文/伍玉振（中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的價(jià)值訴求與路徑選擇

文/伍玉振（中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

內(nèi)容提要：十八大以來(lái)，我國(guó)文化事業(yè)的改革力度不斷加強(qiáng)，公共文化服務(wù)供給的社會(huì)化步伐亦不斷加快。然而，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)在模式選擇、制度設(shè)計(jì)及其監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等方面仍處于起步探索階段，因此，通過(guò)對(duì)當(dāng)前政府購(gòu)買公共文化服務(wù)所依據(jù)的理論基礎(chǔ)和面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行系統(tǒng)分析，結(jié)合最新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)探討政府購(gòu)買公共文化服務(wù)在我國(guó)的提升與推進(jìn)路徑具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)推進(jìn)路徑

2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出“推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑……到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度”。同年11月召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)要求，把政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)作為全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理模式的重要內(nèi)容，要求“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。［1］2015年1月，中共中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》出臺(tái)，將這一模式納入公共文化服務(wù)供給體系之中，“建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)機(jī)制。出臺(tái)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性意見(jiàn)和目錄，將政府購(gòu)買公共文化服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作等模式，促進(jìn)公共文化服務(wù)提供主體和提供方式多元化?！?月，文化部、財(cái)政部等四部委又聯(lián)合制定了《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步深化文化體制改革，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共文化服務(wù)供給機(jī)制。當(dāng)下，改革公共服務(wù)供給的方式和機(jī)制，已經(jīng)成為我國(guó)全面深化改革的一項(xiàng)重要實(shí)施內(nèi)容，在此背景下，分析和闡發(fā)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的內(nèi)在演進(jìn)機(jī)理和應(yīng)用價(jià)值，對(duì)于深化我國(guó)政府治理和公共服務(wù)供給方式的改革，無(wú)疑具有重要的理論和實(shí)踐意蘊(yùn)。

一、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的內(nèi)涵及特征

最近全國(guó)人大常委會(huì)修訂的《公共文化服務(wù)保障法（草案）》是這樣定義公共文化服務(wù)的：指由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)。［2］而對(duì)于政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的內(nèi)涵和外延，當(dāng)前學(xué)界認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一，我們根據(jù)王浦劬教授對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的定義，［3］把政府購(gòu)買公共文化服務(wù)作如下闡釋：政府購(gòu)買公共文化服務(wù)，是按照市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的要求，把政府直接向社會(huì)公眾提供的基本公共文化服務(wù)事項(xiàng)，采取項(xiàng)目競(jìng)投標(biāo)、委托運(yùn)營(yíng)管理、承辦等方式交由社會(huì)力量生產(chǎn)和承擔(dān)，由此實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化供給，保障公民的基本文化權(quán)利。

公共文化服務(wù)作為公共服務(wù)的一種，既兼具一般性公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，也存在著某些屬于自己的特有屬性。主要區(qū)別在于：它和大多數(shù)以純物質(zhì)形態(tài)存在的公共服務(wù)資源相比，具有成本很低、邊際效益很高的特點(diǎn)，尤其是社會(huì)效益的表現(xiàn)方面比較突出。這使得政府購(gòu)買公共文化服務(wù)具有如下三個(gè)特征：

第一，公共文化服務(wù)一般區(qū)分為基本公共文化服務(wù)和非基本公共文化服務(wù)兩類。基本公共文化服務(wù)主要是政府的責(zé)任，一般是指與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展水平和公眾的基本文化需求大體適應(yīng)、大致均等的公共文化服務(wù)。非基本公共文化服務(wù)，是指主要由市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制來(lái)完成，超出大多數(shù)公眾的基本文化需求，遵循非營(yíng)利的原則，以低價(jià)有償?shù)姆绞交虻挖A利模式向公眾提供的文化服務(wù)。［4］政府購(gòu)買公共文化服務(wù)時(shí)，必須結(jié)合公眾的現(xiàn)實(shí)文化需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行合理區(qū)分，在購(gòu)買次序、資金安排、采購(gòu)流程、模式選擇、監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)估等方面作出統(tǒng)籌考慮。

第二，公共文化服務(wù)的購(gòu)買主體眾多，涉及到文化、廣電新聞出版、體育、財(cái)政、教育、婦聯(lián)、團(tuán)委等多個(gè)政府部門以及文化類事業(yè)單位，而且操作過(guò)程復(fù)雜，這要求政府在購(gòu)買公共文化服務(wù)時(shí)必須做好前期的需求調(diào)查和協(xié)調(diào)準(zhǔn)備工作，防止在實(shí)際購(gòu)買過(guò)程中出現(xiàn)重復(fù)購(gòu)買和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，避免出現(xiàn)購(gòu)買流程混亂和績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。

第三，公共文化服務(wù)除具有一般公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性（或技術(shù)屬性）外，還具有顯著的社會(huì)屬性（或價(jià)值屬性），是塑造公民良好精神和優(yōu)秀品質(zhì)的重要途徑，是從屬于國(guó)家意識(shí)形態(tài)建設(shè)方面的重要支撐點(diǎn)。政府和公民的公共價(jià)值和利益訴求必須在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中得到體現(xiàn)和表達(dá)，也就是說(shuō)必須重視服務(wù)購(gòu)買流程的監(jiān)督評(píng)估和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，防止目標(biāo)的偏離。

二、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的價(jià)值探析

政府運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，來(lái)滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)文化需求，是當(dāng)今比較流行的一種政府供給基本公共服務(wù)的模式?！霸谑澜绺鲊?guó)，政府依靠社會(huì)組織（CSOs）承接政府出資的社會(huì)服務(wù)，是一種普遍且日益通行的做法。”［5］美國(guó)著名學(xué)者薩瓦斯在其研究成果中指出，公共服務(wù)供給市場(chǎng)化和社會(huì)化具有提高公共服務(wù)的質(zhì)量和生產(chǎn)率、降低成本、減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和激勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新等優(yōu)點(diǎn)。［6］近年來(lái)，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)已成為我國(guó)健全現(xiàn)代公共服務(wù)體系、構(gòu)建服務(wù)型政府、創(chuàng)新社會(huì)治理和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要手段。

（一）推動(dòng)政府公共服務(wù)供給方式和供給機(jī)制的重大變革

政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)，是深化文化體制改革，以機(jī)制創(chuàng)新提升政府公共文化資源配置和優(yōu)化公共服務(wù)供給效能的重要途徑。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共文化服務(wù)的行政性指令供給，帶有濃重的行政領(lǐng)導(dǎo)偏好和部門利益偏好傾向，缺乏經(jīng)濟(jì)觀念，不注重服務(wù)質(zhì)量和效益，而且經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)公眾文化服務(wù)需求信息把握的失真，降低公眾對(duì)公共文化服務(wù)供給的需求感，影響社會(huì)公平公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。推廣政府購(gòu)買公共文化服務(wù)來(lái)代替政府對(duì)公共文化服務(wù)的一元性供給，可以有效防止政府在公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給方面的低效率現(xiàn)象，避免政府內(nèi)在自利性的缺陷，豐富公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給。政府通過(guò)合同外包、共建共享、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)管理轉(zhuǎn)移等多種方式邀約社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)，既能實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給的多元化，保證公民獲得優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)，又能減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和人員投入，將政府從繁重的公共服務(wù)中解脫出來(lái)，提高公共文化服務(wù)供給的效能，使有限的政府資源得到最優(yōu)配置。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)在公共文化資源配置中的積極作用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共文化服務(wù)供給一直由政府進(jìn)行直接生產(chǎn)和供給，處于政府單方面壟斷狀態(tài)，時(shí)常導(dǎo)致公共文化服務(wù)供給中的低效率和低質(zhì)量，使有限的公共資源得不到充分利用和優(yōu)化配置，難以滿足公眾日益增長(zhǎng)的差異化和多樣化的公共文化服務(wù)需求。十八大以來(lái)，我國(guó)加快了政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制購(gòu)買公共文化服務(wù)的改革進(jìn)程。“發(fā)揮市場(chǎng)在文化資源配置中的積極作用，推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)與培育社會(huì)化公共文化服務(wù)力量相結(jié)合，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，逐步構(gòu)建多層次、多方式的公共文化服務(wù)供給體系。”［7］讓市場(chǎng)配置公共文化資源，將市場(chǎng)可以自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)交給市場(chǎng)自己解決，實(shí)現(xiàn)以盡可能少的財(cái)政投入生產(chǎn)盡可能多的文化產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益。政府運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，吸收社會(huì)力量參與公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，可以打破公共部門的壟斷，有利于公共文化產(chǎn)品供給主體的多元化，對(duì)于提高公共文化產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)公共服務(wù)效率的提高都是有益的。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需要

建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)政府行政管理改革與發(fā)展的重要目標(biāo)。改革開(kāi)放后，伴隨西方政府創(chuàng)新發(fā)展理念的嬗變與實(shí)踐的全球化，加之我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，逐步由“全能性政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”和“責(zé)任型政府”。［8］政府文化管理體制方面也應(yīng)時(shí)而變，由“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變，加大文化事業(yè)改革力度，逐步開(kāi)放相關(guān)文化領(lǐng)域，引入社會(huì)力量的參與。按照政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的制度設(shè)想，公共文化服務(wù)的生產(chǎn)和提供通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由社會(huì)組織或文化機(jī)構(gòu)來(lái)承接，政府逐漸退出這些直接生產(chǎn)和供給環(huán)節(jié)。這樣可以讓政府把主要精力放在公共文化政策制定、行業(yè)監(jiān)管、資金預(yù)算、績(jī)效評(píng)估等工作上，實(shí)現(xiàn)政府職能減少但服務(wù)質(zhì)量提升的目的。

（四）推進(jìn)政府治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐需要

十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，而其中最重要的一條實(shí)踐路徑就是推動(dòng)社會(huì)多元主體的協(xié)同性治理，構(gòu)建起政府和社會(huì)的合作伙伴關(guān)系，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民多元主體共同治理、共同參與的格局，在協(xié)同合作中提升政府和社會(huì)的治理能力。而政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)，恰恰是以改革公共服務(wù)供給的方式，推進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、培育和發(fā)展壯大社會(huì)組織，進(jìn)而塑造新型的政府與社會(huì)共治模式，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義文化的繁榮發(fā)展。

三、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)推進(jìn)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的最終改革愿景是構(gòu)建起多元化、社會(huì)化、制度化、法治化、精準(zhǔn)化的公共文化服務(wù)供給體系。但從目前我國(guó)各地政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的具體實(shí)踐情況看，還存在著政策法規(guī)缺失、購(gòu)買范圍狹窄、社會(huì)私營(yíng)供給主體缺乏、購(gòu)買程序與流程不完善、監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全等問(wèn)題。

（一）政府購(gòu)買公共文化服務(wù)制度不健全，缺乏系統(tǒng)性，開(kāi)放程度不夠

政府在購(gòu)買公共文化服務(wù)中缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性的規(guī)劃，購(gòu)買隨意性強(qiáng)，程序規(guī)范性不夠，沒(méi)有建立有效的剛性約束制度，存在著“運(yùn)動(dòng)式”、“命令式”購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)象。雖然中央、省級(jí)政府在購(gòu)買公共文化服務(wù)程序方面出臺(tái)了某些指導(dǎo)性和原則性意見(jiàn)，但市縣一級(jí)只有少數(shù)地方出臺(tái)了結(jié)合本地情況的實(shí)施細(xì)則，其余多是對(duì)上級(jí)政府意見(jiàn)文件的翻版和簡(jiǎn)單復(fù)制，具體可操作性不強(qiáng)；在績(jī)效評(píng)估方面，量化指標(biāo)的設(shè)置隨意性較大，各項(xiàng)指標(biāo)所占權(quán)重難以形成科學(xué)配比，難以準(zhǔn)確反映服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣；基本公共文化服務(wù)與非基本公共文化服務(wù)的區(qū)別在許多地方政府購(gòu)買公共文化服務(wù)目錄中沒(méi)有明確區(qū)別開(kāi)來(lái)，導(dǎo)致在實(shí)際購(gòu)買操作中出現(xiàn)混亂和認(rèn)識(shí)上的偏差。最典型的就是純公益性公共文化產(chǎn)品因?yàn)椤盁o(wú)利可圖”，導(dǎo)致承接主體的嚴(yán)重缺乏，或者被摻雜進(jìn)某些營(yíng)利性因子，不斷喪失其公共性。［9］

在政府購(gòu)買公共文化服務(wù)方面，開(kāi)放程度還需要進(jìn)一步提升。通過(guò)梳理目前中央和地方制定的購(gòu)買公共文化服務(wù)目錄，我們發(fā)現(xiàn)許多地方存在著購(gòu)買范圍狹窄、指向性過(guò)嚴(yán)、操作性不具體、購(gòu)買內(nèi)容陳舊、文化服務(wù)開(kāi)放不足等問(wèn)題，不能根據(jù)具體情況與政府職能厘定政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的范圍，缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化機(jī)制，造成一些代表公共文化先進(jìn)發(fā)展方向、富有創(chuàng)意的服務(wù)和產(chǎn)品尚未納入政府購(gòu)買范圍。

（二）購(gòu)買公共文化服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)不充分，存在著“內(nèi)部化”現(xiàn)象

目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的目標(biāo)對(duì)象仍然是以政府所屬或具有政府背景的公共文化事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)為主。由于我國(guó)公共文化對(duì)私營(yíng)領(lǐng)域開(kāi)放的時(shí)間不長(zhǎng)，社會(huì)文化組織自我成長(zhǎng)時(shí)間較短，能力積攢不足和資源掌握匱乏，造成事實(shí)上承接主體相對(duì)缺乏，無(wú)論是競(jìng)標(biāo)能力和談判技能都不成熟，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于原有體制內(nèi)的文化事業(yè)性單位，造成“體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買公共文化服務(wù)”［10］現(xiàn)象普遍發(fā)生。無(wú)論是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部地區(qū)，普遍缺乏一些規(guī)模較大和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的私營(yíng)社會(huì)文化組織。長(zhǎng)此以往，難以形成政府購(gòu)買公共文化服務(wù)所需要的多元化承接主體競(jìng)爭(zhēng)的局面，不利于這一機(jī)制的健康持續(xù)發(fā)展。此外，地方政府購(gòu)買公共文化的信息發(fā)布機(jī)制不健全，仍然存在著一定的權(quán)力尋租空間。個(gè)別政府在購(gòu)買公共文化服務(wù)過(guò)程中有時(shí)通過(guò)指定性、限定性招標(biāo)的方式，小范圍內(nèi)發(fā)布購(gòu)買信息，或發(fā)布不完整的購(gòu)買需求，使一些掌握公共文化資源、擁有服務(wù)能力的社會(huì)組織未能或錯(cuò)失進(jìn)入政府購(gòu)買的視野，也降低了公共文化服務(wù)供給主體間的競(jìng)爭(zhēng)程度。

（三）政府購(gòu)買公共文化服務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)對(duì)接和貫通了政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)場(chǎng)域，其間要面對(duì)眾多的獨(dú)立性文化機(jī)構(gòu)或組織，而對(duì)它們的協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)管則給傳統(tǒng)的科層式管理體制帶來(lái)了很大的困難。因?yàn)檫@些承接主體的多元、異質(zhì)、獨(dú)立等特征，顯然不是直線式和單向性的，這需要政府創(chuàng)新技術(shù)管理路線，理清和分析不同主體間的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新社會(huì)文化組織的監(jiān)管與績(jī)效評(píng)估機(jī)制。目前來(lái)看，我國(guó)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)在各地處于起步探索階段，尚未建立健全公共文化服務(wù)多元主體間的合作協(xié)調(diào)與聯(lián)系機(jī)制，給政府的監(jiān)督和管理帶來(lái)很大的困難。而且我國(guó)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的監(jiān)督管理主要由相關(guān)購(gòu)買部門，或幾個(gè)部門聯(lián)合承擔(dān)，各職能部門由于相互協(xié)調(diào)不夠，信息不暢通，極容易出現(xiàn)公共文化服務(wù)重復(fù)購(gòu)買，造成不必要的資源浪費(fèi)。在實(shí)際操作過(guò)程中，部分政府購(gòu)買人員的專業(yè)素質(zhì)跟不上，不能有效指導(dǎo)競(jìng)標(biāo)和制定合同管理流程，不能適應(yīng)購(gòu)買公共文化專業(yè)化的要求。

（四）尚未建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系

當(dāng)前，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)尚無(wú)專門立法保障，僅有綱領(lǐng)性的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》，具體操作規(guī)程各地處于獨(dú)自探索階段，在評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)存在大量程序性缺失與技術(shù)性障礙等問(wèn)題。政府購(gòu)買公共文化服務(wù)流程涉及財(cái)務(wù)預(yù)算、購(gòu)買計(jì)劃、服務(wù)定價(jià)、招標(biāo)投標(biāo)、過(guò)程管理、業(yè)務(wù)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估、制度反饋等等，這些環(huán)節(jié)都涉及社會(huì)公共資源的流向和分配，關(guān)系到社會(huì)效益的發(fā)揮和公平公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，考驗(yàn)著政府統(tǒng)籌全局的能力。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)主體仍是以政府管理部門為主，評(píng)價(jià)主體比較單一，缺少社會(huì)第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與，存在著一定程度“燈下黑”的問(wèn)題。由于前期對(duì)社會(huì)組織參與評(píng)估機(jī)制的重視程度和培育意識(shí)不足，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的規(guī)模和公信力尚未完全建立起來(lái)，遴選機(jī)制和篩選機(jī)制仍值得推敲和探索，普遍難以承擔(dān)相應(yīng)的評(píng)價(jià)任務(wù)，從而影響著整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的順利推進(jìn)。

四、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的推進(jìn)路徑

我國(guó)在探索實(shí)施政府購(gòu)買公共文化服務(wù)模式的過(guò)程中，既要關(guān)注公共文化服務(wù)供給的效率，還應(yīng)兼顧供給效益、公平與公正等社會(huì)價(jià)值、公共政策的長(zhǎng)效性與可持續(xù)性等議題，這需要我們采取有效的策略與措施，加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)、規(guī)范管理流程、培育和壯大承接主體、完善績(jī)效評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等，切實(shí)推廣政府購(gòu)買公共文化服務(wù)。

（一）不斷完善政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)相關(guān)法規(guī)制度的建設(shè)與完備，是實(shí)現(xiàn)這一機(jī)制健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)性保證?！案鞯匾⒔∪绞届`活、程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)明確、結(jié)果評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的購(gòu)買機(jī)制?！保?1］我們必須對(duì)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的權(quán)限分配、產(chǎn)品供給及其監(jiān)督管理過(guò)程中社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)、社會(huì)文化組織的績(jī)效評(píng)估等方面出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)制度。

首先，完善政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)，確立政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的基本原則和方向，拓展采購(gòu)領(lǐng)域和范圍。目前，《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》已出臺(tái)，《公共文化服務(wù)保障法（草案）》正處于全國(guó)人大常委會(huì)的審議階段，其它一些涉及公共文化的法律法規(guī)也處于醞釀階段。其次，建立健全中央與地方緊密結(jié)合的購(gòu)買公共文化服務(wù)政策體系，各級(jí)地方政府要根據(jù)本地實(shí)際情況，出臺(tái)具有較強(qiáng)操作性的實(shí)施細(xì)則和購(gòu)買目錄，為政府購(gòu)買公共文化服務(wù)營(yíng)造良好的政策法規(guī)環(huán)境。再次，逐步建立健全公開(kāi)透明的扶持獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)捐贈(zèng)管理制度、社會(huì)文化組織促進(jìn)條例、共建共享的多元融資制度、多元主體合作協(xié)調(diào)辦法等政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的配套管理制度，來(lái)明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方的權(quán)責(zé)和邊界歸屬，有效激發(fā)承接主體的活力。通過(guò)上述一系列公正、公開(kāi)與透明的政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的制度規(guī)范與民主程序，來(lái)實(shí)現(xiàn)在政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程中公民與政府價(jià)值偏好的一致性，規(guī)范市場(chǎng)過(guò)程中政府與生產(chǎn)者的交易行為，保障公民的文化權(quán)利。

（二）嚴(yán)格政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的管理程序

一是健全政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的需求調(diào)查和篩選機(jī)制，以公眾的文化需求選擇作為整個(gè)購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)的起點(diǎn)。建立健全政府購(gòu)買公共文化服務(wù)目錄的動(dòng)態(tài)篩選機(jī)制，將購(gòu)買重點(diǎn)聚焦于公眾基本的、急需的項(xiàng)目上。各地要結(jié)合大眾公共文化需求、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成熟度和社會(huì)組織發(fā)育情況等因素，科學(xué)制定政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的范圍和目錄。二是規(guī)范政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的具體操作流程，杜絕粗放式管理。政府作為購(gòu)買公共文化服務(wù)的主導(dǎo)方，為確保購(gòu)買流程的順利進(jìn)行，需要通過(guò)科學(xué)的制度建設(shè)來(lái)明確職責(zé)和邊界范圍，規(guī)范購(gòu)買服務(wù)的管理流程，對(duì)購(gòu)買的范圍和程序、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出、合同監(jiān)督流程等應(yīng)作出明確規(guī)定；合理確定政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的判定標(biāo)準(zhǔn)和購(gòu)買的先后次序，優(yōu)先將具有成本優(yōu)勢(shì)、公共性較弱、容易衡量質(zhì)量?jī)?yōu)劣、效率與公平可以兼顧的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行外包；健全政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的招投標(biāo)機(jī)制，對(duì)競(jìng)標(biāo)者的資質(zhì)、社會(huì)信用、績(jī)效評(píng)估等信息應(yīng)該統(tǒng)一明確，擴(kuò)大社會(huì)組織的競(jìng)標(biāo)范圍，確保招標(biāo)過(guò)程中的公平與公正。

（三）完善政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)

規(guī)范和競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)機(jī)制，可以減少公共文化服務(wù)的供給成本，提高公共文化的供給效率和質(zhì)量，有效滿足人民群眾的公共文化需求，是政府購(gòu)買公共文化能否取得預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)性條件。市場(chǎng)成熟度對(duì)公共服務(wù)外包決策具有顯著性影響。［12］從目前來(lái)看，良好的政府購(gòu)買公共文化服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境的形成主要取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和政府法制化的建設(shè)。因此，我們要不斷提高政府市場(chǎng)管理和法制化水平，完善購(gòu)買公共文化市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，制定規(guī)范化的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和備案制度、嚴(yán)格投標(biāo)競(jìng)標(biāo)和采購(gòu)承包制度、建立透明的購(gòu)買流程、合同流程管理制度、評(píng)估監(jiān)督制度和獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒制度等，逐漸培育起良好的市場(chǎng)環(huán)境。

（四）培育社會(huì)文化組織，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量的廣泛參與

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)機(jī)制的有序開(kāi)展，一方面必須依賴于競(jìng)爭(zhēng)性的公共文化市場(chǎng)環(huán)境的培育和形成，另一方面則需要眾多機(jī)制靈活、種類繁多的社會(huì)文化組織的廣泛參與?！肮膭?lì)和支持社會(huì)力量通過(guò)投資或捐助設(shè)施設(shè)備、興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供產(chǎn)品和服務(wù)等方式參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)?！保?3］培育和發(fā)展社會(huì)文化組織，為政府購(gòu)買公共文化服務(wù)提供多元供給主體，使“政府職能轉(zhuǎn)得出，服務(wù)承接接得住”。［14］這需要各地政府在購(gòu)買公共文化服務(wù)的過(guò)程中，結(jié)合政策扶持、項(xiàng)目補(bǔ)貼、合作共建、委托運(yùn)營(yíng)管理或招投標(biāo)等多元路徑，扶持社會(huì)力量發(fā)展，提供孵化平臺(tái)，培育和壯大社會(huì)文化類組織的規(guī)模，完善社會(huì)力量參與公共文化供給的途徑和環(huán)境，努力解決公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給匱乏的問(wèn)題。尤其在承接主體環(huán)境的塑造方面，無(wú)論是國(guó)有的，還是私營(yíng)的，政府都應(yīng)該一視同仁，使它們獲得同等的政策、制度、財(cái)政等條件，對(duì)于力量比較弱小的社會(huì)文化組織政府還應(yīng)增加扶持的力度，保證它們享有充分的發(fā)展空間與增長(zhǎng)空間，贏得公共文化服務(wù)供給的機(jī)會(huì)。只有大批獨(dú)立的社會(huì)文化組織的存在，才能實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給的多元化，生產(chǎn)出符合人民群眾多樣化文化需求的公共文化產(chǎn)品。

（五）搭建政府購(gòu)買公共文化服務(wù)多元主體協(xié)調(diào)合作機(jī)制

多中心社會(huì)治理理論強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中需要多元主體的共同參與，充分發(fā)揮多元主體的價(jià)值，認(rèn)為不同主體應(yīng)以平等的身份為某一議題或事項(xiàng)進(jìn)行交流與互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)所謂的共治。這就需要我們?cè)谡?gòu)買公共文化服務(wù)的過(guò)程中注重不同場(chǎng)域的聚集和協(xié)調(diào)平臺(tái)的搭建，實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共文化供給對(duì)象的拓展、效率的提升、公共價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的保障等議題的探討，建立和完善政府相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)機(jī)制、公共文化服務(wù)承接主體多向交流機(jī)制、政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方交流與溝通機(jī)制等，以推動(dòng)社會(huì)價(jià)值突出、運(yùn)行管理科學(xué)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的現(xiàn)代公共文化服務(wù)和產(chǎn)品購(gòu)買體系的形成；加強(qiáng)購(gòu)買公共文化服務(wù)的政府部門間的資源整合和功能協(xié)調(diào)，避免重復(fù)購(gòu)買和多頭領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，在資金安排、購(gòu)買方式和程序選擇、監(jiān)督控制和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面建立動(dòng)態(tài)交流溝通機(jī)制。

（六）健全政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

在政府購(gòu)買公共文化服務(wù)模式中，構(gòu)建完善、高效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)有效供給，實(shí)現(xiàn)公共文化社會(huì)效益和公共價(jià)值發(fā)揮的重要保證。在績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)方面，應(yīng)科學(xué)規(guī)范績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、厘定績(jī)效評(píng)估主體和評(píng)估項(xiàng)目范圍、加大第三方評(píng)估力度、引入和確立公共文化接受方評(píng)估話語(yǔ)權(quán)、健全信息和申訴處理機(jī)制等；完善購(gòu)買公共文化服務(wù)的質(zhì)量動(dòng)態(tài)評(píng)估制度，實(shí)施政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的全過(guò)程績(jī)效管理，重點(diǎn)對(duì)購(gòu)買公共文化服務(wù)的項(xiàng)目立項(xiàng)、財(cái)務(wù)收支、運(yùn)營(yíng)管理、效果評(píng)價(jià)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)測(cè)評(píng)。

完善政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立專業(yè)多層次的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)交易過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。首先，建立第三方監(jiān)督管理機(jī)制，引進(jìn)第三方專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理組織或?qū)＜椅瘑T會(huì)等，進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)管與咨詢；完善政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建服務(wù)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、追究責(zé)任、采取補(bǔ)救措施降低風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化政府部門公共責(zé)任意識(shí)，建立相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，當(dāng)社會(huì)文化組織不能履行正常的購(gòu)買合同時(shí)，既要追究供給主體的責(zé)任，也要追究政府購(gòu)買部門的責(zé)任，并做好后續(xù)應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急處置。

總之，從政府開(kāi)放公共文化服務(wù)領(lǐng)域，培育非營(yíng)利性文化類社會(huì)組織，吸引社會(huì)力量參與公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給，彰顯了目前我國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化供給的發(fā)展趨勢(shì)，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，必將加快我國(guó)社會(huì)主義文化事業(yè)的繁榮發(fā)展。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

［2］全國(guó)人大常委會(huì).公共文化服務(wù)保障法（草案）全文［EB/ OL］.中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/2016-05/04/ content_1989644.htm，2016-05-04.

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［4］楊乘虎.中國(guó)電視公共文化服務(wù)發(fā)展創(chuàng)新研究［M］.北京：中國(guó)傳媒大學(xué)出版社，2014.

［5］王浦劬，萊斯特·M.薩拉蒙等.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)：中國(guó)和全球經(jīng)驗(yàn)分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

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［7］［11］國(guó)務(wù)院辦公廳.轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知［EB/OL］.中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/11/content_9723. htm，2015-05-11.

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［9］吳理財(cái).把治理引入公共文化服務(wù)［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2012（06）.

［10］李山.政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與改革路徑［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（05）.

［12］劉波，崔鵬鵬，趙云云.公共服務(wù)外包決策的影響因素研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2010（02）.

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［14］財(cái)政部科研所課題組.政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論與邊界分析［J］.財(cái)政研究，2014（03）.

責(zé)任編輯：陳琳

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A

1008-6323（2016）05-0036-05

伍玉振，中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院公共管理教研部講師。

2016-08-09