吳　璇　劉曉雪

(1 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)與管理學(xué)院，上海，200433；2 上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200083)

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老年照護(hù)社會(huì)救助研究綜述*

吳璇1劉曉雪2

(1 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)與管理學(xué)院，上海，200433；2 上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200083)

本文對(duì)目前國內(nèi)外關(guān)于老年照護(hù)社會(huì)救助的研究進(jìn)行了梳理，主要從長期照護(hù)、老年弱勢群體、服務(wù)需求、服務(wù)供給、資金來源、支付方式等方面進(jìn)行了綜述；最后，從研究的長遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性、“雙困”老人社會(huì)救助、定量分析等三個(gè)方面指出了現(xiàn)有研究存在的不足。

照護(hù)社會(huì)救助；長期照護(hù)；服務(wù)需求；服務(wù)供給

隨著我國人口老齡化現(xiàn)象的加重，“雙困”(經(jīng)濟(jì)困難和生活自理困難)老人這個(gè)新的社會(huì)群體出現(xiàn)，他們?cè)谑杖氲拖碌那闆r下，又面臨著生活不能自理的困境，依靠自身力量不能擺脫困境，必須依靠國家和社會(huì)，因此有必要建立照護(hù)社會(huì)救助制度。

目前對(duì)“照護(hù)社會(huì)救助”這個(gè)名稱的提法還比較少，多是以“養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼”、“護(hù)理救助”、“護(hù)理補(bǔ)貼”等名稱出現(xiàn)。人們還會(huì)用到“照顧”、“照料”和“護(hù)理”等詞，來表達(dá)跟“照護(hù)”同樣的意義。本文之所以選擇“照護(hù)社會(huì)救助”這個(gè)名稱，基于以下幾種原因：第一，制度的主要目標(biāo)是為“雙困”老人提供救助，而且這種救助的實(shí)施主體必須是國家或政府。名稱中出現(xiàn) “社會(huì)”這兩個(gè)字，就意味著是國家或政府實(shí)施的救助行為，而非個(gè)人或集體行為；其次，此制度的救助內(nèi)容是解決“雙困”老人的照護(hù)問題，而非經(jīng)濟(jì)、住房、災(zāi)害等其他問題。另外，“照顧”一詞偏重于對(duì)老人在生活上的照料，“護(hù)理”一詞常見于醫(yī)學(xué)中，偏重于對(duì)老人在醫(yī)療上的照料，“照料”一詞有照看料理之意，也是偏重于照顧，而“照護(hù)”一詞兼顧照顧和護(hù)理之意，既為老人的生活起居提供幫助，也提供必要的醫(yī)療護(hù)理，因此本文選擇“照護(hù)社會(huì)救助”這個(gè)名稱。本文將“照護(hù)社會(huì)救助”定義為，國家和其他社會(huì)主體對(duì)于遭受經(jīng)濟(jì)和生活自理雙重困難的老年人提供最低的照護(hù)保障，以維持其最低的照護(hù)生活需求，保障其最低生活水平。不難理解，照護(hù)社會(huì)救助是長期照護(hù)保障的一部分，也是整個(gè)社會(huì)救助體系的重要組成部分，照護(hù)社會(huì)救助應(yīng)歸入我國的社會(huì)救助體系當(dāng)中。本文擬對(duì)老年照護(hù)社會(huì)救助的相關(guān)研究進(jìn)行梳理和評(píng)述。

一、國外關(guān)于老年照護(hù)社會(huì)救助的研究綜述

(一)關(guān)于照護(hù)社會(huì)救助服務(wù)需求方面的研究

Kinney(1996)發(fā)現(xiàn)，美國被調(diào)查的65歲以上老人中，20%的老人的日常生活活動(dòng)需要得到他人的幫助，如需要他人幫助完成身體清潔、衣服穿戴和進(jìn)食等； 20%的老人在輔助性日常生活活動(dòng)中存在生活自理方面的困難，如需要他人協(xié)助完成飯菜準(zhǔn)備、財(cái)務(wù)管理、房屋清潔等。Meinow(2006)指出在長期照護(hù)服務(wù)需求的影響因素中，除了老人的健康狀態(tài)以外，經(jīng)濟(jì)狀況也是重要的影響因素。對(duì)于低收入老人來說，應(yīng)付必需的生活消費(fèi)開支都存在困難，根本沒有額外的經(jīng)濟(jì)收入去消費(fèi)長期照護(hù)服務(wù)，從而抑制了老人長期照護(hù)服務(wù)的有效需求。Wanless(2006)認(rèn)為很多地方只對(duì)需求程度嚴(yán)重的老人提供照護(hù)社會(huì)救助的做法是有爭議的，因?yàn)橛姓兆o(hù)需求等級(jí)較低的老人如果沒有得到相應(yīng)的照護(hù)服務(wù)，會(huì)導(dǎo)致老人失能程度加重等更嚴(yán)重的后果，最終反而會(huì)提高整個(gè)照護(hù)社會(huì)救助系統(tǒng)的成本。Heinz Rothgang(2010)對(duì)德國的照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了評(píng)價(jià)，德國老年人的照護(hù)需求被劃分為三個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)的老年人每天可以接受相對(duì)應(yīng)的照護(hù)時(shí)間和照護(hù)次數(shù)。除了照護(hù)社會(huì)救助需求內(nèi)容的研究，學(xué)者們還紛紛利用模型對(duì)照護(hù)社會(huì)需求進(jìn)行了定量研究，Richards(1996)利用PSSRU模型對(duì)照護(hù)服務(wù)的需求人數(shù)以及由此產(chǎn)生的成本進(jìn)行了預(yù)測，F(xiàn)ukawa(2011)利用住戶仿真模型測算出日本2010-2050年間的長期照護(hù)費(fèi)用，Bruce(1994)、Chan(2004)、XIE(2005)利用馬爾科夫模型，結(jié)合未來人口總數(shù)，預(yù)測了長期照護(hù)需求人數(shù)及照護(hù)成本。

(二)關(guān)于照護(hù)社會(huì)救助服務(wù)供給方面的研究

Pillemer等(1989)認(rèn)為社會(huì)上提供的家務(wù)協(xié)助服務(wù)不僅為失能老年人帶來了真正的方便和實(shí)惠，而且也減輕了非正式照護(hù)者的負(fù)擔(dān)； Baldock和 Evers(1992)指出失能老年人接受長期照護(hù)服務(wù)服務(wù)應(yīng)由被動(dòng)適應(yīng)變?yōu)橹鲃?dòng)選擇，而隨著社區(qū)照護(hù)服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)該設(shè)計(jì)一種“一攬子”服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容具有更多的靈活性，老年人有更大的選擇權(quán)，同時(shí)提倡實(shí)行多元化的服務(wù)管理模式，從而最大限度滿足不同老年人的需求。Meredith(1993)指出為實(shí)現(xiàn)老年人的全面健康，除了日常生活起居、行動(dòng)護(hù)理和自我照護(hù)之外，還需提供人際交往、教育、心理等方面的專業(yè)咨詢和情感援助。Fradkin和Heath(1992)認(rèn)為暫托服務(wù)既能夠使家庭照護(hù)者獲得短暫的休息、旅行、訪友和娛樂時(shí)間，又能夠使老年人在接受暫托服務(wù)過程中參與社會(huì)活動(dòng)、增進(jìn)社會(huì)交往，從而改善老年人及其家庭的生活質(zhì)量。Anne Doyle(1997)等認(rèn)為，為符合照護(hù)補(bǔ)助資格、在家養(yǎng)老的弱勢老年人提供照護(hù)服務(wù)時(shí)，應(yīng)將病歷管理、成人日間照顧、家庭健康扶助、個(gè)人照料、雜務(wù)服務(wù)等內(nèi)容包括其中。Moroney (1998)將照護(hù)服務(wù)內(nèi)容分為工具性的服務(wù)和認(rèn)知情感性的服務(wù)兩種，前者如為老年人提供就餐服務(wù)、家政服務(wù)、代辦服務(wù)和醫(yī)療保健服務(wù)等，后者如為老年人提供心理輔導(dǎo)、精神支持等精神慰藉服務(wù)等。

(三)關(guān)于正式照護(hù)和非正式照護(hù)關(guān)系的研究

正式照護(hù)和非正式照護(hù)在不同的國家，受不同的文化和制度的影響，各自發(fā)揮的作用是不同的，它們之間是替代關(guān)系、互補(bǔ)關(guān)系還是不存在直接的相關(guān)關(guān)系，目前學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的定論。Christianson等(1988)發(fā)現(xiàn)正式照護(hù)的增加對(duì)非正式照護(hù)的供給沒有顯著的影響，兩者相互影響不大；Motel Klingebiel(2005)分析了挪威、英國、西班牙等國家的數(shù)據(jù)之后認(rèn)為正式照護(hù)的增加并不會(huì)減少非正式照護(hù)的供給。Adam Davey(1999)認(rèn)為二者的關(guān)系是負(fù)相關(guān)的，尤其是在日常生活活動(dòng)的照護(hù)方面正式照護(hù)的確會(huì)引起家庭成員或親屬等非正式照護(hù)的減少；Stabile等(2006)認(rèn)為政府在長期照護(hù)方面的資助導(dǎo)致正式照護(hù)使用量增加，而非正式照護(hù)使用減少，尤其是在低收入人群中這種替代效應(yīng)更加明顯；Jesus(2011)認(rèn)為在提供相同類型的照護(hù)服務(wù)時(shí)，正式照護(hù)和非正式照護(hù)之間存在著替代關(guān)系。支持互補(bǔ)關(guān)系的學(xué)者有，White Means(2004)認(rèn)為正式照護(hù)和非正式照護(hù)兩者需要補(bǔ)充協(xié)調(diào)，共同作用，任何一種都不可或缺；Sergi(2008)認(rèn)為正式照護(hù)和非正式照護(hù)是兩種不同的服務(wù)形式，隨著非正式照護(hù)的不斷弱化，兩者可以相互補(bǔ)充，尤其是對(duì)于年齡大且失能程度非常嚴(yán)重的老年人來說，這種互補(bǔ)效應(yīng)更加明顯。

當(dāng)然，更有學(xué)者提出，正式照護(hù)和非正式照護(hù)之間并不是簡單的替代或互補(bǔ)關(guān)系，它跟一個(gè)國家的文化價(jià)值理念、照護(hù)服務(wù)內(nèi)容、老年人的支付能力及政府補(bǔ)助方式等很多種因素有關(guān)，Barresi和Stull(1993)認(rèn)為，有佛教信仰的老年人以及有華人或者黃種人的地區(qū)選擇非正式照護(hù)的老人比較多；Effinger(2005)認(rèn)為，老年人選擇家庭照護(hù)還是社會(huì)或機(jī)構(gòu)照護(hù)，與老年人對(duì)家庭和政府所持的看法有很大的關(guān)系；Bolin等(2008)認(rèn)為當(dāng)需要高質(zhì)量和專業(yè)的照護(hù)來恢復(fù)健康時(shí)，非正式照護(hù)是正式照護(hù)的互補(bǔ)品，但在其他維持健康的方面，兩者又呈替代的關(guān)系。

無論如何，不管是在強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義價(jià)值觀的歐洲發(fā)達(dá)國家，還是受“孝”文化影響的東亞國家，非正式照護(hù)在整個(gè)長期照護(hù)體系中都發(fā)揮著重要的作用。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，婦女參與工作的比率不斷提升，Burau(2007)認(rèn)為婦女比過去更不愿意或更難放棄工作來提供照護(hù)，此外生育率下降、家庭結(jié)構(gòu)的核心化以及家庭遷徙率的上升等種種原因，導(dǎo)致非正式照護(hù)體系的功能不斷弱化。再加上非正式照護(hù)者在提供照護(hù)過程中承擔(dān)著巨大的負(fù)擔(dān)和壓力，如Dooghe(1992)認(rèn)為非正式照護(hù)者在照護(hù)老人的過程中，其身體和心理都遭受著很大的壓力，時(shí)間久了家庭照護(hù)者的健康狀況也會(huì)受到影響；Kinney(1996)認(rèn)為與非照護(hù)者相比，照護(hù)者社會(huì)功能更差，其對(duì)社會(huì)活動(dòng)的滿意水平更低；Whitlatch(1996)指出非正式照護(hù)者承受著直接的或因工作狀況改變導(dǎo)致的間接的經(jīng)濟(jì)壓力；Cantor(1985)認(rèn)為照護(hù)老人更容易造成家庭成員之間的沖突。在這種情況下，Bass和Noelker(1997)指出非正式照護(hù)重新成為老年學(xué)研究的一個(gè)重要課題，我們必須認(rèn)真考慮幫助非正式照護(hù)者的方法，盡量減輕非正式照護(hù)者的負(fù)擔(dān)和壓力。

二、國內(nèi)關(guān)于老年照護(hù)社會(huì)救助的研究綜述

(一)關(guān)于照護(hù)社會(huì)救助相關(guān)需求的研究

王石泉(2004)指出老年群體在個(gè)性、所處的社會(huì)環(huán)境、家庭情況、經(jīng)濟(jì)條件、心理要求、生活方式等方面的差異，對(duì)養(yǎng)老方式的需求也各不相同。在為老年弱勢群體提供服務(wù)時(shí)，應(yīng)使需要的多樣性和共同性得到平衡。胡娟(2008)通過Logistic 回歸結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)狀況不好的尤其是極其困難的老人，除去日常生活消費(fèi)開支以外如果還有剩余的話，只敢考慮看病、家務(wù)協(xié)助等物質(zhì)層次的長期照護(hù)服務(wù)需求，安全保障、人際交往等精神方面的保障對(duì)他們來說是一種奢求。伍小蘭(2008)認(rèn)為老年群體雖然被看做弱勢群體，但其內(nèi)部有很大的異質(zhì)性，李紹軍等(2009)通過分析得出，經(jīng)濟(jì)水平低下的老人在兩周內(nèi)得病的比例比較大，因此他們的醫(yī)療服務(wù)需求更為迫切。同時(shí)存在另外一種現(xiàn)象，雖然經(jīng)濟(jì)困難老人醫(yī)療服務(wù)需求高，但是由于他們的收入不高，因此有病不去看的現(xiàn)象比較普遍。陳亞鵬(2009)認(rèn)為老年人是一個(gè)異質(zhì)性很大的群體，不同群體的老年人所需要的照顧服務(wù)的種類和程度都是不一樣的，而現(xiàn)有的研究往往是將老年人作為一個(gè)同質(zhì)性群體提供相似性的照顧服務(wù)，在城市真正面臨生存風(fēng)險(xiǎn)的是那些年紀(jì)大的老人、沒有配偶或失去配偶的老人、單獨(dú)生活的老人、身體有障礙的老人和經(jīng)濟(jì)收入水平低下的老人，很少人對(duì)這部分老人的長期照護(hù)需求進(jìn)行單獨(dú)研究。劉成軍等(2010)研究了老年人對(duì)醫(yī)療服務(wù)的利用情況，指出經(jīng)濟(jì)狀況是一個(gè)重要的影響因素，雖然經(jīng)濟(jì)困難的老人身體狀況比一般老年人要差，但是他們往往不會(huì)一有病就去醫(yī)院，因此貧困老年人入住醫(yī)院的比例并不高于一般老年人，說明貧困老人的部分衛(wèi)生服務(wù)需要沒有得到滿足，需要對(duì)貧困老人實(shí)施照護(hù)社會(huì)救助，提高貧困老人抵御失能風(fēng)險(xiǎn)的能力。石梅華(2011)認(rèn)為國家和社會(huì)需要重點(diǎn)關(guān)注不同老年人之間的不同照護(hù)需求，不能對(duì)所有老人實(shí)施內(nèi)容一致的照護(hù)服務(wù)，應(yīng)該做到區(qū)別對(duì)待。

國內(nèi)關(guān)于長期照護(hù)需求的定量研究有，李強(qiáng)(2002)用多狀態(tài)生命表法計(jì)算了老年人的平均預(yù)期生活自理能力壽命，曾毅、顧大男(2007)將拓展的多狀態(tài)生命表法預(yù)測了我國日常生活需要照護(hù)的老年人口總數(shù)，彭榮(2009)將65歲及以上老年人的生活自理狀態(tài)分為7個(gè)狀態(tài),蔣承等(2009)基于拓展的多狀態(tài)生命表方法首次對(duì)我國65歲及以上老年人的日常生活照護(hù)成本和臨終前照護(hù)成本進(jìn)行了分析，計(jì)算出了老年人余生的日常照護(hù)期望總費(fèi)用。

(二)關(guān)于照護(hù)社會(huì)救助服務(wù)提供方面的研究

在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量方面的研究有，楊福彬(2003)指出我國目前照護(hù)社會(huì)救助的服務(wù)水平還較低，內(nèi)容只是停留在身體護(hù)理、家務(wù)協(xié)助等簡單的照護(hù)服務(wù)方面。王石泉(2004)建議要根據(jù)不同老年人的需求提供特定的照護(hù)服務(wù)，照護(hù)社會(huì)救助的資源也要得到合理分配。由于老年人對(duì)服務(wù)的需求狀況存在較大差異性，因此對(duì)各種服務(wù)的供給應(yīng)該具有靈活性。呂津(2010)提出要設(shè)立由各個(gè)領(lǐng)域的人才組成的審核和管理部門，對(duì)申請(qǐng)照護(hù)社會(huì)救助的老人的資格條件進(jìn)行審查，符合條件之后進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，同時(shí)根據(jù)老人的不同需求量身打造個(gè)性化的照護(hù)服務(wù)計(jì)劃。田青(2010)認(rèn)為上海的老人社區(qū)照料服務(wù)提供是對(duì)老人不同照料服務(wù)需求的迫切程度和服務(wù)的可提供性綜合考量的結(jié)果，缺乏整體的框架性規(guī)劃，其結(jié)果是照護(hù)服務(wù)不是根據(jù)老人的實(shí)際需求來提供，而是比較隨意，完全按照政府的意愿行事。沒有長遠(yuǎn)的規(guī)劃或法制的約束，照護(hù)社會(huì)救助資金的來源也難以得到保證。

在服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)方面的研究有，張賽軍(2001)指出雖然志愿者在長期照護(hù)服務(wù)提供環(huán)節(jié)扮演著重要角色，但志愿者服務(wù)也存在著很多不足，如服務(wù)提供的時(shí)間可能無法得到保證，志愿者隊(duì)伍人員不穩(wěn)定等，志愿者隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。楊福彬(2003)認(rèn)為很多從事照護(hù)服務(wù)工作的是年齡大而且失去工作的女性，她們并不是主動(dòng)或愿意從事這項(xiàng)工作，而是因?yàn)樗齻兊奈幕奖容^低，在市場上無法找到理想的工作，同時(shí)迫于生活壓力，不得不從事照護(hù)服務(wù)工作。這些大齡女性一旦找到好的工作或者有更好的選擇，他們很可能會(huì)立即放棄照護(hù)服務(wù)行業(yè)的工作。李培林、李強(qiáng)、孫立平(2004)提到一項(xiàng)在 63個(gè)城市中對(duì) 69 項(xiàng)職業(yè)聲望的調(diào)查(1999)表明社區(qū)服務(wù)人員的職業(yè)聲望非常低，僅排名 52 位。付紅麗(2008)認(rèn)為，由于沒有統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)章制度又未細(xì)化，缺乏有效的評(píng)估機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施，因此照護(hù)服務(wù)提供者完全是憑著自己的道德行事，服務(wù)質(zhì)量無法得到保證。也有人站在服務(wù)提供者立場上提出觀點(diǎn)，陳亞鵬(2009)認(rèn)為目前市場上為老年人提供的照護(hù)服務(wù)主要圍繞著被照護(hù)方即老年人的需求來開展，而很少研究會(huì)涉及照護(hù)供給方，如家庭照護(hù)者、親朋好友、志愿者、養(yǎng)老服務(wù)中心、居家管理中心和居委會(huì)等。對(duì)照護(hù)供給方研究的缺失，可能會(huì)導(dǎo)致照護(hù)服務(wù)在實(shí)施過程中管理上的松懈、項(xiàng)目設(shè)置的不科學(xué)等問題。秦勃(2012)指出照護(hù)服務(wù)人員之所以從事照護(hù)服務(wù)工作是不得已的選擇，因此他們工作沒有上進(jìn)心、動(dòng)力不足，而且很多工作人員都沒有接受過專業(yè)的教育，特別是年齡大的照護(hù)服務(wù)人員，本身不具備照護(hù)服務(wù)專業(yè)技能，掌握理論知識(shí)和實(shí)踐技能的速度也非常慢，因此照護(hù)質(zhì)量難以提高，而且老人在精神層面的照護(hù)需求很難得到滿足。

(三)關(guān)于照護(hù)社會(huì)救助資金來源的研究

付紅麗(2008)認(rèn)為隨著生活水平和工資水平的調(diào)整，居家養(yǎng)老補(bǔ)貼逐年遞增，且增幅較大，如此龐大的資金，僅靠政府補(bǔ)貼，對(duì)于政府來說確是一項(xiàng)不小的壓力。呂津(2010)認(rèn)為應(yīng)該加大政府的投入力度，為弱勢老年群體創(chuàng)造更多的接受照護(hù)服務(wù)的選擇，政府投入多了，老人的選擇多了，被照護(hù)老人的滿意度自然會(huì)提高。李新剛(2011)認(rèn)為僅僅依靠政府是不夠的，資金籌集應(yīng)走向多元化道路，通過優(yōu)惠政策吸引社會(huì)企業(yè)的投資和捐贈(zèng)，鼓勵(lì)社會(huì)力量共同參與。何玉東等(2011)就長期照護(hù)保障制度的籌資機(jī)制發(fā)表了觀點(diǎn)，長期照護(hù)服務(wù)是老年人基本生存權(quán)利的保障，因此不能將責(zé)任全部交給市場，政府理應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，通過對(duì)困難老年人實(shí)施照護(hù)救助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在低收入老人和高收入老人之間的再分配，從而確保困難老人也能享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的豐碩成果。陳友華(2012)認(rèn)為政府有義務(wù)保護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員的生存權(quán)利不受損害，每當(dāng)個(gè)體的生存權(quán)利受到威脅需要得到外界支持時(shí)，政府必須站出來承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。可見，為經(jīng)濟(jì)困難的失能老人無償或低償提供照護(hù)服務(wù)是政府義不容辭的義務(wù)。胡良喜(2012)指出照顧長者是政府的基本責(zé)任，不應(yīng)因社會(huì)的具體情況變化而推卸。

(四)關(guān)于救助的支付方式的研究

對(duì)困難老年人的救助是采用現(xiàn)金方式、貨幣化方式還是實(shí)物救助，很多人對(duì)此發(fā)表了自己的看法。

王石泉(2004)建議政府發(fā)放帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券或者購物券，讓享受照護(hù)社會(huì)救助服務(wù)的人在規(guī)定的金額內(nèi)購買自己需要的物品或者服務(wù)，鼓勵(lì)他們對(duì)特定物品和服務(wù)的消費(fèi)，規(guī)范政府補(bǔ)貼的資金用途。程偉(2007)認(rèn)為發(fā)放服務(wù)券，有利于更好地發(fā)揮政府、市場、NGO、志愿團(tuán)體、家庭、個(gè)人的優(yōu)勢來解決護(hù)理保障問題。服務(wù)券制度也不是十全十美的，高春鳳(2011)建議完善救助服務(wù)券制度，文章指出，由于老人消費(fèi)觀念跟不上，社區(qū)服務(wù)供給體系不完善，經(jīng)過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放到老人手中的照護(hù)社會(huì)救助服務(wù)券沒有被合理利用，服務(wù)券已經(jīng)成為另類養(yǎng)老補(bǔ)貼，與服務(wù)券發(fā)放初衷相悖，建議加強(qiáng)老人消費(fèi)觀念的引導(dǎo)，逐漸改變老人傳統(tǒng)的不愿花錢買服務(wù)的消費(fèi)習(xí)慣，同時(shí)完善社區(qū)服務(wù)體系及相關(guān)服務(wù)供給載體。米紅、楊貞貞(2011)認(rèn)為“比例補(bǔ)貼式的、最高限額的、多選擇性的”補(bǔ)貼制度的建立具有一定的必要性和現(xiàn)實(shí)性，困難老人先購買等值的服務(wù)券，政府提供一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼，然后老人可持券進(jìn)行消費(fèi)，為避免將責(zé)任全部推給政府，可規(guī)定政府補(bǔ)貼的最高限額。張盈華(2012)認(rèn)為，直接為老人提供照護(hù)服務(wù)而非給予現(xiàn)金的做法，可以實(shí)現(xiàn)長期照護(hù)服務(wù)的本意，防止救助資源被挪作他用，但是直接提供服務(wù)的做法也有刻板的一面，可能會(huì)激勵(lì)家庭照護(hù)者過分地依賴社會(huì)公共資源，逃脫本應(yīng)他們承擔(dān)的照護(hù)老人的責(zé)任。羅楠(2012)指出了現(xiàn)金方式的缺陷，很多老年人拿到養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)金后，可能不舍得將其用于養(yǎng)老服務(wù)，如醫(yī)療保健項(xiàng)目，老人如果不享用，短期內(nèi)可能不會(huì)有什么影響，但長期缺少醫(yī)療保健，慢性病很容易拖成難以治療的疾病。而養(yǎng)老服務(wù)券的發(fā)放，可以激勵(lì)老人主動(dòng)獲取社會(huì)的支持。

三、國內(nèi)外關(guān)于老年人照護(hù)社會(huì)救助的研究評(píng)析

縱觀國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)兩者之間在研究視角方面存在著一定的差異。國內(nèi)對(duì)失能老人長期照護(hù)保障制度、尤其是照護(hù)社會(huì)救助的研究才剛剛起步，因此國內(nèi)學(xué)者或政府部門的重點(diǎn)放在照護(hù)社會(huì)救助的制度政策和制度建設(shè)研究上，而國外研究更多的是從微觀層面、以實(shí)務(wù)的方式探討照護(hù)服務(wù)需求、正式照護(hù)和非正式照護(hù)關(guān)系等具體內(nèi)容。兩者差異性的原因在于，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立起相對(duì)完善的長期照護(hù)保障制度，照護(hù)社會(huì)救助制度作為一項(xiàng)兜底制度，其立法和政策都已得到廣泛實(shí)施，而我國尚未建立完善的長期照護(hù)保障制度，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍不高的具體國情，照護(hù)社會(huì)救助的研究仍處在一個(gè)探索階段，因而理論研究更多的是宏觀性的和基礎(chǔ)性的，且多是定性分析，鮮有涉及定量分析。

我國有關(guān)照護(hù)社會(huì)救助的研究雖然取得了一定的進(jìn)展，但距我國未來長期照護(hù)保障制度的發(fā)展以及“雙困”老人的需求還存在很多不足，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(一)對(duì)城市老年照護(hù)社會(huì)救助的研究缺乏長遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性

目前，有關(guān)城市老年照護(hù)社會(huì)救助的地方性試點(diǎn)探索較多，而對(duì)適于全國推廣實(shí)施的制度頂層設(shè)計(jì)的研究較少，缺乏關(guān)于“雙困”老人照護(hù)社會(huì)救助的長遠(yuǎn)性戰(zhàn)略規(guī)劃，雖然一些學(xué)者對(duì)我國未來的照護(hù)社會(huì)救助發(fā)展有一定的設(shè)想，但所提出的設(shè)想大多是宏觀性的，缺乏相應(yīng)的可操作性和指導(dǎo)意義。目前全國還沒有建立完善的照護(hù)社會(huì)救助制度，因此全國沒有統(tǒng)一的照護(hù)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，很多研究都只針對(duì)某一地區(qū)的制度，而不適用于全國。

(二)缺乏對(duì)“雙困”老人享有照護(hù)社會(huì)救助的研究

目前的老齡問題研究大多專注于一般老年人，將老年人這個(gè)群體按照經(jīng)濟(jì)收入和失能狀況再細(xì)分，從“雙困”的角度，即同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)困難和自理能力困難的老人，這方面的研究還比較少。針對(duì)所有老年人群的長期照護(hù)保障制度的研究多，針對(duì)“雙困”老人的照護(hù)社會(huì)救助制度的研究少。

實(shí)際上，“雙困”老人已經(jīng)成為一個(gè)數(shù)量比較大的群體，面對(duì)這一群體,他們的日常生活活動(dòng)必須有人照護(hù)，需要大量的社會(huì)照護(hù)資源。與一般老年人不同，在老齡化和家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，經(jīng)濟(jì)貧困使得“雙困”老人的生活照護(hù)問題更加凸顯，因此有必要從“雙困”的角度研究老年人的長期照護(hù)問題，即照護(hù)社會(huì)救助的研究。

(三)對(duì)照護(hù)社會(huì)救助的研究缺乏定量分析

縱觀我國照護(hù)社會(huì)救助研究的相關(guān)文獻(xiàn)，主要集中在定性研究上，從定量的角度諸如測算需照護(hù)人數(shù)和照護(hù)成本等方面的研究卻很少。一方面是我國照護(hù)社會(huì)救助方面的數(shù)據(jù)缺乏或不完整，如我國的失能老年人數(shù)、“雙困”老年人數(shù)等尚沒有一個(gè)官方統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，也就無法為研究提供充分完整的數(shù)據(jù)信息；另一方面，照護(hù)社會(huì)救助的需求和供給方面的數(shù)據(jù)涉及部門多，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和整理的難度很大。

基于此，今后的研究應(yīng)該著眼于以下幾點(diǎn)：

第一，制定照護(hù)社會(huì)救助的頂層設(shè)計(jì)方案。國家要站在應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的高度，有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃，在考察現(xiàn)有制度存在問題的基礎(chǔ)上，揭示引發(fā)問題的深層次矛盾，同時(shí)在總結(jié)國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取循序漸進(jìn)、分類實(shí)施的思路，提出統(tǒng)籌兼顧、具有前瞻性、能夠覆蓋所有“雙困”老人的照護(hù)社會(huì)救助制度的總體框架，不僅要明確總體框架重構(gòu)的指導(dǎo)思想、基本原則、法律基礎(chǔ)，還要對(duì)照護(hù)社會(huì)救助的具體內(nèi)容和要求等作出相應(yīng)的規(guī)定。

第二，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。無規(guī)矩不成方圓，建立一套完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是保證照護(hù)社會(huì)救助制度正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。按照照護(hù)社會(huì)救助各個(gè)子要素的構(gòu)成，具體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有救助對(duì)象的經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)服務(wù)內(nèi)容的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)服務(wù)人員的行為規(guī)范、照護(hù)社會(huì)救助資金的籌集使用管理、照護(hù)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等等。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的建立，能夠?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管行為提供方向性的指引，從而保證照護(hù)社會(huì)救助制度的規(guī)范化運(yùn)行。

第三，加強(qiáng)照護(hù)社會(huì)救助的定量研究。對(duì)照護(hù)社會(huì)救助的研究進(jìn)行定量分析，能夠客觀地掌握“雙困”老人的數(shù)量、經(jīng)濟(jì)狀況、生活自理狀況以及對(duì)照護(hù)社會(huì)救助的需求狀況，從而為國家建立一個(gè)在財(cái)務(wù)上可持續(xù)的照護(hù)社會(huì)救助制度提供數(shù)據(jù)支持。

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(責(zé)任編輯：H)

Research Review of Social Assistance in Elderly Care

WU XuanLIU Xiaoxue

This article carded the domestic and foreign research on care social assistance for elderly.It summarized from the aspects of long term care,elderly vulnerable groups,service demand,service supply,funding sources and payment method,etc.Finally,it comments the domestic and foreign research from three aspects.

care social assistance,long term care,service demand,service supply

*國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“未來十年我國城市老年人居家養(yǎng)老保障體系研究”(編號(hào)：12&ZD212)成果。