杜正彬 方仲權 李艷軍 王 瑜

一、引言

(一）研究背景

近年來，伴隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度和各項臨時性救助政策的完善，我國形成了以最低生活保障為基礎，以醫(yī)療救助、教育救助等為支撐的綜合性的社會救助體系，城鄉(xiāng)貧困人口獲得了基本的生活保障。但是一個新的貧困群體，即由于各種特殊而必需的支出所導致的貧困人群正在出現(xiàn)，并且受到越來越多的關注。

“支出型貧困”的概念首先由上海市民政局提出，2011年，上海市政府工作報告中首次出現(xiàn)了“建立家庭支出型貧困預警和綜合幫扶機制”。據(jù)2007年國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，若以人均收入計算，全國城市貧困人口為1470萬人，但若以人均支出計算，全國貧困人口總數(shù)則增加到3710萬人。另據(jù)民政部統(tǒng)計，2010年上半年，我國接受社會救助的貧困人口達到7856萬人，占全國總人口的5.86%，但主要是收入型貧困家庭。由此可見，支出型貧困群體的規(guī)模非同一般，并且游離于社會救助的邊緣，對其實施社會救助，確保他們的基本生活，顯得十分必要。

（二）研究意義

從理論的角度而言，支出型貧困問題的研究延伸了貧困的內(nèi)涵，拓寬了貧困的研究領域，改變了單單以收入定位貧困的局面，是貧困研究范式的重要轉變。從實踐的角度而言，隨著城鄉(xiāng)低保、最低工資、養(yǎng)老金等一些保障標準的逐步提高，城鄉(xiāng)貧困家庭的生活水平得到一定改善，基本解決了收入型貧困問題，但是近年來低收入家庭受醫(yī)療、教育、住房等大額支出擠壓，抗風險能力面臨挑戰(zhàn)，研究和解決支出型貧困問題成為構建和諧社會和關注民生的重要內(nèi)容。

（三）研究方法

本研究采用了定量與定性相結合的方法，重點采用統(tǒng)計調(diào)查、個案研究和文獻分析三種方法。1.統(tǒng)計調(diào)查。本文利用北京大學中國社會科學調(diào)查研究中心公布的CFPS2012大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)對消費支出進行了統(tǒng)計分析。2.個案調(diào)查。本研究從寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)的支出型貧困家庭中篩選了7個典型個案，對其進行了細致、深入、全方位地研究。3.文獻分析，針對各地出臺的支出型貧困家庭救助政策進行比較分析，尋找異同及存在的問題。

二、文獻回顧

“支出型”貧困是指由于個人和家庭成員在教育、醫(yī)療等方面發(fā)生了不可避免的大宗支出，導致一些高支出人群入不敷出、生活窘困?！爸С鲂汀必毨啾扔凇笆杖胄汀必毨г诰戎砟?、核貧方法、制度設計及救助標準方面存在明顯不同。目前學術界對支出型貧困的研究主要有兩大方面，即理論與實務。理論上，主要研究了支出型貧困的原因、本質等問題；實務上，主要探討了支出型貧困的評估問題及其模型構建。

在導致支出型貧困的原因上，路錦非、曹艷春（2011）認為，導致支出型貧困的原因有四點：1.生產(chǎn)率提高導致服務成本上升。由于社會經(jīng)濟效率提高，醫(yī)療技術水平和教育水平也不斷提高，進一步推動了醫(yī)療和教育成本增加，從而導致了各個家庭的教育支出、大病醫(yī)療支出、基本醫(yī)療支出、老年人護理支出等不斷增長，超出某些家庭的支付能力，形成支出型貧困。2.個人需求增長導致生活成本增加。教育和醫(yī)療服務作為準公共產(chǎn)品，個人對其需求不斷增長，從而增加個人的生活成本，形成支出型貧困。3.制度變遷和體制改革效應拉動消費增加。改革開放以來，我國私立醫(yī)院和私立學校的增加，從公費看病和上學到個人自費看病和上學的變化，都導致醫(yī)療和教育支出增加，有可能導致支出型貧困。4.突發(fā)事件促使支出增加。突發(fā)事件的發(fā)生幾率不大，但是，一旦發(fā)生突發(fā)事件，家庭支出在短時間內(nèi)劇增，致使家庭收入遠遠無法應付支出的增加，形成支出型貧困。

在支出型貧困的本質認識上，段培新（2013）認為，支出型貧困在我國產(chǎn)生的根本原因在于我們對于貧困內(nèi)涵界定過于狹隘。我們認為的維持基本生存需要還停留在溫飽的標準，只是讓貧困者“吃上飯”，而隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們對于生存的需要還包括醫(yī)療需求和發(fā)展需求，這就要把對于疾病和教育支出也納入基本需求之內(nèi)，也作為生活必需品，同時作為以收入衡量是否貧困的一個指標。我國支出型貧困群體出現(xiàn)并成為社會的“夾心層”正是因為我們對于貧困的認識還停留在最初的收入貧困階段，并沒有把健康、教育等需求作為基本需求。

在支出型貧困的評估及模型構建上，路錦非、曹艷春（2011）認為支出型貧困家庭困難程度評估指標體系可分為三類：1.根據(jù)實際收入與支出計算得到的直接衡量家庭困難度的數(shù)量指標；2.能夠在一定程度上反映家庭困難程度的質量指標；3.減少或不給予救助的否定性指標。一旦發(fā)現(xiàn)被評估家庭符合一項否定性指標，則停止評估，不予以救助；被評估家庭不符合所有否定性指標時，才能獲得救助。否定性評估指標體系包括：擁有兩套及以上住房；擁有私家車等非生活必需品；擁有一定數(shù)量的金融資產(chǎn)及有價證券；擁有社會公認的其他非生活必需品或不符合社會利益的行為等。段培新（2013）認為，支出型貧困型救助的兩個核心因素就是收入與支出，因此在設計支出型貧困評估模型時主要涉及家庭人均收入和家庭人均支出。

從現(xiàn)有的研究來看，它們在有關支出型貧困的重大的技術性問題上均未涉及：1.支出型貧困的類型認定問題，即哪些支出應該納入支出型貧困的救助范圍；2.支出型貧困的群體評估問題，即支出達到什么程度的群體才被納入支出型貧困救助；3.支出型貧困群體的補助標準問題，即按什么標準對支出型貧困群體進行救助；4.支出型貧困救助的組織實施問題，即救助的申請、審核、發(fā)放、復審、退出等問題。本文嘗試從各地出臺的政策規(guī)定與有關實踐總結出解決以上問題的方法，并以此為基礎提出符合實際的支出型貧困的社會救助方案，以期為完善城鄉(xiāng)社會救助制度提供科學的決策依據(jù)和參考。

三、基于定量視角的支出型貧困分析

定量研究是以實證主義為基礎，通過客觀的、有目的的、可測量的方式獲得科學知識的過程。對于準確把握和客觀了解研究對象具有極高的工具性價值。在支出型貧困問題研究中，定量研究的作用與價值同樣重要。城鄉(xiāng)家庭中發(fā)生支出型貧困的比例有多高？在所有的支出項目中，哪一類支出是導致支出型貧困發(fā)生的關鍵因素？支出型貧困的區(qū)域分布是否平衡？準確回答上述問題對于整體把握支出型貧困現(xiàn)狀，深入厘清支出型貧困產(chǎn)生的原因，客觀了解支出型貧困的地區(qū)分布，進而對于決策者出臺救助政策，制訂救助流程具有基礎性的作用和意義。

(一)數(shù)據(jù)來源

本報告采用的數(shù)據(jù)來自于北京大學中國社會調(diào)查研究中心開發(fā)的“中國家庭追蹤調(diào)查”（CFPS）數(shù)據(jù)庫。作為一項全國性、大規(guī)模、多學科的社會調(diào)查項目，中國家庭追蹤調(diào)查涵蓋了經(jīng)濟活動、家庭關系、教育獲得、個人健康、人口流動等多個研究主題。樣本涵蓋除新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古、寧夏和海南之外的全國25個省市自治區(qū)的16000戶家庭。值得一提的是，中國家庭追蹤調(diào)查對城鄉(xiāng)居民家庭收入與消費極其關注，問題細致入微，為我們研究支出型貧困問題提供了全面、準確的基礎性數(shù)據(jù)。

(二)描述性統(tǒng)計

1.支出型貧困家庭占比

支出型貧困家庭的比例多高？涉及的范圍多廣？這是需要我們首先回答的問題。當然，在研究支出型貧困家庭占比之前，首先需要明確支出型貧困家庭的概念。只有準確地界定概念，才能得出科學且有價值的結論。按照各地的通行做法，我們將支出型貧困家庭界定為“家庭月度人均純收入減去家庭月度人均消費性支出低于當?shù)氐捅＞€，且家庭月度人均純收入不高于當?shù)氐捅＞€的1.5倍”。

如果按照家庭月度人均純收入不高于當?shù)氐捅＞€1.5倍的標準計算，2011年城鄉(xiāng)支出型貧困家庭占被調(diào)查家庭的7.9%。需要注意的是，支出型貧困家庭比例的大小與貧困線密切相關。當家庭人均純收入標準確定為當?shù)氐捅＞€的1.5倍時，2011年支出型貧困家庭平均消費性支出34983元，人均月度消費性支出899.32元，二者均略低于城鄉(xiāng)居民家庭平均消費支出水平。如果將家庭月度人均純收入提高到當?shù)氐捅＞€的2倍，家庭消費性支出水平將大幅度提高，支出型貧困家庭比例也將會大幅度提高。反之，如果降低家庭月度人均純收入標準到當?shù)氐捅＞€的1.2倍，家庭消費性水平將大幅度下降，支出型貧困家庭比例也會下幅度下降。

2.支出型貧困家庭消費性支出結構

除研究支出型貧困家庭的總體占比之外，我們還希望了解支出型貧困家庭消費性支出結構，并探討它們與普通居民消費性支出結構的異同。換言之，與普通居民消費性支出項目相比，支出型貧困家庭中，哪些消費性項目的占比更高？哪些消費性項目的占比較低？二者呈現(xiàn)出差異的原因是什么？

（1）居民消費性支出整體狀況。有比較才有鑒別。在研究支出型貧困家庭支出結構之前，我們首先對一般性居民消費性支出整結構進行分析，以便將其與支出型貧困家庭支出結構進行對比研究。從統(tǒng)計結果可以發(fā)現(xiàn)，2011年全國城鄉(xiāng)居民家庭平均消費性支出38304.53元，人均月度消費性支出942.6元。其中，居民家庭食品支出14758.9元，人均月度支出362.8357元，占消費性支出的38.5%，表明食品支出依然是家庭消費性支出的核心；家庭衣著支出1928.373元，人均月度消費僅47.808元，在消費性支出中居于次要地位；家庭居住支出2383元，人均月度消費62元，在消費性支出中同樣處于次要地位；家庭設備及日用品支出6555元，人均月度消費160元，占到消費性支出的17%，主要包括家具、家用器具、家用紡織品、家庭日用雜品、個人護理用品等具體項目；城鄉(xiāng)家庭醫(yī)療保健支出3984.5元，人均月度消費101.9元，占消費性支出的10.8%；交通通訊支出3190.4元，人均月度消費76.4元，占消費性支出的8.1%。文教娛樂支出3773.5元，人均月度消費87.6元，占消費性支出的9.3%。其中，教育支出2941.6元，占比超過了78%。

（2）支出型家庭中占比較高的支出項目。具體來看，2011年支出型貧困家庭食品支出13503元，人均月度支出351.6元，占家庭總支出的39%，略高于城鄉(xiāng)居民家庭食品支出比例意味著支出型貧困家庭恩格爾系數(shù)略高于一般家庭。這從側面反映出，食品支出具有剛性支出的特性；從居住支出來看，支出型貧困家庭年度居住支出2411元，人均月度消費65.7元，同樣高于城鄉(xiāng)家庭平均居住支出水平，顯示出居住支出同樣具有剛性支出的特征；貧困家庭醫(yī)療保健支出4319.5元，人均月度消費109.4元，高出城鄉(xiāng)居民家庭醫(yī)療保健支出7.4個百分點。

與上述支出一樣，文教娛樂支出中的教育支出亦屬于剛性支出。對于大多數(shù)中國家長而言，依然信奉“萬般皆下品，唯有讀書高”的傳統(tǒng)觀念。只要子女學習成績好，并且愿意繼續(xù)深造，即使負債，他們也愿意供其讀書。從樣本數(shù)據(jù)來看，支出型貧困教育支出3328.9元，人均月度消費77.9元，高于城鄉(xiāng)家庭平均教育消費支出水平。

（3）支出型貧困家庭中占比較低的支出項目。有趣的是，作為文教娛樂支出中非剛性支出的娛樂部分，支出型貧困家庭的消費比一般家庭低24.3%。同樣，作為非剛性支出的交通通訊支出，對于貧困家庭而言，亦非生活嚴格必需；支出性貧困家庭全年交通通訊支出2674元，人均月度消費62.8元。比城鄉(xiāng)居民家庭平均支出低17.8個百分點。衣著支出也顯示出非剛性支出的特點。2011年支出型貧困家庭衣著平均支出1766.7元，人均月度消費42.77元，比城鄉(xiāng)居民家庭同類支出低10%。

（4）小結及討論。通過上述數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，支出型貧困家庭中，教育支出、醫(yī)療支出、居住支出三項明顯高于一般性居民家庭。這是導致此類家庭支出過高的主要原因。進一步探究可以發(fā)現(xiàn)，這三類項目均具有剛性支出的特征，即使家庭收入有限，亦不得不支出。娛樂支出、衣著支出、通訊支出則略低于一般性居民家庭，它們均屬于非剛性支出，具有緊縮的特征和空間。

四、基于個案視角的支出型貧困研究

在前述定量研究的基礎上，為了更加深入地了解支出型貧困家庭的現(xiàn)狀和致貧原因，我們采用個案研究的方法，對支出型貧困問題進行了分析。所謂個案研究是指采用多種方法，收集與研究問題相關的資料，對某一個個體或者單位開展深入研究的過程。與統(tǒng)計分析相比，個案研究具有深入、細致和生動的優(yōu)點。

（一）研究的方法、內(nèi)容與個案介紹

2015年7月4至7日，課題組一行3人赴寧夏回族自治區(qū)吳忠市紅寺堡區(qū)柳泉鄉(xiāng)實施了個案調(diào)查。主要針對農(nóng)戶的家庭規(guī)模、農(nóng)業(yè)種植、外出務工、家庭收入、支出、健康狀況、教育水平等多個問題進行非結構化訪問。共計訪談11戶家庭，經(jīng)過資料整理，挑選出7戶具有典型性的樣本。

案例1：因病致貧。李××，今年48歲，家住吳忠市紅寺堡區(qū)柳泉鄉(xiāng)，家里有6口人，除夫妻和三個孩子之外，還有一個身患殘疾的哥哥。由于殘疾，哥哥喪失了勞動能力，也一直沒有娶到媳婦，由其贍養(yǎng)。全家的收入主要來自于種地和外出打臨工。當年全家種了八畝半玉米，但由于嚴重干旱，莊稼基本絕收，種子化肥錢都可能收不回來。農(nóng)忙之外，一般去縣城附近工地上打臨工三到四個月，主要是干小工，拌沙子，扛水泥。每天能掙80元。全年收入大約2萬元左右。今年年初的時候，大女兒不幸發(fā)現(xiàn)患有先天性膽囊增大和膽總管擴張的疾病。最初，將孩子送往寧夏醫(yī)科大學進行治療。但由于手術難度大，風險高，最后轉院到第四軍醫(yī)大學西京醫(yī)院動手術，最終共花費21萬元。除新農(nóng)合報銷之外，一部分向親戚借得，另外一部分從農(nóng)村信用社貸款獲得。

案例2：因病致貧。王××，今年35歲，2001年從固原地區(qū)生態(tài)移民到紅寺堡。有三個孩子，全都是女兒。大女兒上初中，兩個小女兒上小學。當年家里種了8畝玉米。一年家庭收入大約為12000元。

王××8歲的時候，開始出現(xiàn)突然倒地，口吐白沫的癥狀。后來去西安和上海檢查，確診為癲癇。目前一個月平均要犯病三次，不敢外出打工，一直待在家里照顧三個孩子。為了控制病情，需要長期服用進口藥拉莫三嗪。最早從上海郵寄購買，近兩年銀川也可以買到了。這個藥效果比較好，但是一年光藥費就要1.3萬元。由于自己不能外出打工，家庭經(jīng)濟拮據(jù)，2012年在一次家庭爭吵之后，妻子喝農(nóng)藥自殺，留下三個孩子只能靠自己照顧。作為單親貧困家庭，平時不愿意出門，不愿意見別人。特別煩悶的時候，偶爾會到家境相似的朋友家串串門，聊聊天。

案例3：因學致貧。卜××，今年48歲，家有三個孩子。老大是女兒，2011年考入山東大學歷史系。上大學期間共申請助學貸款2萬元。大學畢業(yè)后第一年考研落榜，當年準備繼續(xù)報考。老二也是女兒，2012年考入北京化工大學制藥工程專業(yè)，一年學費6000元。學費是固定的，不得不繳納。所以只能壓縮生活費，目前每個月只給孩子500元，即使如此一年學費加生活費也要花費12000元。老三是兒子，當年高三畢業(yè)，剛剛考上西安鐵路職業(yè)學院，一年學費需要5500元，生活費也得6000多元。全家當年預計支出2.5萬元。

家里當年種了5畝玉米，扣除成本大約能收入7500元，丈夫在縣城工地打工，一個月能干20天左右，受天氣影響，一年能工作5個月，全年大約掙得2萬元。教育支出占到了全家收入的百分之九十以上。

案例4：因學致貧。王××，今年50歲，家有三個孩子。老大是兒子，2014年考入固原師范學院化學專業(yè)，2014年一年花費1萬多元；老二是女兒，在重點高中寧夏育才中學上高三，每年生活費支出5000元。當年剛剛考上湖南工業(yè)大學，學費一年大概需要1萬多元。老三在寧夏六盤山中學讀高二，由于學習成績好，學校每年補助3000元，個人只需要花費2000元。

家里當年種了12畝玉米，由于中南部地區(qū)重度干旱，玉米面臨絕收。丈夫在西吉縣的工地打工，主要的工作是搬磚頭，拌沙子，平均一天掙七八十元。全年平均收入2萬元。但是，由于包工頭拖欠工資，去年打工掙的工錢至今沒有拿到。

案例5：意外致貧。 張××，34歲，全家四口人。除妻子外，還有兩個男孩，一個上學前班，一個上三年級。家里的經(jīng)濟來源主要是種地和外出打工，每年平均收入2萬元。2014年10月6日早上，在騎電動車去工地上班的路上，被一位55歲開機動三輪車闖紅燈的老頭撞翻，導致其下半身癱瘓，失去知覺。事故發(fā)生后，光是做手術就花費了11萬元。隨后，在康復醫(yī)院住了三個月進行康復訓練，每月花費3萬元。由于肇事者也是農(nóng)民，無力承擔全部醫(yī)療費和賠償費用，僅僅支付了8萬元的手術費，其余醫(yī)療費用都是向親戚朋友借來的。

事故發(fā)生后，家庭的主要收入完全依靠妻子一人種植玉米和去工地打零工掙取，全年家庭收入1萬元。

案例6：結婚致貧。伍××，回族，57歲。家里有三個兒子。老大今年25歲，已經(jīng)結婚3年，并且已經(jīng)和老人分家單過。老大結婚時共花費10萬元，其中光彩禮就花費了8萬元，其余2萬元用于結婚辦事。由于家里經(jīng)濟拮據(jù)，只能向親戚借，到目前為止，仍然欠親戚家3萬元。老二今年22歲，在西安的泡饃館打工，當年也面臨著結婚，女方提出只有支付12萬彩禮才能成親。由于本地回民普遍早婚，22歲的男孩已屬大齡青年，如果再不能結婚，將面臨著打光棍的危險。所以，家里即使砸鍋賣鐵，東拼西湊也要借錢給老二結婚。老三今年15歲，在銀川的伊斯蘭經(jīng)學院學習，幾年后也得考慮婚姻問題。

目前，家里僅僅種了10畝地，養(yǎng)了11只羊，兩頭牛。加上老二打工收入，全年家庭收入3萬余元。盡管人均收入超過了當?shù)氐捅＞€，但是，在高昂的結婚費用面前，這些收入仍然顯得杯水車薪。

案例7：建房致貧。李××，52歲，有兩個兒子，老大已經(jīng)結婚多年，分家單過。老二今年剛從寧夏大學計算機專業(yè)畢業(yè)，在銀川的一家銀行從事信息化工作。全家共種了11畝地，由于是沙化土地，每畝地能收獲玉米1400斤左右。在種地和養(yǎng)牛之余，偶爾外出打打零工。全年家庭收入大約3萬余。

當年家里蓋房和裝修花費了10萬元，面積大約110平方米。為了蓋房，除自己攢的4萬元之外，又從親戚處借了3萬元，向農(nóng)村信用社貸款3萬元。由于屬于危房改造，通過政府組織的驗收，可以領取政府危房改造補貼，大約為9500元。之所以借錢修房子，主要是別人都蓋了新房，自己不蓋臉上無光，即使沒錢，借錢也要蓋。

(二) 個案分析

通過對個案的簡要介紹和歸納，我們大致可以發(fā)現(xiàn)導致支出型貧困的基本原因為因病致貧、因學致貧、意外致貧三大類。與此同時，在常規(guī)的致貧原因之外，我們也發(fā)現(xiàn)結婚和建房成為導致支出型貧困的另外兩個不可忽視的因素。值得研究者和政策制定者給予關注。

1.因病致貧家庭的特征和啟示

（1） 因病致貧家庭面臨著沉重的經(jīng)濟壓力。從經(jīng)濟狀況來看，健康對于個人和家庭具有雙重的、疊加的影響。健康狀況良好的個人和家庭具有更高的勞動生產(chǎn)率，不僅能獲得更高的收入，而且無需支付高昂的醫(yī)療保健支出。然而，健康狀況不佳的個人和家庭不僅不能參與生產(chǎn)勞動，喪失了收入，而且不得不為疾病治療支付高昂的費用。因此，因病致貧的家庭面臨著更大的收支矛盾，需要政策給予更多的傾斜和支持。這也是多數(shù)地方在出臺支出型貧困家庭救助政策試點時，將因病致貧家庭作為主要救助對象的原因。在未來支出型貧困家庭救助政策推廣的過程中，應該將其作為救助重點，優(yōu)先普及。

（2） 因病致貧家庭承載著極大的心理壓力。重特大疾病和嚴重的慢性疾病不僅威脅著患者的生命，而且也給本人和家庭其他成員帶來了沉重的心理壓力，使得他們的日常生活往往處于一種悲觀厭世的狀態(tài)之中。個案2中案主的經(jīng)歷和講述非常直觀地表明這一點。由于丈夫患有癲癇且不斷犯病，導致妻子看不到生活的希望，在一次家庭爭吵之后喝農(nóng)藥自殺。而案主本人的心理也很消極，很少與村莊內(nèi)其他人交往，只是在偶爾的情況下，到狀況相似的鄰居家串串門，疏解內(nèi)心的壓力。因此，在支出型貧困救助政策設計時，不僅關注現(xiàn)金救助，而且應該將社會工作的理念和方法融入貧困救助，向受助者提供心理輔導和支持。

2.因學致貧的特征和啟示

(1) 因學致貧家庭通常為多子女家庭。在西部民族地區(qū)，農(nóng)村少數(shù)民族群眾一般會生育三個以上的子女。如果三個孩子同時讀大學或者高中，就容易出現(xiàn)因學致貧的現(xiàn)象。個案3中，大女兒在復習考研，二女兒正在讀大二，小兒子今年剛考上大學。一個農(nóng)民家庭同時負擔三個子女的大學學費和生活費，壓力之大可想而知。個案4的情況與個案3基本相似，兩個孩子讀大學，另一個讀高中，父母依靠種地和打零工掙取收入，根本不能滿足子女教育開支。

（2） 因學致貧家庭的貧困具有暫時性。自舒爾茨提出人力資本概念以來，經(jīng)濟學家對人力資本投資的研究經(jīng)久不衰。普遍的觀點認為，人力資本具有較高的回報率。而作為人力資本投資核心內(nèi)容的教育投資，同樣具備較高的回報率。盡管因為教育支出，一些家庭陷入貧困之中，但是，這種貧困具有暫時性的特征。當子女大學畢業(yè)完成高等教育之后，通?？梢垣@得較高的收入。由于意識到教育投資的高回報性，家長的心理也是非常積極，對未來美好生活的向往成為他們度過艱難時刻的精神支撐。

3.意外致貧的特征與啟示

（1） 意外致貧的發(fā)生具有偶然性。交通事故、意外傷害是意外致貧的重要原因。這類事故具有極強的偶然性，超出了家庭和個人的正常的預期。一旦發(fā)生，往往會打亂家庭的正常收支平衡，導致支出型貧困的發(fā)生。從風險分散的視角來看，保險遵循大數(shù)定理的原則，通過個人和家庭的事先繳費可以有效地預防風險發(fā)生后收支失衡的矛盾。但是，由于需要事先繳費，在沒有強制措施的情況下，保險并不能實現(xiàn)對象的全覆蓋。從而需要社會救助作為最后一道安全網(wǎng)，承擔起“兜底”的責任。

（2） 意外致貧的后果有時具有暫時性。意外事故可能會造成家庭主要勞動力在一個時期內(nèi)喪失部分勞動能力。但是，隨著時間的推移，有些意外事故造成的影響會逐步消散，由于意外支出產(chǎn)生的家庭支出額會逐步減少直至為零。譬如，個案5中的張××，盡管交通事故的支出非常高，但是，隨著身體逐步康復和勞動能力的恢復，未來其家庭收入將會恢復到意外事故發(fā)生之前的正常狀態(tài)。故此，意外致貧的后果有些具有暫時性的特征。

4．兩個值得注意的因素：結婚致貧與建房致貧

在個案調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)另外兩個重要的、造成家庭支出劇增的因素：結婚和建房，值得學術界和政策制定者關注。

根據(jù)個案訪談得知，紅寺堡本地結婚彩禮已漲到12萬元，加上為了結婚而建房的開支，娶親的男方開支基本上超過了20萬元。對于那些有兒子，同時又有女兒的家庭而言，可以通過嫁閨女賺取彩禮給兒子娶媳婦的辦法獲取收支平衡。而那些只有兩個甚至三個男孩的家庭，結婚的開支往往讓人望而生畏。大量的家庭只能向親戚或者銀行借貸來應對。對于此類開支，由于不屬于基本的消費性支出，難以得到政府的幫助。與此同時，這些大額的開支又是家庭實在發(fā)生的，如何給他們予以幫助，是研究者和政策制定者需要共同面對的問題。

第二個值得關注的支出項目是建房。從支出總金額來看，平均一戶家庭蓋房4間，大約花費8萬余元，加上內(nèi)部裝修的費用，很容易突破10萬元，從而成為農(nóng)民支出的另外一個重要項目。政府已經(jīng)注意到建房開支給農(nóng)民帶來的負擔，也已經(jīng)采取措施給予救助。由住房城

鄉(xiāng)建設部主導的農(nóng)村危房改造項目自2008年末試點以來，已經(jīng)擴大到國家確定的集中連片特殊困難地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，陸地邊境縣、“三北”地區(qū)和西藏自治區(qū)，補助對象重點是居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人和其他貧困戶。顯然，危房改造的對象認定仍然以收入為標準，重點關注五保、低保、殘疾人等特殊困難家庭，而對于那些收入略高于低保線，且存在巨額建房支出的家庭并沒有涉及。

五、各地關于支出型貧困家庭社會救助的政策規(guī)定

“支出型”貧困的概念自2007年提出以來，得到了政界、學界的熱烈響應，各級地方政府結合自身實際提出了許多應對支出型貧困的辦法。支出型貧困大體可以分為三類，即因病支出致貧、因學支出致貧與因災支出致貧，其中因病支出致貧具有相當?shù)钠毡樾裕院芏嗟胤秸缟虾Ｊ?、長春市、南昌市等出臺了因病支出型貧困家庭社會救助辦法；也有一些地方政府如廊坊市、黃石市、南京棲霞區(qū)、南通港閘區(qū)等出臺了解決支出型貧困的綜合辦法。我們在此加以總結、比較并做出簡單的評價。

(一)支出型貧困家庭救助政策內(nèi)涵

在政策制定者的視野中，何謂支出型貧困家庭？這是我們梳理相關政策首先要明確的問題。廊坊市出臺的《廊坊市支出型貧困家庭救助暫行辦法》規(guī)定“支出型貧困家庭是指具有本市常住戶口的城鄉(xiāng)居民，及共同生活的家庭成員，患重大疾病、子女就學、突發(fā)性事件等原因，造成家庭剛性支出過大，雖家庭收入超過最低生活保障標準，但實際生活水平低于最低生活保障標準且短期內(nèi)（連續(xù)6個月以內(nèi)）不可能改變的城鄉(xiāng)困難家庭?！蹦暇紖^(qū)規(guī)定“支出型貧困家庭是指具有本區(qū)常住戶口的城鄉(xiāng)居民以及與其共同生活的家庭成員因患重大疾病或慢性疾病、子女就學、家庭發(fā)生重大突發(fā)性變故，造成剛性支出過大，致使實際生活水平低于最低生活保障水平且短期內(nèi)不可能改變的城鄉(xiāng)普通家庭。”具體到因病支出型貧困家庭，《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法》規(guī)定“因病支出型貧困家庭是指本市城鄉(xiāng)居民因患病導致自負醫(yī)療費用支出較大，實際生活水平低于本市最低生活保障標準的家庭”。從這三地的政策規(guī)定我們可以看出，支出型貧困家庭的內(nèi)涵具有三點：一是家庭內(nèi)至少有一位是當?shù)爻Ｗ∪丝冢ň哂挟數(shù)貞艏欢怯捎诩膊?、就學、災難產(chǎn)生高額剛性支出；三是高額剛性支出致使家庭實際生活水平低于最低生活保障標準且短期內(nèi)不可能改變。

(二)支出型貧困家庭的具體認定條件

什么樣的家庭可以認定為支出型貧困家庭并可以申請救助？這是學術界一直沒能夠回答的問題，但是各地政府部門給出了自己的回答。對于認定條件一般包括兩大部分，一部分是必須具備的條件；一部分是必須不具備的特征。只有兩方面均符合才能達到認定的標準。最早出臺支出型貧困家庭社會救助辦法的廊坊市實施的是“三項認定、十五項不認定”，即支出型貧困家庭必須同時具備以下條件：共同生活的家庭成員中存在患重大疾病、子女就學困難、發(fā)生突發(fā)性事件現(xiàn)象的；家庭短期內(nèi)剛性支出過大，遠遠超過收入的；家庭實際生活水平低于當?shù)爻青l(xiāng)居民最低生活保障標準的。相比于廊坊市，南京棲霞區(qū)對于必備條件規(guī)定得較為具體，“提出申請之月前12個月，家庭人均可支配收入或人均純收入低于本區(qū)上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或農(nóng)民人均純收入；共同生活的家庭成員中存在患重大疾病或慢性疾病、因子女就學造成家庭生活困難或家庭發(fā)生重大突發(fā)性變故的；在提出申請之月前6個月內(nèi)，家庭剛性總支出超過家庭可支配收入或雖未超過家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除剛性總支出后的月人均數(shù)低于本區(qū)最低生活保障標準?！?/p>

總體而言，對支出型貧困家庭的認定核心標準只有一條：近期內(nèi)扣除家庭剛性支出后，家庭人均收入低于最低生活保障標準。所以，認定工作中的重要環(huán)節(jié)是對申請家庭的收入和支出進行準確的核定，而這項工作各地區(qū)大都按照本地區(qū)的低保制度進行的，可見支出型貧困家庭的救助和低保是密切聯(lián)系的。

(三)支出型貧困家庭社會救助的申請程序

從已有的政策文件來看，支出型貧困家庭申請救助的程序可分為四步：第一步，向戶籍所在地的街道社會救助經(jīng)辦機構提出書面申請，并出具戶籍證明、身份證明、家庭成員所在單位出具的收入證明與家庭財產(chǎn)證明等材料，以及相關部門出具的證明就醫(yī)、就學所需支出或突發(fā)性變故造成損失的明細有效材料；第二步，街道社會救助經(jīng)辦機構在接到支出型貧困家庭申請后，委托居（村）委會通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證、信息核對等方式，對申請人的家庭收入、剛性支出情況和實際生活水平進行調(diào)查核實；第三步，街道社會救助經(jīng)辦機構對上報的申請表及有關材料進行審查，對研究無異議的救助對象報街道辦事處簽章后給予審批后，享受支出型貧困家庭生活救助；第四步，街道社會救助經(jīng)辦機構將獲準享受生活救助的支出型貧困家庭張榜公示，對不符合救助條件的申請家庭，經(jīng)辦機構向其說明原因并退還申請資料。申請程序鏈緊緊圍繞一條原則，就是讓申請人證明其家庭剛性支出遠遠超過家庭可支配收入，這一點也是認定支出型貧困家庭的關鍵點，同時也是支出型貧困救助與低保的不同之處。

六、各地關于支出型貧困家庭社會救助的實踐與困境

(一)救助門檻難以把握

救助門檻要處理的問題是：家庭的何種支出項目達到什么支出程度、產(chǎn)生什么后果才被予以救助。綜觀各地的政策文件，均把救助的門檻定為：家庭收入減去剛性支出后，人均收入低于城鄉(xiāng)最低生活保障標準。可以看出，實施支出型貧困家庭社會救助不僅要考慮家庭的支出，也要考慮收入。對于剛性支出的核定比較容易實現(xiàn)，但是對家庭收入的核定就較為困難。另外，是否還要考慮家庭財產(chǎn)，而家庭財產(chǎn)如何核定，這都是實踐中不可避免的問題。其次，關于哪些支出項目可以納入支出型貧困家庭社會救助的范圍？各地的共識是因病、因學及因災。但是，僅有這三項是遠遠不能滿足人民群眾的需要，比如住房支出。由于大額的住房支出而導致家庭人均月收入低于低保的，我們是否應該救助呢？最后就是支出項目的標準問題，即當支出達到多少金額才應實施救助。這些問題均沒有達成共識。

(二)救助標準的適度性難以把握

救助標準的適度性，即給予受助家庭多少救助為合適？各地解決此問題的辦法是以最低生活保障標準為基礎，以家庭收支關系為準繩，實施全額救助或差額補助。如上海市規(guī)定，“在提出申請之月前3個月內(nèi)，家庭醫(yī)療費用支出超過家庭可支配收入的，按照本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，給予全額救助；家庭醫(yī)療費用支出未超過家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭醫(yī)療費用支出后，月人均可支配收入低于本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的，按照低于本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的差額，給予救助?！边@里只是簡單的原則性規(guī)定了支出大于收入，則給予全額救助；支出小于收入，則給予差額救助，并沒有給出相關的值域，即支出大于或小于收入的程度。這個問題沒有解決，就會產(chǎn)生支出超過收入1元的給予全額救助，而收入超過支出1元的則給予差額救助的尷尬局面。

(三)救助對象的監(jiān)督與管理難以實現(xiàn)

支出型貧困家庭社會救助是一種臨時救助，一旦受助者在連續(xù)數(shù)月內(nèi)的家庭人均可支配收入超過了最低生活保障標準，就應該逐步退出救助系統(tǒng)。目前各地對救助對象的監(jiān)督與管理手段主要有如下幾種：一是核對機制，即街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托居民經(jīng)濟狀況核對機構，對申請家庭的經(jīng)濟狀況及大額支出情況進行調(diào)查核實；二是復審制度，即對支出型貧困家庭生活救助實行動態(tài)管理，對受助家庭每隔數(shù)月進行一次復審；三是責任追究制度，申請家庭不如實申報家庭有關信息及其變化情況或者不配合社會救助管理部門和居民經(jīng)濟狀況核對機構的調(diào)查核實，應當減少救助或停止救助。這三種手段在實踐中均遇到問題，譬如核對機制，核對的實行機構是申請者所在的村（居）委會，村（居）委會為了減輕自身的負擔一般均會盡量讓申請者享受到救助，所以核對機制在基層的效用不大。復審制度也是如此。據(jù)我們調(diào)研得知，基層居民一旦享受到相關救助是很難退出的，除非有外在力量的干預，如社區(qū)輿論、其他居民上訪等。所以所謂的“責任追究”幾乎是形同虛設。

(四)救助申請程序難以簡化

目前各地實施支出型貧困社會救助中，申請這項待遇需要有四類證明材料。第一類是人口狀況的證明材料，旨在核定申請者的戶籍及與申請者具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)關系并共同生活的成員，包括申請人婚姻狀況的證明及家庭成員關系類屬性證明；第二類是大額支出狀況的證明材料，主要是指大額剛性支出，如醫(yī)療費用等相關的發(fā)票或收據(jù)；第三類是家庭收入狀況的證明材料，家庭收入是共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入的總和，包括工資、獎金、補貼、津貼等；第四類是家庭財產(chǎn)狀況的證明材料，家庭財產(chǎn)包括儲蓄存款、有價證券、債券、投資、期貨、房產(chǎn)、車輛等。有了這四項材料能夠保證申請者是真正的“受急、受困”者，才能夠保證救助金發(fā)到真正需要的人手中。繁雜的手續(xù)內(nèi)容加大了申請的難度，加重了工作人員的工作量，甚至還會引發(fā)社會沖突，惡化基層的干群關系。

七、完善支出型貧困家庭社會救助的政策思路

（一）建立“城鄉(xiāng)居民收入與財產(chǎn)信息核對系統(tǒng)”、“社會救助信息共享系統(tǒng)”，提高救助甄別率，簡化申請程序

社會救助的一大困境就是目標瞄準率低，即救助金不能夠真正發(fā)到急需者的手中，簡言之就是救助機構與受難者之間存在“信息不對稱”，救助機構不能有效地甄別出“誰是真正的受難者”。建立“城鄉(xiāng)居民收入與財產(chǎn)信息核對系統(tǒng)”就是將居民（尤其是接受過各類救助的城鄉(xiāng)居民）的工資性收入（勞動報酬、各種福利收入）、經(jīng)營性凈收入（工商登記、稅務登記等）、財產(chǎn)性收入（利息、股息、紅利、保險金、出租房屋收入等）、轉移性收入（養(yǎng)老金、失業(yè)保險金、社會救濟金等）及實物財產(chǎn)（房產(chǎn)、車輛等）、貨幣財產(chǎn)（存款、有價證券、債權債務等）備案登記并動態(tài)追蹤。

（二）探索建立“發(fā)現(xiàn)-瞄準-復核-清查”個案幫扶機制、“一門受理、協(xié)同辦理”工作機制，做到支出型貧困救助“零距離”、“零障礙”

發(fā)現(xiàn)機制：支出型貧困救助的起點是在社區(qū)，應該充分利用社區(qū)的“熟人社會”資源及現(xiàn)有的人口信息化管理網(wǎng)絡平臺，及時發(fā)現(xiàn)已經(jīng)形成的支出型貧困家庭與即將形成支出型貧困的家庭，做好追蹤記錄。瞄準機制：通過信息系統(tǒng)與外圍群眾的走訪，做好相關家庭收入與支出的核查，確保貧困的高甄別率、救助的高瞄準率。復核機制：領取到救助金的支出型貧困家庭應該每隔數(shù)月向救助管理部門報告家庭收入與支出的情況，以便于救助部門進行復核，從而決定是否繼續(xù)救助。清查機制：在復核的基礎之上對受救助的家庭進行清查，及時處理那些不符合繼續(xù)救助的家庭，暢通救助系統(tǒng)的退出機制。

（三）完善支出型貧困救助資金的籌集機制，設立支出型貧困救助專項基金，發(fā)揮支出型貧困救助“托底線、救急難”的功能

有些地方政府將支出型貧困家庭社會救助簡化為低保救助，所以支出型貧困家庭的救助金就從財政低保專戶中劃撥，這樣一方面擠占了原本就有限的低保財政資源，另一方面容易產(chǎn)生資金挪用的空間，不利于?？顚Ｓ?，從而滋生腐敗。因此，應該設立支出型貧困救助的專項基金，由各級政府按比例承擔，本級政府應該將此專項基金納入同級財政預算按時撥付。確保救助金足額、及時地發(fā)放到受助者的手中，是設立支出型貧困家庭社會救助專項基金的根本宗旨，也是社會救助“托底線、救急難”原則的根本體現(xiàn)。

（四）鼓勵、支持并引導社會力量有序參與支出型貧困救助的相關工作，加大向社會力量購買公共服務的力度

支出型貧困家庭的社會救助，政府是主導方不是唯一方，政府需要做的是進一步簡政放權將做不好、做不了及不能做的事項交給社會。以群眾團體、社會組織、社會工作服務機構及志愿者隊伍等為代表的社會力量，他們具有資源豐富、信息靈通、方法靈活、形式多樣等優(yōu)勢，可以通過委托、承包、采購等方式向各類社會力量購買公共服務。對社會力量所提供的公共服務的效果，政府可以委托第三方進行評估，以便于做出繼續(xù)合作、暫停合作或終止合作的決定。另外，對參與社會救助的社會力量應該按照國家有關規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠及費用減免等政策。