi)容上也存在重復(fù)編制與相互矛盾現(xiàn)象，絕大多數(shù)城市的土地利用與城市規(guī)劃的建設(shè)用地及生態(tài)規(guī)劃的圖斑大多不一致。以廣州市為例，其城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃差異圖斑總計29萬多塊，面積多達(dá)935.8 km2。此外，發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容較為空泛，缺乏空間約束性，這使得很多項目的開展經(jīng)常脫離城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的控制范圍，迫使規(guī)劃受制于項目，且被頻繁地修改和調(diào)整，使“多規(guī)合一”的作用被大大削弱，實際意義不明顯。

2.2 規(guī)劃體系不完善

目前，規(guī)劃編制的實施由多部門進(jìn)行，但因體制問題，各部門之間缺乏足夠的溝通，在進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃時各部門沒有統(tǒng)籌兼顧各方面考慮，這是造成“多規(guī)合一”困境的一個重要因素。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃主要由住建部門組織編制，而城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃又是一種不同于城鄉(xiāng)規(guī)劃的新規(guī)劃，使其在法理上較難實現(xiàn)。而土地利用規(guī)劃又是由國土部門編制，在土地利用規(guī)劃管制分區(qū)邊界的基礎(chǔ)上調(diào)整其他規(guī)劃的界限與土地用途，但土地規(guī)劃往往只是自上而下的延續(xù)，規(guī)劃思路不能真實反映地方的現(xiàn)實需求。對于環(huán)保規(guī)劃，主要依據(jù)近期發(fā)布的《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》，但其實際規(guī)劃僅局限在生態(tài)保護(hù)空間的識別與管理，對于其他行業(yè)的發(fā)展需求等缺乏全面的考慮。

2.3 規(guī)劃的思路與方法單一僵化

我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各方面的規(guī)劃思維與方法等也需要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的改變而進(jìn)行調(diào)整。但我國各級規(guī)劃部門的規(guī)劃思路單一僵化，難以在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整。以往的規(guī)劃思路主要以工業(yè)園區(qū)的建立來帶動城市化進(jìn)程，造成政府債務(wù)過重，發(fā)展空間愈顯局促，這些因素使單一僵化的規(guī)劃方式難以改變，為新型規(guī)劃方式的探索帶來了困難。

3 克服困境的對策探究

雖然國外并沒有“多規(guī)合一”的提法，但發(fā)達(dá)國家都會經(jīng)歷與我國現(xiàn)階段類似的發(fā)展過程。所以，可以適當(dāng)參考國外空間規(guī)劃體系，結(jié)合自身具體情況，積極探究克服“多規(guī)合一”所面臨困境的對策，具體可以從規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)、規(guī)劃體系的構(gòu)建、規(guī)劃思路的創(chuàng)新三方面進(jìn)行。

3.1 協(xié)調(diào)各方面規(guī)劃內(nèi)容

針對目前各類規(guī)劃的編制基期及期限差異，要統(tǒng)籌法律法規(guī)與相關(guān)規(guī)劃的特點，確定一個統(tǒng)一期限，按照“近虛遠(yuǎn)實”的原則實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。同時，各級部門編制或修編規(guī)劃方案時，應(yīng)按照“先主后次、從上而下”的原則，編寫總體規(guī)劃綱領(lǐng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等均按此綱領(lǐng)實行，從而使各方面的規(guī)劃內(nèi)容實現(xiàn)縱橫向的一體化。

此外，對于自然資源、人口、土地、經(jīng)濟(jì)等各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，要明確統(tǒng)一各方的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)格式，形成一個統(tǒng)計口徑統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，作為各類規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)參考依據(jù)。

3.2 構(gòu)建合理的規(guī)劃體系

與我國現(xiàn)行規(guī)劃體系相比，采取一個總體規(guī)劃為綱領(lǐng)、其他各類規(guī)劃與部門規(guī)劃為支撐、近期建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)的規(guī)劃體系更加可行(見圖1)。

總體規(guī)劃與各級各類規(guī)劃并行的規(guī)劃體系，一方面使整體規(guī)劃的層級性與連貫性較強(qiáng)，利于各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；另一方面戰(zhàn)略性與操作性規(guī)劃分離，利于規(guī)劃重點的突出。

3.3 打破思維定式，創(chuàng)新規(guī)劃方式

以往的規(guī)劃方式已遠(yuǎn)不能滿足我國社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需求，對此“多規(guī)合一”要打破固有的規(guī)劃思維方式，積極探索新的規(guī)劃思路。在進(jìn)行規(guī)劃方案的編制時可以考慮其他地區(qū)的實踐過程，吸取其經(jīng)驗教訓(xùn)。例如上海市將生態(tài)用地與基本農(nóng)田用地密切結(jié)合是其“兩規(guī)合一”的亮點所在，且上海市不劃定建設(shè)用地硬性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實際土地庫存情況對建設(shè)用地的劃定進(jìn)行內(nèi)部優(yōu)化，這種做法也值得其他地市學(xué)習(xí)。廣州市“三規(guī)合一”在對上海經(jīng)驗學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，全面推行嚴(yán)格的部門協(xié)調(diào)機(jī)制以進(jìn)一步細(xì)化“三規(guī)合一”工作，其規(guī)劃成果更加細(xì)致完善。對此，各地區(qū)可以在吸取其他地區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點，積極探索新的規(guī)劃思路，創(chuàng)新規(guī)劃方式，使“多規(guī)合一”更大程度地發(fā)揮作用。

4 結(jié)語

習(xí)近平總書記在2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議上指出，“積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)多規(guī)合一的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。但當(dāng)前我國大多地區(qū)的“多規(guī)合一”仍然面臨著“多規(guī)不合”“規(guī)劃體系不完善”“規(guī)劃思路與方法單一僵化”等困境。對于這些困境，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合實情對癥下藥，協(xié)調(diào)各方面規(guī)劃內(nèi)容，構(gòu)建合理的規(guī)劃體系，創(chuàng)新規(guī)劃方式，并三方面進(jìn)行相關(guān)對策的研究，使“多規(guī)合一”可以更進(jìn)一步地促進(jìn)我國空間規(guī)劃體系的改革，促進(jìn)我國社會主義和諧社會的快速發(fā)展。

[1] 汪子茗.由“三規(guī)合一”走向“三規(guī)疊合”的路徑與策略[J]．規(guī)劃師，2015，31(2):22-26．

[2] 姜 瑞．我國“三規(guī)合一”實踐、問題和對策研究[D]．廈門:廈門大學(xué)，2014．

Inquiry on “multi-rule unity” facing problems and countermeasures

Zhang Xin

(HuzhouEconomicTechnologyDevelopmentAreaBranchBureau,HuzhouBureauofPlanning,Huzhou313000,China)

The thesis briefly describes the connotations and legal basis of “multi-rule unity”, analyzes current domestic “multi-rule unity” facing difficulties, and explores solving countermeasures from three aspects of coordinating planning contents, building planning system and creating planning methods, which will be good for comprehensively launching smooth and orderly “multi-rule unity” compilation and implementation.

multi-rule unity, planning system, planning methods

1009-6825(2016)18-0018-02

2016-04-15

張 鑫(1982- )，男，碩士，工程師

TU984

A