段小莉 彭麗娟

（長沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南長沙 410004）

綠色湖南建設(shè)背景下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑選擇研究

段小莉 彭麗娟

（長沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南長沙 410004）

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以通過在源頭上合理調(diào)配自然資源和經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)整不同利益群體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，限制性地引導(dǎo)人們自覺保護(hù)、科學(xué)利用生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)要求。要構(gòu)建湖南生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還需要針對(duì)湖南的特點(diǎn)， 找準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑與方式，才能有效運(yùn)作。

綠色湖南 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 路徑選擇

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,以法律保障為前提,運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段,明確并調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)的各方利益關(guān)系,對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w運(yùn)作進(jìn)行規(guī)定,使生態(tài)補(bǔ)償能夠順利進(jìn)行的制度安排。湖南是資源大省,素有“有色金屬礦之鄉(xiāng)”、“非金屬礦之鄉(xiāng)”的美稱。但是生態(tài)環(huán)境污染問題嚴(yán)重,尤其是重金屬污染嚴(yán)重。如數(shù)據(jù)顯示,湘江（株洲）霞灣港段排污口下游河床底泥的鎘、鉛等重金屬含量超標(biāo)1800倍、52倍；湖南全省受重金屬污染的土地面積達(dá)28000公頃,占全省總面積的13%。同時(shí)由于自然、歷史及發(fā)展不平衡等原因,湖南2012年還有767萬貧困人口,占全省總?cè)丝诘?0.96%。因此,如何科學(xué)有序地推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè),處理好建設(shè)生態(tài)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的尖銳矛盾。

1 不斷促進(jìn)立法進(jìn)程改革的深入，從而為生態(tài)補(bǔ)償提供保障

從專業(yè)化角度出發(fā),生態(tài)補(bǔ)償立法方面存在的缺失屬于限制以及阻礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利運(yùn)行的重要原因,相關(guān)人員應(yīng)針對(duì)這種情況以最快的速度出臺(tái)相應(yīng)的環(huán)境法典或者是環(huán)境基本法律法規(guī),從而有效建立起高效性、權(quán)威性以及規(guī)范化的管理制度體系,在一定程度上確保生態(tài)補(bǔ)償工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化以及法制化。此外,還必須要利用相應(yīng)的法律法規(guī)有效整治破壞環(huán)境的不良行為,對(duì)其實(shí)施科學(xué)化約束。相反,對(duì)一系列保護(hù)環(huán)境行為進(jìn)行鼓勵(lì)以及支持?，F(xiàn)階段,我國已經(jīng)按照社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況出臺(tái)了相應(yīng)的《生態(tài)補(bǔ)償條例》,我們還需要在該條例的前提下,盡快編制以及出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》,從而借助法律形式制定出科學(xué)化的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從根本上使生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)機(jī)制建設(shè)可以得到法律上的支撐。

2 認(rèn)清輕重緩急，科學(xué)構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制

從某種程度上講,西方一些發(fā)達(dá)國家在生態(tài)補(bǔ)償范圍上往往相對(duì)較長,甚至囊括所有環(huán)境友好措施。然而這些補(bǔ)償政策通常情況下都會(huì)與其強(qiáng)大實(shí)力相關(guān)聯(lián)。因湖南中部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū),并不具有執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條件,所以,在未來的實(shí)際工作過程中,相關(guān)管理人員應(yīng)對(duì)該省的生態(tài)環(huán)境情況進(jìn)行科學(xué)化的評(píng)估,有效分清輕重緩急,然后按照最終的評(píng)估結(jié)果來確定相應(yīng)的優(yōu)先秩序。具體來說,我們可以將生態(tài)補(bǔ)償合理劃分成三個(gè)級(jí)別,也就是優(yōu)先補(bǔ)償、重點(diǎn)補(bǔ)償以及拓展性補(bǔ)償,從而更好的把有限補(bǔ)償相關(guān)資金用到關(guān)鍵位置,從根本上提升資金利用率。

針對(duì)存在突出生態(tài)環(huán)境問題但卻不能夠及時(shí)有效制止,從而引起嚴(yán)重后果的不良行為,應(yīng)實(shí)施優(yōu)先補(bǔ)償。針對(duì)生態(tài)問題嚴(yán)重,或者是對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生明顯影響的相關(guān)行為,必須要實(shí)施重點(diǎn)補(bǔ)償。比如重要湖泊的部分水源地、礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)域以及區(qū)域性的河流集水區(qū)域保護(hù)補(bǔ)償?shù)取，F(xiàn)階段,對(duì)于類似補(bǔ)償,我國中央財(cái)政僅僅是提供扶持,卻不能將其作為資金來源主體,完全可以采用流域補(bǔ)償方式以及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償方式實(shí)施有效補(bǔ)償。針對(duì)有助于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)行為與措施,可以實(shí)施拓展性的補(bǔ)償,例如生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償、節(jié)水措施補(bǔ)償以及水土保持補(bǔ)償行為等。此外,針對(duì)該類補(bǔ)償,可以借助政策補(bǔ)償方式、技術(shù)補(bǔ)償方式以及市場(chǎng)補(bǔ)償方式來執(zhí)行。比如永州養(yǎng)殖業(yè)在轉(zhuǎn)型方面的稅收優(yōu)惠政策與郴州礦區(qū)稅收優(yōu)惠政策等。

3 發(fā)揮政府以及市場(chǎng)相互間的互補(bǔ)作用

通過對(duì)國外相關(guān)政策體系以及生態(tài)利益相關(guān)補(bǔ)償管理機(jī)制的科學(xué)化分析研究,一般情況下他們都是采用市場(chǎng)化手段以及政府化手段相互補(bǔ)充的手段來執(zhí)行,并做到不同階段有不同重點(diǎn)。從世界各個(gè)國家的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)來說,政府往往占據(jù)著主導(dǎo)性地位,而且也屬于生態(tài)效益的關(guān)鍵性購買人員,可以利用科學(xué)化的市場(chǎng)管理借助合理調(diào)節(jié)不同經(jīng)營人員間的利益。比如法國以及馬來西亞林業(yè)基金當(dāng)中,國家政府所給予的大量財(cái)政撥付一般會(huì)占據(jù)較大比重,然而美國以及哥斯達(dá)黎加等的國家在對(duì)該問題進(jìn)行處理的時(shí)候,也說明了市場(chǎng)競爭機(jī)制的重要作用,不僅要高度重視政府的重要地位,還應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)競爭機(jī)制作用。政府為了在一定程度上獲取最佳生態(tài)補(bǔ)償效果,可以充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策以及市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合,進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)效益的提升。

在國外相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)之下,相關(guān)人員設(shè)計(jì)出了湖南省的限制開發(fā)區(qū)域以及禁止開發(fā)區(qū)域相應(yīng)利益補(bǔ)償機(jī)制,這種情況下,必須要明確把專業(yè)化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付看作限制區(qū)域以及禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)化補(bǔ)償重要工具,然后進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在應(yīng)用規(guī)模、具體來源以及實(shí)際使用情況上的完善。此外,在遵循中央對(duì)地方縱向型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前提下之下,積極探索依托湘江流域、重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)以及重點(diǎn)工礦區(qū)的橫向型轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)而發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所獨(dú)有的支撐作用。

近年來,湖南省堅(jiān)持市場(chǎng)以及政府互補(bǔ)性的基礎(chǔ)原則來開展生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng),而且在完善環(huán)境稅收管理制度的基礎(chǔ)上,還日益完善了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境價(jià)格管理機(jī)制與交易管理機(jī)制,進(jìn)而建立起了公平性、公開性以及公正性利益共享以及責(zé)任分擔(dān)管理制度體系。排除政府生態(tài)補(bǔ)償以及金融補(bǔ)償行政性手段之外,還必須要按照不同區(qū)域的實(shí)際發(fā)展情況以及在市場(chǎng)機(jī)制方面的實(shí)際完善情況,促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的積極培育與完善,可以首先在部分區(qū)域?qū)嵤┐竽懺圏c(diǎn),引進(jìn)國外比較成熟的處理方法與制度指標(biāo),實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣约安町惢?/p>

4 生態(tài)補(bǔ)償方式改革，促進(jìn)長效機(jī)制的形成

4.1 生態(tài)節(jié)流型補(bǔ)償

從生態(tài)節(jié)流型補(bǔ)償最終目的出發(fā),主要是確保生態(tài)補(bǔ)償可以憑借充足資金以及物質(zhì)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。而且,一般情況下節(jié)流型補(bǔ)償往往會(huì)采用行政路線,具有相對(duì)較高的補(bǔ)償效率,然而值得注意的是生態(tài)補(bǔ)償金存在挪用成消費(fèi)性支出的幾率。

現(xiàn)階段的資金補(bǔ)償屬于短期性質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償,具有非常顯著的實(shí)施效果,屬于最直接以及最見效的方式之一,可以在一定程度上幫助資源保護(hù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。然而,生態(tài)補(bǔ)償也存在一定的局限性,那就是生態(tài)補(bǔ)償在資金評(píng)估方面存在相對(duì)較大的難度,難以把握相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償范圍以及生態(tài)補(bǔ)償期限。此外,生態(tài)資金補(bǔ)償實(shí)際效果往往不持久,甚至僅僅屬于一般形式的救濟(jì),不能發(fā)揮持續(xù)作用。

4.2 開源型補(bǔ)償

開源型補(bǔ)償也成為造血型補(bǔ)償,具體來說,就是把生態(tài)化補(bǔ)償資金有效轉(zhuǎn)化成“支持地方發(fā)展”的重要補(bǔ)償形式,進(jìn)而形成科學(xué)化的造血機(jī)能以及自我發(fā)展管理機(jī)制。

開源型生態(tài)補(bǔ)償中的技術(shù)補(bǔ)償屬于智力補(bǔ)償?shù)闹匾问街?其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,比如長株潭的一些發(fā)達(dá)地區(qū),為湘江上游地區(qū)在技術(shù)以及培訓(xùn)服務(wù)方面提供支持,這種技術(shù)性補(bǔ)償將會(huì)在一定程度上促進(jìn)湖南省整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。根據(jù)相關(guān)研究結(jié)果顯示,生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)性因素一般會(huì)與生態(tài)環(huán)境惡化以及貧困因素緊密聯(lián)系,從而凸顯出技術(shù)性生態(tài)補(bǔ)償措施的關(guān)鍵性,實(shí)現(xiàn)利用智力手段徹底消除對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不利的相關(guān)條件。此外,在生態(tài)環(huán)境的技術(shù)性補(bǔ)償層面,省政府必須要占據(jù)主導(dǎo)地位,充分借鑒我國對(duì)西部發(fā)展的相關(guān)支援戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)部分不發(fā)達(dá)地區(qū)的幫助。

當(dāng)省地方政府存在資金缺乏的時(shí)候,其政策性生態(tài)補(bǔ)償更能發(fā)揮其重要價(jià)值。比如,借助土地優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資,然后借助相應(yīng)的稅收政策積極引進(jìn)大量的環(huán)保產(chǎn)業(yè),在政策性擔(dān)保以及無息貸款或者是低息貸款方式的幫助下,為相應(yīng)的環(huán)保企業(yè)提供大量小額貸款。此外,為了促進(jìn)效果的充分發(fā)揮,省政府還需要推進(jìn)湘江治理相關(guān)的國外貸款優(yōu)惠政策,向世界銀行、WWF組織以及TNC組織等申請(qǐng)資助以及貸款,從根本上實(shí)現(xiàn)保護(hù)流域環(huán)境的有效保護(hù)。

目前,我國的異地開發(fā)補(bǔ)償模式也已經(jīng)在我國的浙江省以及廣東等得到了廣泛應(yīng)用。湖南省選擇“異地孵化”的生態(tài)補(bǔ)償戰(zhàn)略是比較合適的,而且也能夠符合綠色湖南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最終需要,該搬遷形式實(shí)質(zhì)上是優(yōu)化調(diào)整。而且可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目補(bǔ)償與異地開發(fā)的有效結(jié)合,用省政府或者是一些發(fā)達(dá)地區(qū)來帶動(dòng)地方政府發(fā)展。

我國湖南省專業(yè)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然沒有完全建立,生態(tài)補(bǔ)償方式為“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償,從某種程度上講,該種補(bǔ)償形式往往是政府補(bǔ)貼為主,而與環(huán)境治理沒有很大關(guān)系,很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境資源保護(hù)兩者的良性互動(dòng)與和諧發(fā)展。因此,湖南省的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展目標(biāo)是將“輸血型”補(bǔ)償機(jī)制向“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展。盡管補(bǔ)償路徑以及補(bǔ)償方式存在交叉重復(fù),實(shí)際上也是從不同視角來論述湖南生態(tài)補(bǔ)償手段的。

5 分工合作，形成結(jié)構(gòu)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

5.1 基礎(chǔ)性決策層生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在決策層,相關(guān)的監(jiān)督方人員需要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際實(shí)施情況進(jìn)行科學(xué)化評(píng)估,然后明確補(bǔ)償主體以及客體。在主體確定角度出發(fā),我們可以采用相關(guān)方申請(qǐng)以及監(jiān)督方確定的方式來操作。一般情況下,相關(guān)申請(qǐng)方主要有補(bǔ)償人員的主動(dòng)申請(qǐng)、被補(bǔ)償人員申請(qǐng)以及其他組織與人員的申請(qǐng)。其他申請(qǐng)人員不僅可以選擇監(jiān)督方自身,而且還可以選擇補(bǔ)償方部門或者是化工污染行業(yè)協(xié)會(huì)等。

5.2 標(biāo)準(zhǔn)化決策層

在主體中補(bǔ)償者與補(bǔ)償者的相互博弈和監(jiān)督方的評(píng)估下確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和期限等。在具體的實(shí)施中應(yīng)以監(jiān)督方出具的評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ),主體各方進(jìn)行博弈,對(duì)監(jiān)督方給定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式、期限等進(jìn)行再討論

從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)角度出發(fā),最終的討論結(jié)果如果比監(jiān)督方的具體報(bào)告結(jié)果低,則必須要根據(jù)監(jiān)督方的相關(guān)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償。項(xiàng)目缺失可以主體各方進(jìn)行協(xié)商后決定,當(dāng)協(xié)商不成功的時(shí)候再提交監(jiān)督方進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估。

從補(bǔ)償方式角度出發(fā),必須要最大限度合理選擇排除現(xiàn)金補(bǔ)償之外的補(bǔ)償方式,從而實(shí)現(xiàn)多種組合形式的補(bǔ)償,有效解決補(bǔ)償方式單一問題。而且若監(jiān)督方已經(jīng)確定了相應(yīng)的智力補(bǔ)償方式,則不能夠再由其他形式的方式替代。

從補(bǔ)償期限角度出發(fā),盡量不采用短期且一次性的投入方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。直接補(bǔ)償也不可以采用永續(xù)補(bǔ)償形式實(shí)施的補(bǔ)償。主體商討期限不能夠低于監(jiān)督方在報(bào)告評(píng)估方面的時(shí)間。

5.3 評(píng)估層生態(tài)補(bǔ)償

主要是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估。這一階段中,主要是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的各項(xiàng)內(nèi)容確定后,由監(jiān)督方對(duì)補(bǔ)償者對(duì)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督,防止補(bǔ)償者投機(jī)行為的發(fā)生。同時(shí)對(duì)補(bǔ)償過中各項(xiàng)數(shù)據(jù)、材料注意收集,對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行效果評(píng)估,為以后其他生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)做鋪墊。為使收集到的數(shù)據(jù)真實(shí)可靠,不流于形式,可通過群眾上訪和抽樣調(diào)查等進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。

5.4 目標(biāo)層生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最終目的就是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償客體的自我保護(hù)、自我管理、自我發(fā)展的良性循環(huán)。自我保護(hù),就是要讓遭受到生態(tài)與環(huán)境破壞的地方重新恢復(fù)昔日生機(jī)。自我管理,就是不僅讓環(huán)境得到改善,還要使這種態(tài)勢(shì)繼續(xù)下去；自我發(fā)展是一種可持續(xù)的狀態(tài),在不受外力幫助的情況下,能夠保持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

從補(bǔ)償主客體的確定、到補(bǔ)償具體事宜的商定、再到對(duì)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行情況的監(jiān)督、最后到基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),這是一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的比較合理的結(jié)構(gòu)。其中,生態(tài)價(jià)值規(guī)律是核心,市場(chǎng)起基礎(chǔ)作用,法律是保障,公眾參與是條件,政府是主導(dǎo),企業(yè)是重要主體,資源環(huán)境是客體。

［1］孫新章，周海林.我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的突出問題與重大戰(zhàn)略對(duì)策［J］.中國人口.資源與環(huán)境，2008，（5）：142.

［2］盧艷麗，丁四保.國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐及對(duì)我國的借鑒與啟示［J］.世界地理研究，2009，（3）：166.

［3］張惠遠(yuǎn)，劉桂環(huán).我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)［J］.環(huán)境保護(hù)，2006，（9）：49-54.

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1674-2060（2016）03-0038-02

湖南省科學(xué)技術(shù)廳軟科學(xué)研究計(jì)劃“綠色湖南建設(shè)背景下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑選擇研究”（2014ZK3001）。

段小莉（1971— ），女，漢族，湖南湘陰人，大學(xué)本科，副教授，研究方向：高教管理。彭麗娟（1974—），女，漢族，湖南華容人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士研究生在讀，講師，研究方向：環(huán)境法。