何紅鋒 劉子僑

一、引言

政府購(gòu)買公共服務(wù)，是國(guó)家為公民提供必要的公共服務(wù)的一種新形式。我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革與制度的建立，起源于上世紀(jì)90年代前后。在黨的第十八次代表大會(huì)結(jié)束之后，建立政府購(gòu)買公共服務(wù)制度已經(jīng)成為了重要的國(guó)策。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)更是明確提出要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。李克強(qiáng)總理也積極推動(dòng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)政策的實(shí)施。

我國(guó)建立政府購(gòu)買公共服務(wù)制度不僅僅是為了優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、解決民生等表面目的，其本質(zhì)在于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變中國(guó)長(zhǎng)期以來大政府、小社會(huì)的現(xiàn)象，處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，完善公共服務(wù)資源的配置，優(yōu)化社會(huì)管理，滿足廣大公民的基本公共服務(wù)需求，使社會(huì)更加和諧（虞崇勝、徐紅林，2013：6-11）。

現(xiàn)階段，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)法律制度的構(gòu)建并不完善，僅有2015年1月生效的《政府購(gòu)買公共服務(wù)管理辦法》可供借鑒，探索政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中相關(guān)的法律法規(guī)機(jī)制的道路還很漫長(zhǎng)。

二、政府采購(gòu)服務(wù)與政府購(gòu)買服務(wù)的區(qū)別

（一）主體的范圍不同

首先，政府采購(gòu)服務(wù)的主體范圍要大于政府購(gòu)買服務(wù)。因?yàn)檎少?gòu)服務(wù)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社團(tuán)、事業(yè)單位所采購(gòu)的服務(wù)；而政府購(gòu)買服務(wù)，按照《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）的規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)和合法擁有行政職能的企業(yè)、社會(huì)組織，通過購(gòu)買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。國(guó)家機(jī)關(guān)的外延要大于行政機(jī)關(guān)，國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家元首、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)，因此，從主體范圍看，政府購(gòu)買服務(wù)的主體范圍與政府采購(gòu)范圍相比，不包括權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、非參照行政管理職能的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。

其次，政府購(gòu)買服務(wù)與采購(gòu)服務(wù)的范圍有所不同。按照李克強(qiáng)總理曾在2013年5月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作會(huì)議上的講話要求，“凡適合市場(chǎng)、社會(huì)組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購(gòu)等方式交給市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)”，這表明政府購(gòu)買服務(wù)的方式可以更加隨意、靈活。而《政府采購(gòu)法》中的服務(wù)僅限于“使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的服務(wù)”。因此，政府購(gòu)買服務(wù)的范圍要大于政府采購(gòu)服務(wù)。

（二）內(nèi)容和方式的范圍不同

政府購(gòu)買服務(wù)的活動(dòng)內(nèi)容的范圍大于采購(gòu)服務(wù)的范圍；其購(gòu)買服務(wù)的方式也比采購(gòu)服務(wù)的相關(guān)方式要多。按照《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》第十九條的規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)除了政府采購(gòu)方式外，還可以采取直接委托、購(gòu)買、戰(zhàn)略合作、特許經(jīng)營(yíng)等多種常見方式。此外，未達(dá)到上述《政府采購(gòu)法》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的購(gòu)買公共服務(wù)的活動(dòng)也不屬于政府采購(gòu)。

委托不僅僅是一種購(gòu)買方式，更可以作為一種合同的表現(xiàn)形式，購(gòu)買才是政府把提供公共服務(wù)的權(quán)能向承接主體轉(zhuǎn)移的主要方式。同理，特許經(jīng)營(yíng)方式、戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系等也僅僅是購(gòu)買主體與承接主體之間的契約簽訂，是購(gòu)買主體和承接主體為某項(xiàng)特定公共服務(wù)項(xiàng)目而達(dá)成長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作協(xié)議的信用體現(xiàn)。所以從采購(gòu)方式來看，政府采購(gòu)服務(wù)與政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式存在相同點(diǎn)，不同之處在于當(dāng)事雙方所建立的契約關(guān)系。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律關(guān)系

政府購(gòu)買公共服務(wù)包含三方面主體，具體分別是購(gòu)買公共服務(wù)的主體政府、承接公共服務(wù)的主體即具有相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)組織、公共服務(wù)的實(shí)際消費(fèi)者公眾。法律關(guān)系的核心為法律主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律關(guān)系即擁有行政契約的性質(zhì)也具備民商事合同關(guān)系的特點(diǎn)，在內(nèi)容上可以涉及三種具體的法律關(guān)系：政府購(gòu)買關(guān)系、政府供給關(guān)系、政府保障關(guān)系。

（一）公共服務(wù)的購(gòu)買關(guān)系

服務(wù)購(gòu)買關(guān)系是最基礎(chǔ)的法律關(guān)系,它是由政府基于提供服務(wù)的合同而產(chǎn)生的法律關(guān)系，服務(wù)購(gòu)買法律關(guān)系既是縱向法律關(guān)系又是平權(quán)法律關(guān)系（何道利，2010：19-21）。如上一節(jié)所論述的，政府購(gòu)買公共服務(wù)訂立合同關(guān)系的一方主體是政府，而政府又以公共利益為其主要目的簽訂生產(chǎn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)讓的合同，那么從職權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容來說，政府相對(duì)購(gòu)買服務(wù)的承接主體居于有利的地位，所以從生產(chǎn)服務(wù)轉(zhuǎn)讓的角度來看，公共服務(wù)購(gòu)買關(guān)系是一種縱向的法律關(guān)系。

同樣，公共服務(wù)購(gòu)買關(guān)系也具有平權(quán)法律關(guān)系的特點(diǎn)。政府與購(gòu)買服務(wù)的承接主體簽訂的服務(wù)轉(zhuǎn)讓合同從形式上來看是一種建立在平等雙方主體之間的法律合同。《政府采購(gòu)法》和《政府購(gòu)買服務(wù)辦法》的相關(guān)規(guī)定，采購(gòu)合同也必須適用于合同法，合同性質(zhì)屬于民商事合同法律關(guān)系，所以從合同形式的角度來說，公共服務(wù)轉(zhuǎn)讓者與公共服務(wù)提供者之間是一種平等的法律關(guān)系（梁華，2006）。

（二）公共服務(wù)的供給關(guān)系

政府購(gòu)買服務(wù)的本質(zhì)是政府把應(yīng)當(dāng)由自己來提供的社會(huì)公共服務(wù)交給一些具備公共服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織來提供。那么公共服務(wù)的承接主體與享受公共服務(wù)的公民之間就形成了一種新的法律關(guān)系（安麗麗，2013：136）。這種法律關(guān)系的性質(zhì)需要分情況來討論。

當(dāng)在轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)服務(wù)職能的合同內(nèi)容中約定，生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)直接由承接生產(chǎn)服務(wù)的承接主體來承擔(dān)時(shí)，服務(wù)提供者的義務(wù)直接被寫入合同條款。作為服務(wù)提供者的社會(huì)組織代理政府行使公共服務(wù)職能，服務(wù)提供者與服務(wù)享用者之間應(yīng)認(rèn)定為一種民商事關(guān)系，承接主體只是作為政府的代理人，公共服務(wù)的公權(quán)力主體仍然是政府，購(gòu)買公共服務(wù)的承接者與享受公共服務(wù)的公民之間的關(guān)系不具備行政法理論中的公益性特征，僅僅是一種單純的民事法律關(guān)系。

當(dāng)政府與購(gòu)買公共服務(wù)的承接社會(huì)組織簽訂購(gòu)買公共服務(wù)合同后，又將實(shí)際生產(chǎn)公共服務(wù)的任務(wù)委托給其他社會(huì)組織來完成，那么購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體并不直接對(duì)享受公共服務(wù)的公民承擔(dān)提供公共服務(wù)的義務(wù)。政府另行的委托行為已經(jīng)使政府與另外的社會(huì)組織之間形成了新的委托合同關(guān)系。這時(shí)候，先前購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體只在名義上保留有生產(chǎn)公共服務(wù)的職權(quán)，直接承擔(dān)生產(chǎn)公共服務(wù)后果的主體為政府，那么在這種情況下，購(gòu)買生產(chǎn)公共服務(wù)的承接主體對(duì)享受公共服務(wù)的承接主體之間只保留了名義上的民事合同法律關(guān)系。

（三）公共服務(wù)的服務(wù)保障關(guān)系

政府作為公共服務(wù)的購(gòu)買主體，具有選擇承擔(dān)公共服務(wù)的對(duì)象的消費(fèi)需求以及監(jiān)督承接主體完成承接公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在要求。所以，相比于行政法律關(guān)系特性，政府購(gòu)買公共服務(wù)法律關(guān)系具有更加明顯的民商事合同法律關(guān)系的特征。

四、政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體和承接主體

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體

2015年1月生效的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》第五條規(guī)定，政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體為各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有一定的行政管理職能的事業(yè)單位。這樣的表述在一定程度上明確了政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體的范圍定位。

在如今建立“服務(wù)型社會(huì)”的大背景下，政府在逐漸考慮如何通過簡(jiǎn)政放權(quán)來實(shí)現(xiàn)“以小型政府來管理大而復(fù)雜的社會(huì)”的理念。因此，作為購(gòu)買公共服務(wù)的主體的政府就需要扮演一個(gè)為人民群眾提供高質(zhì)量、高數(shù)量、高效率的公共服務(wù)的重要角色。從人民利益的角度分析問題、解決問題，是政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本立足點(diǎn)（葉托，2014：56-61）。

政府購(gòu)買公共服務(wù)并不能被僅僅認(rèn)為是單純政府的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式，政府將本應(yīng)該自身履行的服務(wù)公眾的職責(zé)轉(zhuǎn)到了社會(huì)相關(guān)主體的身上，通過社會(huì)力量來完成服務(wù)人民的既定目標(biāo)。這種轉(zhuǎn)嫁方式看似減輕了政府履行公共服務(wù)職能的負(fù)擔(dān)，規(guī)避了相關(guān)的政府責(zé)任，但其實(shí)恰恰相反，政府購(gòu)買公共服務(wù)在本質(zhì)上加重了政府所要承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政府在將自己的生產(chǎn)公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移出去的同時(shí)，也為自己帶來了資質(zhì)要求更高的對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體的監(jiān)督管理的職能。在購(gòu)買公共服務(wù)的過程中，政府必須作為一個(gè)合格的購(gòu)買者，對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的合同管理和風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，只有這樣，才能充分發(fā)揮政府購(gòu)買公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，減輕、減少轉(zhuǎn)移生產(chǎn)公共服務(wù)職能給社會(huì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體從宏觀上考慮為各級(jí)政府和具有行政職能的事業(yè)單位，但承擔(dān)購(gòu)買公共服務(wù)的具體部門往往為各級(jí)政府機(jī)關(guān)的財(cái)政機(jī)構(gòu)。政府購(gòu)買公共服務(wù)涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等多種形式的服務(wù)，如果由單純的具體業(yè)務(wù)部門來作為購(gòu)買公共服務(wù)的主體，那么勢(shì)必?zé)o法從整體上兼顧購(gòu)買公共服務(wù)的全局。因此政府購(gòu)買公共服務(wù)的任務(wù)必須由政府機(jī)構(gòu)中一個(gè)綜合管理能力較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，財(cái)政部門無(wú)疑就是這個(gè)最適合的部門。政府購(gòu)買公共服務(wù)以財(cái)政資金為依托，理應(yīng)由財(cái)政部門統(tǒng)籌管理（賴泳文，2014：38-39）。

有些地方政府把政府購(gòu)買公共服務(wù)的職能賦予了本級(jí)財(cái)政部門下的政府采購(gòu)中心，這種做法是欠妥的。雖然政府購(gòu)買公共服務(wù)與政府采購(gòu)在一些領(lǐng)域具有相似之處，政府采購(gòu)中所購(gòu)買的服務(wù)具有很強(qiáng)的共同屬性，很適合集中管理，集中采購(gòu)。但政府購(gòu)買公共服務(wù)中的服務(wù)相比較而言則具有較強(qiáng)的差異性和多樣性，在具體的購(gòu)買公共服務(wù)的工作中，應(yīng)按照該公共服務(wù)的特有屬性交給政府的不同業(yè)務(wù)部門來完成。

所以，政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體應(yīng)為各級(jí)政府的財(cái)政部門，具體的購(gòu)買公共服務(wù)的活動(dòng)應(yīng)該由各級(jí)政府的財(cái)政部門統(tǒng)籌管理，然后由具體的業(yè)務(wù)部門采用適當(dāng)?shù)馁?gòu)買形式完成購(gòu)買。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體

《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》第六條規(guī)定，承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體包括兩類：一類是登記在案或者免于登記的具備相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)組織，另一類則是在工商管理機(jī)關(guān)登記的符合條件的企業(yè)。該條暫行規(guī)定在一定程度上限定了承接主體的范圍。

在今后政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中，當(dāng)務(wù)之急就是要培育市場(chǎng)主體。培育承接主體應(yīng)該分四步走。首先是推動(dòng)事業(yè)單位改制，建立專門的提供公共服務(wù)的事業(yè)型的社會(huì)組織，用事業(yè)單位本身的資金支持公共服務(wù)的生產(chǎn)；其次通過公開服務(wù)需求，在全省或市區(qū)范圍內(nèi)公開進(jìn)行公共服務(wù)目錄的購(gòu)買，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)動(dòng)用社會(huì)資金與政府合作，提供優(yōu)質(zhì)的公共合作。把以前通過后臺(tái)操控、熟人關(guān)系等途徑取得的公共服務(wù)項(xiàng)目全部公平地向社會(huì)公開；第三是運(yùn)用財(cái)政資金支持承接主體的培育，有一些公共服務(wù)的投資項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)或終其整個(gè)項(xiàng)目周期都無(wú)法獲得較高的利潤(rùn)。為了避免這些項(xiàng)目有可能打擊承接主體提供服務(wù)的積極性，政府可直接以財(cái)政補(bǔ)助或補(bǔ)貼的方式使承接主體能夠獲得客觀的利潤(rùn)，從而激發(fā)社會(huì)組織的能動(dòng)性。同時(shí)，也可以建立豐富的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)的財(cái)政資金用于獎(jiǎng)勵(lì)積極履行提供公共服務(wù)職責(zé)的社會(huì)組織；最后要通過創(chuàng)新政府購(gòu)買合作方式來培育新型的承接主體。由于公共服務(wù)的特殊性，使得在一些情況下無(wú)法在購(gòu)買公共服務(wù)的合同中約定明確的金額、數(shù)量和期限，這時(shí)可鼓勵(lì)作為社會(huì)組織、企業(yè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的契約合作形式，采取戰(zhàn)略合作、特許經(jīng)營(yíng)等靈活的合作模式與政府簽訂契約，這樣才能保證購(gòu)買公共服務(wù)合同內(nèi)容的合理性。

（三）明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體與承接主體之間的責(zé)任關(guān)系

1．從契約角度明確。購(gòu)買公共服務(wù)的主體是政府，具有相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)組織作為承接主體負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)的方式。兩者應(yīng)以達(dá)成的相關(guān)的合意為紐帶，通過建立社會(huì)契約的方式，將二者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任清晰地展現(xiàn)在公眾面前。政府提供充足的資金支持，并對(duì)承接主體進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督管理；社會(huì)組織向政府財(cái)政部門提出項(xiàng)目申請(qǐng)，并按照政府的要求向公眾提供相應(yīng)的服務(wù)。這是理想狀態(tài)下的政府購(gòu)買公共服務(wù)的契約責(zé)任關(guān)系。想要達(dá)成這種相對(duì)完善的契約關(guān)系，就需要政府與社會(huì)組織在保持相對(duì)平等的法律地位下進(jìn)行意思表示，最終在公平的法律環(huán)境中達(dá)成合意。具體來講，就是政府與購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體應(yīng)通過文本形式簽定具有外在約束力和強(qiáng)制力的書面合同。合同內(nèi)容包括兩方面，政府方面對(duì)服務(wù)政策、具體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及財(cái)政責(zé)任和監(jiān)督評(píng)估責(zé)任做出明確的規(guī)定；承接主體方應(yīng)在合同中寫明提供公共服務(wù)的方式、在實(shí)際操作中可能出現(xiàn)的問題和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。從契約角度來看，政府購(gòu)買公共服務(wù)中，政府與購(gòu)買服務(wù)的承接主體間應(yīng)該是平等的合作關(guān)系。

2．從職能角度明確。不同的職能會(huì)產(chǎn)生不同的責(zé)任，政府與購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體所享有的職能并不相同。政府將生產(chǎn)公共服務(wù)的職能通過購(gòu)買的方式轉(zhuǎn)移給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)組織，一個(gè)重要的目的就是這種購(gòu)買公共服務(wù)的形式能夠提高政府財(cái)政部門利用財(cái)政資金的效率。明確政府與社會(huì)組織之間的職能分工，就是提高財(cái)政資金利用效率的首要體現(xiàn)。政府作為公共服務(wù)的監(jiān)管方，應(yīng)該充分運(yùn)用市場(chǎng)手段和調(diào)控手段從宏觀上保障公共服務(wù)的質(zhì)量。社會(huì)組織作為公共服務(wù)的執(zhí)行者，應(yīng)該從微觀角度完成公共服務(wù)的具體內(nèi)容和程序。只有明確政府與社會(huì)組織各自的職能，才能夠各司其職，讓二者都?jí)虺袚?dān)應(yīng)盡的責(zé)任。

3．從利益角度明確。政府和有資質(zhì)的企業(yè)、社會(huì)組織之間存在利益瓜葛。政府作為國(guó)家和社會(huì)公共服務(wù)的管理主體，需要兼顧好國(guó)家與公民雙方的雙重利益。而相應(yīng)的企業(yè)、社會(huì)組織往往代表的是它所屬團(tuán)體的特定利益。無(wú)論是政府還是企業(yè)與社會(huì)組織，只要在公共服務(wù)領(lǐng)域中生存，它們都必然要考慮國(guó)家、集體與個(gè)人的種種需求，從而為服務(wù)的公共性作出維護(hù)。所以政府與承接服務(wù)的企業(yè)、組織在一定程度上具有公共服務(wù)利益的一致性，因此，從利益上，政府與服務(wù)承接人之間存在關(guān)系。

五、政府購(gòu)買公共服務(wù)的購(gòu)買方式及購(gòu)買的契約形式

（一）借鑒《政府采購(gòu)法》中的采購(gòu)方式

1．公開招標(biāo)

公開招標(biāo)采購(gòu)也叫競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)，即購(gòu)買公共服務(wù)的主體根據(jù)已經(jīng)確定的購(gòu)買公共服務(wù)需求，公布購(gòu)買服務(wù)的招標(biāo)條件，邀請(qǐng)所有有興趣的社會(huì)組織和企事業(yè)單位參與投標(biāo)，最終招標(biāo)人權(quán)衡投標(biāo)人經(jīng)營(yíng)狀況和的技術(shù)水平、報(bào)出的價(jià)格、質(zhì)量、交付期限等要素，確定中標(biāo)人，并簽訂購(gòu)買公共服務(wù)合同。

公開招標(biāo)主要有以下兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是能夠?yàn)闈撛诘耐稑?biāo)人提供可以投標(biāo)的機(jī)會(huì)；二是，能夠征集到更多的投標(biāo)人，可以優(yōu)中選優(yōu)，提升招標(biāo)項(xiàng)目性價(jià)比。這主要取決于公開招標(biāo)的性質(zhì)，公開招標(biāo)的基礎(chǔ)在于：通過公開招標(biāo)進(jìn)行供應(yīng)商的選擇；購(gòu)買公共服務(wù)合同授予的前提是所有投標(biāo)人都有獲得合同的機(jī)會(huì)；對(duì)最終承接主體的選擇要以所接收到的最低報(bào)價(jià)為基礎(chǔ)并符合項(xiàng)目的特殊要求。因此可以有效防范壟斷，促進(jìn)參與投標(biāo)的承接主體提高競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，節(jié)約費(fèi)用和防止過低效率。因而公開招標(biāo)，可以使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以充分體現(xiàn)。

公開招標(biāo)主要有以下缺點(diǎn)：一是社會(huì)成本高，如果參加競(jìng)爭(zhēng)的投標(biāo)人越多，那么每個(gè)參加者中標(biāo)的幾率就越小，損失投標(biāo)費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)也就越大；二是招標(biāo)人個(gè)體成本高，招標(biāo)人審核招標(biāo)文件、投標(biāo)人資格的工作量比較大，耗費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用多。

公開招標(biāo)的適用范圍可以借鑒我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的要求，考慮公開招標(biāo)的成本核算及采購(gòu)額度對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的合理性、公正性的影響，確定公開招標(biāo)的金額，以固定的額度為界限，超過規(guī)定金額界限的項(xiàng)目招標(biāo)方式必須采用公開招標(biāo)的方式，低于規(guī)定金額界限的項(xiàng)目招標(biāo)，采用非公開招標(biāo)的方式。我國(guó)《政府采購(gòu)法》明確規(guī)范了金額的確定方法，是地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；是中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

2．邀請(qǐng)招標(biāo)

邀請(qǐng)招標(biāo)，指的是由購(gòu)買方根據(jù)企業(yè)、社會(huì)組織的業(yè)績(jī)、財(cái)產(chǎn)和信譽(yù)，通常情況下，向不能少于三家的法人或組織發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)函，讓他們共同參與投標(biāo)，從中遴選出中標(biāo)供應(yīng)商的招標(biāo)方式。

相比于公開招標(biāo)，從招標(biāo)費(fèi)用開支方面比較，邀請(qǐng)招標(biāo)比公開招標(biāo)產(chǎn)生的成本費(fèi)用低，占用的人力資源和公共資源少，可以修正公開招標(biāo)的不足，提高項(xiàng)目招標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)在投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量不足的情況下可使招標(biāo)優(yōu)勢(shì)有效發(fā)揮（管業(yè)軍，2007）。在現(xiàn)實(shí)情況中，有時(shí)由于各種原因，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目特殊，技術(shù)含量大，實(shí)施公開招標(biāo)滿足不了公開招標(biāo)規(guī)定的條件，可運(yùn)用邀請(qǐng)招標(biāo)方式來彌補(bǔ)不足。

作為限制性的招標(biāo)方式，邀請(qǐng)招標(biāo)最大的缺點(diǎn)是不能創(chuàng)造充分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而對(duì)于新崛起的、潛在的承接人更為不公。因此，邀請(qǐng)招標(biāo)只能在極為特殊的情況下才能使用。在實(shí)踐中一些購(gòu)買人和承接人在實(shí)施邀請(qǐng)招標(biāo)過程中，運(yùn)用人為因素較多，容易出現(xiàn)營(yíng)私舞弊等現(xiàn)象，這是與政府購(gòu)買的“三公”原則相悖的。

邀請(qǐng)招標(biāo)也是一種使用較普遍的政府采購(gòu)方式，因此，邀請(qǐng)招標(biāo)有很多優(yōu)點(diǎn)：意識(shí)范圍明確；可以降低公開招標(biāo)的成本；如果投標(biāo)供應(yīng)商較少，優(yōu)勢(shì)作用更為顯著。所以，在我國(guó)的《政府采購(gòu)法》中對(duì)應(yīng)當(dāng)采用邀請(qǐng)招標(biāo)的政府采購(gòu)項(xiàng)目方作了限制性的規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)：①采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過大的；②具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的?！?/p>

3．競(jìng)爭(zhēng)性談判的采購(gòu)方式

購(gòu)買主體和承接主體雙方就交易的條件達(dá)成一項(xiàng)雙方都滿意的協(xié)議，這一過程就是談判購(gòu)買（郝書梅，2013：35），指采購(gòu)主體通過同多家供應(yīng)商談判并從中確定中標(biāo)商的采購(gòu)方式就是競(jìng)爭(zhēng)性談判購(gòu)買。

競(jìng)爭(zhēng)性談判主要有以下兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：其一，購(gòu)買效率得以提高。購(gòu)買主體通過直接與承接人進(jìn)行談判或協(xié)商，不需要對(duì)標(biāo)的作出詳盡的描述，去除了項(xiàng)目標(biāo)書的編制，標(biāo)書投遞，等待中標(biāo)等復(fù)雜的過程， 減少了采購(gòu)占用的時(shí)間，項(xiàng)目的完成工期整體變短，工作量減少，購(gòu)買成本降低，政府購(gòu)買的效率提高，從而加快了政府提供服務(wù)的進(jìn)度。其二，購(gòu)買方法更靈活。對(duì)于產(chǎn)品的使用功能、價(jià)格、檔次、供貨期等具體要素，參加競(jìng)爭(zhēng)采買方就能夠與競(jìng)爭(zhēng)人當(dāng)面進(jìn)行協(xié)商，談判方式靈活多變，使雙方都能在談判中得到相對(duì)滿意的結(jié)果。

競(jìng)爭(zhēng)性談判主要有以下兩個(gè)缺點(diǎn)：其一，不利于充分競(jìng)爭(zhēng)。在競(jìng)爭(zhēng)性談判的過程中，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的無(wú)限制談判容易使得服務(wù)承接人隨便地抬高價(jià)格，并且有可能使得一些企業(yè)、社會(huì)組織在服務(wù)市場(chǎng)形成價(jià)格壟斷。其二，易產(chǎn)生舞弊問題。競(jìng)爭(zhēng)性談判并沒有限制購(gòu)買承接人的數(shù)量，對(duì)于一些特殊性服務(wù)的購(gòu)買，會(huì)出現(xiàn)只與單一承接人談判的現(xiàn)象，而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性談判的規(guī)制不多，使得承接人容易抬高服務(wù)價(jià)格；且這種談判往往是在不透明的情況下進(jìn)行的，這使買賣雙方之間有了暗箱操作的可能。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“符合下列情形之一的服務(wù)，可以依照本法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式購(gòu)買：①技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；② 招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；③不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；④采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的。而上述每一項(xiàng)都需要相應(yīng)的條件?！睂儆谏鲜觥阿凇敝星樾蔚模少?gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必須提供的招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款，招標(biāo)公告時(shí)間及程序符合規(guī)定的證明材料；屬于上述“①、③”中情形的，購(gòu)買服務(wù)的主體要提供專家論證意見；屬于不能滿足用戶緊急需要情形的，購(gòu)買主體要提供緊急采購(gòu)的相關(guān)證明材料；因購(gòu)買主體（政府）有意識(shí)地拖延時(shí)間或因購(gòu)買主體自身原因造成購(gòu)買時(shí)間不充足的，不屬于緊急需要的范圍。

4．詢價(jià)采購(gòu)方式

詢價(jià)采購(gòu)方式指的是采購(gòu)人就采購(gòu)項(xiàng)目向符合資質(zhì)條件的被詢價(jià)方詢價(jià)，一般情況下采購(gòu)方向不少于三家賣方發(fā)出詢價(jià)函，對(duì)所有賣方的出價(jià)全方位綜合考量后，最終敲定商品供給人的采購(gòu)方式。

詢價(jià)購(gòu)買的優(yōu)點(diǎn)是比較靈活，相比于招標(biāo)形式的購(gòu)買，詢價(jià)購(gòu)買的購(gòu)買次數(shù)多，花費(fèi)的周期較短，這些均能使競(jìng)爭(zhēng)較充分并且使購(gòu)買部門得到較好的價(jià)格和服務(wù)（王慶，2011）。這種方式因?yàn)椴捎媒y(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以程序便利，用時(shí)少，供貨渠道暢通，價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定。這種詢價(jià)購(gòu)買的缺點(diǎn)也是顯而易見的：由于頻繁采購(gòu)，工作煩瑣，所以在實(shí)際采購(gòu)中因受到詢價(jià)、出價(jià)和評(píng)審等環(huán)節(jié)的制約，供貨周期延遲，使得效率降低，效益產(chǎn)生的規(guī)模小（鄒浩、何紅鋒，2011：260-262）。

使用詢價(jià)方式的采購(gòu)項(xiàng)目，通常是指對(duì)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，規(guī)格制式的物品采購(gòu)。這種方式供應(yīng)商準(zhǔn)備大量的投標(biāo)資料，往往需要耗費(fèi)較多的人力和物力資源，或申請(qǐng)文件的審查經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間才能通過以及承接人資格審查條件太繁瑣。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“購(gòu)買的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、服務(wù)來源充足且價(jià)格變化幅度小的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，可以依照本法采用詢價(jià)方式購(gòu)買。”

5．單一來源采購(gòu)方式

單一來源購(gòu)買就是適合作為招標(biāo)購(gòu)買的限額標(biāo)準(zhǔn)，但在特殊條件下（例如：專利產(chǎn)品；因國(guó)防需要的保密產(chǎn)品）購(gòu)買人向單一的承接人征求報(bào)價(jià)來購(gòu)買的公共服務(wù)。很多采買方誤認(rèn)為單一來源采購(gòu)和自行采購(gòu)沒有根本的區(qū)別。其實(shí)，單一來源采購(gòu)只是法律規(guī)定的五種采購(gòu)方式中的一種。由此看來，自行采購(gòu)如果把單一來源采購(gòu)當(dāng)成獨(dú)有方式無(wú)疑是錯(cuò)誤的。正確的做法是以多種采購(gòu)方式綜合運(yùn)用為主，單一來源采購(gòu)方式為輔。

雖然這種采購(gòu)方式程序非常簡(jiǎn)便，采購(gòu)成本小，但不具備競(jìng)爭(zhēng)性，也缺乏透明度，這種采購(gòu)方式一般應(yīng)用于僅有一家供應(yīng)商能夠滿足采購(gòu)的要求，或者在緊急情況下的采購(gòu)。正因此我國(guó)《政府采購(gòu)法》嚴(yán)格限制了這種采購(gòu)方式的應(yīng)用。《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式購(gòu)買：①?gòu)膯我怀薪又黧w處購(gòu)買的；②發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從第二家承接主體處購(gòu)買的；③必須保證原有購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)在原承接人處購(gòu)買，且添購(gòu)資金總額不超過原購(gòu)買合同約定金額一定比例的?！?/p>

單一來源性的購(gòu)買模式，雖然完全無(wú)視了政府采購(gòu)的充分競(jìng)爭(zhēng)性，但其實(shí)也考慮到了購(gòu)買服務(wù)的公益性，這是非常適合政府購(gòu)買公共服務(wù)的一種購(gòu)買模式。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)的契約實(shí)現(xiàn)形式

在政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域中，戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的應(yīng)用模式是一種公私合營(yíng)的模式，即PPP（Public-Private-Partnership）模式。該模式和傳統(tǒng)模式有著本質(zhì)的不同，政府和私人部門分工邊界被打破，項(xiàng)目不同，政府和社會(huì)資本的運(yùn)作模式也就不同，這樣做就可以使合作雙方優(yōu)勢(shì)盡顯，市場(chǎng)機(jī)制得到強(qiáng)化，有效規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)，公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率大大提高（薩瓦斯，2002）。

PPP模式具有多種優(yōu)點(diǎn)：第一，限制費(fèi)用超出預(yù)算。從項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，政府與私企同步參與項(xiàng)目的認(rèn)同、研究項(xiàng)目可行性、融資等程序，了解建設(shè)的整個(gè)過程都采用了這種模式。這種運(yùn)作模式有很多優(yōu)點(diǎn)：由于項(xiàng)目前期運(yùn)作周期縮短就使得工程項(xiàng)目造價(jià)降低；由于項(xiàng)目完工以后還必須得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)部門才能獲益，所以提高了工作效率，進(jìn)而規(guī)避了項(xiàng)目拖延風(fēng)險(xiǎn)（喬雅琳，2011）。事實(shí)證明，PPP模式，平均為政府部門節(jié)約大約18%的費(fèi)用。第二，轉(zhuǎn)換政府職能。政府從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，這樣就可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從而保證工程質(zhì)量，政府也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕壓力。第三，激勵(lì)私營(yíng)部門的積極性。有效利用私營(yíng)主體的資產(chǎn)和服務(wù)，拓展了政府相關(guān)部門的融資渠道和增強(qiáng)了政府相關(guān)部門的管理經(jīng)驗(yàn)。這種做法不僅促進(jìn)了投融資體制的改革深入，而且推動(dòng)了項(xiàng)目全過程的創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)效益顯著。第四，提供高質(zhì)量服務(wù)。政府和私企取長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成互利共贏的長(zhǎng)期合作，以最經(jīng)濟(jì)的成本為公眾提供高品質(zhì)的服務(wù)。第五，應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大。由于私企參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的許多限制被取消，在學(xué)校、醫(yī)院、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、供熱、供水、排水等各類市政公用事業(yè)項(xiàng)目上，都有廣泛的應(yīng)用前景。

成功運(yùn)作PPP需要很多條件的支持：首先，政府部門應(yīng)當(dāng)有力地支持。PPP模式雖然是提供公共設(shè)施或服務(wù)的有效方式，但政府有效治理和決策并不能替代。在統(tǒng)籌項(xiàng)目的總體策劃、組織招標(biāo)、理順各參與團(tuán)體之間的權(quán)限時(shí)，政府部門都應(yīng)該從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，降低項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)。其次，要建立完善的法規(guī)制度。政府部門與企業(yè)部門PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，需要在法律層面，明確雙方承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，保障雙方利益。運(yùn)用PPP模式，采納公共民營(yíng)合作，完成項(xiàng)目研發(fā)、投資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段任務(wù)，健全和完善的法律法規(guī)，為發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢(shì)提供了有力保障。最后，要設(shè)立專業(yè)化的機(jī)構(gòu)。運(yùn)作PPP模式是一個(gè)復(fù)雜的、繁瑣的過程，涉及大量的法律和金融知識(shí)。因此，法律法規(guī)的制定者，一定要制定出系統(tǒng)的PPP交易程序，并對(duì)項(xiàng)目的全過程提供法律援助，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)設(shè)立專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu) 。

戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系給政府購(gòu)買公共服務(wù)帶來新的發(fā)展契機(jī)，但同時(shí)，戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系也為政府購(gòu)買公共服務(wù)帶來了一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)——壟斷風(fēng)險(xiǎn)。戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是政府與符合資質(zhì)的企業(yè)簽訂的長(zhǎng)期合作的關(guān)系，這種穩(wěn)定的關(guān)系建立之后，在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，政府會(huì)把自身的服務(wù)項(xiàng)目交給與自己有戰(zhàn)略合作關(guān)系的固定的一個(gè)或多個(gè)承接主體來完成。久而久之，這勢(shì)必會(huì)使得這些企業(yè)在從事公共服務(wù)的區(qū)域的行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生壟斷?；谶@種壟斷的特性，就決定了在前期選擇政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體的階段，一定要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來保護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的公平性。所以，戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系應(yīng)采用的購(gòu)買方式為競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買，其中，又以競(jìng)爭(zhēng)性程度最高的公開招標(biāo)的方式最為適合。

（三）特許經(jīng)營(yíng)形式

特許經(jīng)營(yíng)形式是在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程中，政府與購(gòu)買服務(wù)的承接主體發(fā)生的另外一種新型的契約形式。購(gòu)買公共服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)指的是政府依法選擇中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過書面協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)劃分和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，授權(quán)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)（黃新華，2006：23）。

特許經(jīng)營(yíng)形式區(qū)別于公共服務(wù)項(xiàng)目需要政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體參與一部分或者所有的投資。既然項(xiàng)目收益由合作方與政府的公共部門共享，那么風(fēng)險(xiǎn)也就必須由參與雙方共同承受（李蕾、李敏，2008：96-100）。協(xié)調(diào)利潤(rùn)和公益平衡關(guān)系，就必須由公共部門提供的大力支持，而政府相關(guān)部門管理水平的高低決定了特許經(jīng)營(yíng)能否成功。政府監(jiān)管必不可少，到位的監(jiān)管可以降低整個(gè)項(xiàng)目成本。

采用特許經(jīng)營(yíng)的形式完成對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買，可以轉(zhuǎn)變政府部門單獨(dú)出錢購(gòu)買公共服務(wù)的刻板模式，豐富公共服務(wù)采購(gòu)的體系框架。同時(shí)，在PPP中運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)模式，還能夠擴(kuò)大公共服務(wù)采購(gòu)的內(nèi)需，并通過公私部門合作的方式促進(jìn)投融資模式的轉(zhuǎn)型。

六、政府購(gòu)買公共服務(wù)的配套制度

（一）事前資格準(zhǔn)入制度

在招標(biāo)程序啟動(dòng)之前，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)投標(biāo)的社會(huì)組織、企事業(yè)單位進(jìn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)的資格審查。根據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》第七條的規(guī)定，資格審查主體應(yīng)當(dāng)審查投標(biāo)人的民事責(zé)任能力，并對(duì)內(nèi)部管理制度、資金、人員、技術(shù)能力進(jìn)行審查，同時(shí)還要審查在前三年有無(wú)重大違法記錄以及信用狀況等。公共服務(wù)供方應(yīng)建立健全方便檢索、內(nèi)容詳實(shí)的信息庫(kù)。這樣，凡是進(jìn)入名錄的服務(wù)商都能接受社會(huì)輿論的的監(jiān)督。服務(wù)商的誠(chéng)信與資質(zhì)一查便知，政府購(gòu)買的效率大大提高。

（二）評(píng)估制度

科學(xué)的評(píng)估主體，應(yīng)該由政府主管部門,生產(chǎn)、提供公共服務(wù)的社會(huì)組織,有專家、專業(yè)人員組成的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及接受公共服務(wù)的公民所組成。在制度中應(yīng)該明確這些不同主體所占的最高、最低比例方可。評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)該包括：服務(wù)人群、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果、服務(wù)的及時(shí)性等，按照政府與社會(huì)組織簽訂的合同制定相關(guān)評(píng)估指標(biāo)。

明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是檢查社會(huì)組織是否在“量”上完成了政府與其的約定。具體的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由政府主管部分依據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的不同,在與相關(guān)專業(yè)人士商談后制定。

（三）監(jiān)督管理制度

政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)督管理部門可以是專管政府采購(gòu)管理工作的行政機(jī)構(gòu)。按照國(guó)際慣例，依照政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督管理部門的組織類型，將公共服務(wù)采購(gòu)監(jiān)督管理體制分為委員會(huì)管理制和部門管理制兩種類型。所謂委員會(huì)管理制，是由參與購(gòu)買公共服務(wù)的政府部門以及公共服務(wù)供應(yīng)商代表等共同組建一個(gè)專門委員會(huì)，管理全國(guó)的公共服務(wù)購(gòu)買的工作。這一專門委員會(huì)是政府購(gòu)買相關(guān)服務(wù)的監(jiān)督管理部門。部門管理制，就是一個(gè)政府部門，一般是財(cái)政部門或財(cái)政部的下設(shè)部門，管理全國(guó)的政府采購(gòu)事項(xiàng)。臺(tái)灣地區(qū)的部門管理制做法值得我們借鑒。我國(guó)各級(jí)政府的監(jiān)督管理職責(zé)，也屬于典型部門管理制。

政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)督主管部門的工作重點(diǎn)是制訂購(gòu)買公共服務(wù)的政策和管理辦法及其確保實(shí)施辦法的落實(shí)，同時(shí)通過編制的年度預(yù)算計(jì)劃、購(gòu)買公共服務(wù)的主體的準(zhǔn)購(gòu)計(jì)劃，與政府釆購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系。買賣雙方存在相互監(jiān)督的關(guān)系，均受《合同法》等相關(guān)法律制度的制約。主管部門根據(jù)購(gòu)買政策和管理制度，對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買主體根據(jù)實(shí)際需要向主管部門提供購(gòu)買計(jì)劃進(jìn)行審批和監(jiān)督。購(gòu)買公共服務(wù)的主體與承接主體之間如果產(chǎn)生購(gòu)買服務(wù)糾紛，那么，政府購(gòu)買公共服務(wù)仲裁機(jī)構(gòu)就應(yīng)該出面進(jìn)行調(diào)解和仲裁，這樣就有效地保障了政府購(gòu)買公共服務(wù)程序的公平以及有效競(jìng)爭(zhēng)。行之有效的內(nèi)部監(jiān)督，在整個(gè)采購(gòu)體系內(nèi)部就可以保證政府購(gòu)買的健康、穩(wěn)定運(yùn)行。

政府購(gòu)買公共服務(wù)外部監(jiān)督機(jī)制是指政府購(gòu)買公共服務(wù)系統(tǒng)外部的相關(guān)符合資質(zhì)的主體，通過一定的方式、方法對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。包括財(cái)政部門的監(jiān)督檢查，審計(jì)部門對(duì)購(gòu)買服務(wù)的審計(jì)，公共服務(wù)提供者的質(zhì)疑與投訴或訴訟，社會(huì)團(tuán)體和公民對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督，新聞媒體的輿論監(jiān)督等。外部監(jiān)督的本質(zhì)是使用平常的督查手段對(duì)各個(gè)購(gòu)買服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)給予督查，以便及時(shí)地解決突發(fā)的購(gòu)買公共服務(wù)的問題，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府購(gòu)買公共服務(wù)法律責(zé)任制度

政府購(gòu)買公共服務(wù)法律責(zé)任有如下幾種類型：

1.適用采購(gòu)方式不當(dāng)行為的法律責(zé)任。政府購(gòu)買公共服務(wù)采用采購(gòu)方式不當(dāng)?shù)男袨椋饕钦?gòu)買公共服務(wù)的購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開購(gòu)買的項(xiàng)目，沒有依照法律法規(guī)進(jìn)行公開購(gòu)買，違反了法律法規(guī)，委托了不合適承接主體，選擇了不恰當(dāng)?shù)姆绞劫?gòu)買，以及利用過于靈活的購(gòu)買手段進(jìn)行公共服務(wù)的購(gòu)買。適用購(gòu)買方式不當(dāng)行為的法律責(zé)任可以處置如下：①責(zé)令限期改正、警告；②對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目停止發(fā)放預(yù)算的資金；③罰款；④處分。

2.違反政府購(gòu)買公共服務(wù)程序行為的法律責(zé)任。從一定程度上說來，政府購(gòu)買服務(wù)程序的流程是比較完整的，從購(gòu)買預(yù)算的制定、購(gòu)買目錄的公開起始，通過遴選適合的采購(gòu)方式，適用各不相同的具體購(gòu)買流程，最后訂立購(gòu)買公共服務(wù)合同。違反購(gòu)買服務(wù)程序行為的分類為：①開標(biāo)前泄露標(biāo)底的；②不按照標(biāo)書訂立合同的；③招標(biāo)購(gòu)買過程中協(xié)商談判的。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)行為受到損害的法律責(zé)任。我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中的公平競(jìng)爭(zhēng)的行為受到損害，按主體可以分為承接主體損害公平競(jìng)爭(zhēng)行為以及其他損害公平競(jìng)爭(zhēng)行為和其他行為受到的損害。公平競(jìng)爭(zhēng)行為受到損害的法律責(zé)任可以分為以下幾個(gè)方面：購(gòu)買公共服務(wù)的主體機(jī)構(gòu)以不合理的條件對(duì)一些社會(huì)組織、企業(yè)實(shí)行歧視待遇的法律責(zé)任；政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體機(jī)關(guān)及其工作人員與社會(huì)組織、企業(yè)內(nèi)外勾結(jié)，獲取不正當(dāng)利益的法律責(zé)任；損害公平競(jìng)爭(zhēng)行為的服務(wù)承接人的法律責(zé)任。

4.履行購(gòu)買公共服務(wù)的合同不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。履行購(gòu)買服務(wù)合同不當(dāng)行為，是指在政府購(gòu)買公共服務(wù)合同簽訂以后，政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體或承接主體在實(shí)際履行中違反合同義務(wù)，進(jìn)而影響購(gòu)買合同實(shí)現(xiàn)的行為。也就構(gòu)成了違約行為，因此，違約方就必須承擔(dān)責(zé)任。履行購(gòu)買合同的不當(dāng)法律責(zé)任分為：政府購(gòu)買公共服務(wù)合同當(dāng)事人，對(duì)其他違約行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任；中標(biāo)人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，分包人的再次分包行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。

5.管理監(jiān)督行為受到損害的法律責(zé)任。管理監(jiān)督行為受到損害的法律責(zé)任可以分成兩個(gè)方面：政府購(gòu)買公共服務(wù)的主體妨害監(jiān)督管理活動(dòng)行為的法律責(zé)任以及政府購(gòu)買公共服務(wù)的督查管理人及其工作負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。