文/段亞男葉皓（.寧波市發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江寧波500；2.寧波天天策劃服務公司，浙江寧波500）

補短板視角下的城市公共服務供給對策研究

文/段亞男1葉皓3（1.寧波市發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江寧波315010；2.寧波天天策劃服務公司，浙江寧波315010）

內容提要：城市公共服務是與居民日常生活關系最為密切的領域，事關居民生活品質提升的滿意程度和城市服務管理的工作成效。隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，城市公共服務供給既面臨新的“系統(tǒng)調適”壓力，也迎來新一輪改革創(chuàng)新的重大機遇。當前城市公共服務存在供給短板，應從優(yōu)化布局、培育主體、豐富內容、完善保障等多方面改革公共服務供給政策。

城市公共服務補短板供給側

城市公共服務是指城市區(qū)域內的公共基礎設施和公共服務，既包括基本公共基礎設施和基本公共服務，也包括準公共基礎設施和準公共服務［1］。隨著經濟社會發(fā)展水平加快和城市人口規(guī)模結構的變動，城市公共服務需求日益多樣，結構更加復雜，傳統(tǒng)的以政府為主體的城市公共服務在設施布局、供需配置、供給方式和保障支撐方面都面臨諸多短板，特別是與經濟、社會、人口等的協(xié)調性有待提高。隨著城市開放程度的不斷提升，以及市場在資源配置中的決定性作用日益突出，城市公共服務供給需采取一些新的改革創(chuàng)新思路，補齊城市公共服務供給短板，以優(yōu)質高效的服務供給提升城市吸引力和競爭力。

一、城市公共服務供給面臨的新形勢

（一）居民需求特征對城市吸引力帶來新挑戰(zhàn)。適度增長的人口有助于補充勞動力隊伍，對于緩解城市人口老齡化沖擊也有積極作用，但與城市發(fā)展需求不相匹配的人口結構以及超越城市承載力的人口規(guī)模是城市發(fā)展的桎梏，需要依托產業(yè)轉型升級和城市經濟發(fā)展，運用市場化手段促進人口發(fā)展與城市資源、環(huán)境、經濟相協(xié)調。由此出發(fā)，高品質的城市公共服務顯得至關重要，因為城市公共服務質量的優(yōu)劣直接決定了城市對于本地及外來人才的吸引力水平，居民公共服務體驗程度直接影響了其對城市的歸屬感［2。當前應結合中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，加快完善人口宏觀管理的有關政策，改善城市公共服務缺口，加大城市優(yōu)質公共服務供給，緩解交通擁堵、城鄉(xiāng)結合部治安問題、環(huán)境臟亂、就醫(yī)難、入學難等城市病，建立與產業(yè)轉型升級和城市功能提升相匹配的城市公共服務供給框架，才能在新一輪城市競爭中獲得主動權。

（二）經濟增長中速趨穩(wěn)增添新的不確定性。當前國內外經濟仍處于緩慢復蘇階段，新的增長點尚不明朗，公共服務供給作為穩(wěn)民心、保民生的重點領域，仍需高度關注幾個方面的不確定性。一是勞動力市場結構性矛盾有待破解。隨著供給側結構性改革的深入推進，因產業(yè)轉型升級和勞動力供給結構變化，以及經濟增速放緩、社會保障政策調整等外部因素疊加影響，摩擦性失業(yè)、長期失業(yè)情況可能有所增加，因社會保險繳付、勞動合同等導致的糾紛也可能增加。二是城鄉(xiāng)居民收入增長渠道有限。由于工資性收入仍是城鄉(xiāng)居民收入的主體，在財產性收入增長不暢的情況下，居民收入增長的不確定性增加。三是高低收入群體生活品質分化。城市食品類價格絕對值較高，且在資源、能源價格等長期性漲價因素的持續(xù)影響下，高低收入群體在生活品質上的差距可能進一步拉大。

（三）城市經濟社會轉型升級提出新要求?！笆濉笔浅鞘薪洕铀侔l(fā)展的關鍵階段，城市公共服務供給應妥善處理好政府與社會在發(fā)展中的角色定位。一是構建更加積極的政策體系，提高集中度，對現有的社會政策進行梳理評估，排摸政策資金盤子，根據部門職責建立更加協(xié)調的財力投入模式。增強導向性，逐步放開對民間資本投資、社會組織發(fā)展等重要領域的政策限制。提升預見性，在政策制定上更加注重正面推動、打破束縛，而非事后處置。二是構建更加完善的項目體系，圍繞基礎民生領域的迫切需求，構建覆蓋常住人口的基本公共服務的項目框架，發(fā)掘新增長點，在健康產業(yè)、養(yǎng)老服務、文化旅游產業(yè)等領域積極謀劃大項目和好項目。三是構建更加科學的評價體系，完善社會發(fā)展評估指標設計，調整好客觀投入與主觀感受、工作成效與居民受益的關系。同時，結合中央政績考核新規(guī)的轉向，在民生改善、社會進步等領域做好指標設計的前期研究，為下一步全面完善政績考核體系提供更有力的支撐。

二、城市公共服務供給的短板問題

（一）設施布局有待優(yōu)化。城市公共服務設施的空間可達性關系到城市公共資源分配的公平公正性，是反映城市居民生活質量的重要標志［3］。而目前，許多城市優(yōu)質教育、衛(wèi)生、體育等公共服務設施布局不完善，有研究表明，北上廣及南京、武漢、西安等城市，由于不同群體職業(yè)行業(yè)、收入水平、文化背景、社會地位等存在差異，已普遍出現城市公共服務資源配置的社會空間分異［4］。如名校強校、三甲醫(yī)院、大型體育場館、綜合圖書館、公共文化活動場館等的布點多集中中心城區(qū)，城市近郊及周邊縣市配套相對不足，制約了不同人群的享受水平。城市新建的大型公園和綠地與體育健身設施規(guī)劃同步性不強，新建、改建居民小區(qū)的健身設施配套及城市公共空間健身功能不完善，跑步、球類運動場地難以滿足居民需求。老年人集中居住的老小區(qū)基本養(yǎng)老服務設施配套不足。在市政建設方面，路面破損、路牌老化、綠化帶損毀，以及公共座椅、公交站點設施破損現象較為常見，城市消防設施缺損、過期等現象較為突出等。上述問題的根源在于公共服務管理中存在不同程度的缺位和盲點。公共服務基礎設施管理主體不明確，重建設輕管理、重硬件輕軟件、重表面輕功能、重擁有輕服務。如何有效地管理好、使用好、維護好城市公共基礎設施是當前社會治理工作中亟待破解的重要課題。

（二）供需結構仍不均衡。近年來，各地公共服務供給質量大幅躍升，城市公共服務發(fā)展逐步進入由基本服務全覆蓋向優(yōu)質服務可及化轉變的跨越發(fā)展階段。但由于城市特別是中心城區(qū)人口規(guī)模擴張較快，加之人口結構較為復雜，優(yōu)質公共服務供給仍難以滿足常住人口的基本需求，如優(yōu)質教育資源供不應求的問題長期存在，公立幼兒園招生、優(yōu)質學區(qū)劃片等都面臨較強的社會關切，流動人口子女接受義務教育的總數持續(xù)增加，對本地居民接受優(yōu)質義務教育也形成一定沖擊。保障制度的公平性尚有不足，職工醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇逐步接近但繳費水平差距較大，機關事業(yè)單位工作人員社會保障水平與實際繳費水平不相匹配。公共服務供需結構錯位，老齡化程度持續(xù)加深，養(yǎng)老公立機構一床難求與民營機構床位閑置的結構性失衡矛盾仍然突出，社區(qū)居家養(yǎng)老服務無法滿足大量失能、失智、高齡、空巢、獨居、失獨老人的長期照護服務需求，老年疾病?？瀑Y源供給滯后于其老齡化進程，無法滿足逐漸突顯的老年醫(yī)療服務需求。在住房保障領域，受土地條件的制約和周邊配套設施建設的需要，保障房項目采取的是規(guī)?；信d建，新推房源在時間和數量上比較集中，難以滿足不同保障對象多樣化就業(yè)、就學、出行需求，使房源出現區(qū)域性、階段性過剩。隨著全面二孩政策落地，兒科、產科資源配置嚴重不足。此外，外來務工人員基本公共服務仍待進一步健全，殘疾人的市政基礎設施建設跟進不夠，老居民小區(qū)臺風天淹水、水電管網陳舊、電梯設備改造等問題較多。

（三）供給方式有待改善。供給主體相對單一，目前公共服務供給主體仍以政府為主，傳統(tǒng)的依靠政府唱主角的資源配置管理格局和偏重硬件建設的公共服務發(fā)展模式已越來越難以適應新形勢的發(fā)展和人民群眾的期望，迫切要求轉換到擴大社會參與、注重內涵發(fā)展、促進共建共享的軌道上來，這有賴于社會體制改革的深化，通過打破各種“鐵門”、“彈簧門”、“玻璃門”，擴大社會參與、促進共建共享。當前政府在公共服務供給領域正逐步向市場適度讓位，部分由政府承擔的服務，越來越多地轉移給市場運作，但由于政府與市場的關系仍處于調整期，相關領域的市場化水平仍待提高，短期內優(yōu)質公共服務“公”字當先的格局很難改變。政府為主體提供的質優(yōu)價廉的公共服務，又進一步鞏固了居民對公立機構的信任與依賴，制約了社會資本的發(fā)展空間，不利于解決公共服務供需結構失衡的老矛盾。優(yōu)質高端服務產業(yè)化步伐有待加快，國內外知名品牌或大型機構資源稀缺，在硬件設施、服務品質、品牌忠誠等方面有待加強。

（四）保障支撐相對不足。專業(yè)服務人才不夠，隨著城市框架進一步拉開，中心城區(qū)、重點區(qū)塊、重點鎮(zhèn)等建設加快，區(qū)劃調整積極謀劃，公共服務基礎設施建設水平不斷提升，城市公共服務專業(yè)服務人才需求也進一步加大。但由于福利待遇、社會地位與專業(yè)服務付出不相匹配，教師、醫(yī)生、護士、護工等各類人才都面臨總量不足、優(yōu)才流失的壓力。特別是醫(yī)療機構醫(yī)生數、護士數、床位配置等遠遠追趕不上居民求醫(yī)需求，養(yǎng)老機構養(yǎng)老護工從數量到基本素質都無法滿足基本的服務需求。高水平科研攻堅能力不強，除北上廣深等特大城市外，國內多數城市的醫(yī)療機構同質化建設比較明顯，綜而不強現象突出，專科建設能力相對不足，高水平大學規(guī)模小、數量少，高等教育國家級重點實驗室、國家級重點學科、高層次人才集聚水平等都相對較弱。政策制度統(tǒng)籌協(xié)調性不暢，服務管理邊界不夠明晰，各部門職能條塊分割，服務管理邊界不夠明晰，降低共享效率。

三、優(yōu)化城市公共服務供給的對策建議

（一）優(yōu)化公共服務設施布局。強化資源統(tǒng)籌利用效率。強化城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間現有公共服務資源的合理布局、均衡協(xié)調，推動資源的集中集約利用。以規(guī)劃為引領，根據地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、人口相對集聚程度，合理安排公共服務設施布局，科學設置服務半徑，提高便民、為民服務水平，加強養(yǎng)老、教育、體育等資源統(tǒng)籌管理，減少過度使用與閑置浪費并存現象的發(fā)生，提高使用效能。打破行政區(qū)劃壁壘，加強資源統(tǒng)籌管理，提高使用效能。結合城市功能提升和行政區(qū)劃調整等重大戰(zhàn)略，詳細摸清公共服務基礎設施布局的基本情況，研究完善公共服務基礎設施布局規(guī)劃，深化民間資本投資、特色小鎮(zhèn)建設、健康服務產業(yè)等關鍵領域的思路研究，以逐步擴大優(yōu)質公共服務資源輻射面為方向，完善各領域的基礎設施布局；做好項目排摸，對重點項目建立長期跟蹤，做好配套服務。同時，結合居民需求熱點，以及民間資本投資的熱點關注領域，圍繞項目建設、投資模式、運作管理等重點問題，建立公共服務基礎設施重大項目庫，并積極圍繞項目建設、投資模式、運作管理等重點問題，提出能落地、可操作性強的政策意見。

（二）培育公共服務供給主體。在制度設計上打破束縛，改變政府獨攬的傳統(tǒng)模式，向民間資本和社會組織開放更多領域［5］。在公共服務供給領域，強調政府、市場和社會之間功能互補、權利依賴，通過合作關系向民間資本和社會組織開放更多領域［6］，將社會發(fā)展工作由政府一家獨大轉變至多方主體參與。清晰梳理政府與社會的職能差異與投資重點，突出政府投資的基礎性與民間投資的多樣性，確保政府投資與民間投資的錯位、協(xié)調發(fā)展。謀劃民間資本投資項目庫。結合居民需求熱點，以及民間資本投資的熱點關注領域，做好項目排摸，建立民間資本投資社會事業(yè)項目庫，對重點項目建立長期跟蹤，做好配套服務。

（三）豐富公共服務供給內容。堅持公平公正，保障效益，充分調整好政府與市場的關系，以更有效的投入實現更優(yōu)質的服務，滿足居民多樣化需求，實現公眾利益最大化。加快推進基本公共服務均等化，建立穩(wěn)定的財政投入機制，明確劃分市縣事權財權，逐步實現基本公共服務規(guī)范化、標準化、制度化供給。開展公共服務區(qū)域一體化改革試點，破除行政壁壘和制度障礙，推動公共資源均衡配置，保障人人公平享有基本公共服務。建立健全社會事業(yè)產業(yè)化發(fā)展機制，制定落實引導民間資本投資社會事業(yè)的有關政策，順應相關社會服務產業(yè)加快發(fā)展的良好勢頭，推動重點社會服務產業(yè)加速發(fā)展，特別是在教育培訓、養(yǎng)老服務等需求旺盛、市場化水平較高的領域，加快培育領軍性產業(yè)，加快建成一批上規(guī)模、有特色、有品牌、有影響的民辦服務機構，打造多元化供給新格局，提升公共服務供給質量，延長產業(yè)價值鏈，推動行業(yè)聯(lián)動發(fā)展，滿足居民多樣化服務需求。構建完善公共服務供需對接制度，順應云計算、大數據等新技術的發(fā)展趨勢，推廣移動社交、移動電子商務、移動支付等工具應用，搭建公共服務供需對接平臺，暢通居民與政府之間的溝通渠道，建立供需雙方互動機制，提高服務的匹配度。以居民滿意為導向，加快完善科學合理的第三方績效評估制度，提升公共服務供給績效。

（四）完善公共服務支撐保障。探索放開體制對于公共服務領域人才流動的束縛，更加謹慎地使用編制、財政補貼“圈人”的政策手段，適度控制給編制、補福利、提待遇等“體制內”操作，探索人才引進的市場化路徑，依托社會服務產業(yè)的快速發(fā)展，提升從業(yè)人員待遇、擴大發(fā)展空間。培育打造具有引領帶動效應的重大支撐平臺，加快建設和引進高水平研究院所、國際化知名機構、尖端型優(yōu)才團隊，彌補公共服務供給“金字塔尖”的空缺，帶動建立更廣泛的合作共建共享體系。進一步統(tǒng)籌部門合力，在實際工作中，醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、體育健身等領域具有一定的相關性，在實踐中應進一步理順上述部門的職能，統(tǒng)籌提升管理服務能力。首先，按照法律、法規(guī)的要求，規(guī)范部門職能體系。以小法服從大法、老法服從新法、規(guī)章服從法律為原則，理順各部門的職能，避免職能交叉。其次，按照上下對口原則，系統(tǒng)配置職能。把相同或類似的職能歸并到同一部門，同時防止職能互為前提的現象出現。最后，按照市場經濟要求，減少相同或類似的職能。減少部門執(zhí)行程序，節(jié)約資源、提高效率。

［1］孫鈺.城市公共服務的市場化運營方式研究［J］.福建論壇·人文社會科學版，2004（08）.

［2］何艷玲，鄭文強.“留在我的城市”——公共服務體驗對城市歸屬感的影響［J］.同濟大學學報（社會科學版），2016（02）.

［3］高軍波.西方城市公共服務設施供給研究進展及對我國啟示［J］.熱帶地理，2010（01）.

［4］田艷平，國外城市公共服務均等化的研究領域及進展［J］.中南財經政法大學學報，2014（01）.

［5］金南順.城市公共服務的三個基本問題［J］.城市問題，2005（06）.

［6］許曉龍.公共服務供給機制：一個研究綜述［J］.山東省農業(yè)管理干部學院學報，2013（01）.

責任編輯：唐若蘭

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1008-6323（2016）05-0021-03

1.段亞男，寧波市發(fā)展規(guī)劃研究院助理研究員；2.葉皓，寧波天天策劃服務公司經濟師。

2016-08-26