◇王愛(ài)萍

在城鎮(zhèn)化中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“市民夢(mèng)”

◇王愛(ài)萍

本文分析了農(nóng)業(yè)人口市民化所面臨的戶(hù)籍制度、土地制度、就業(yè)制度等障礙的成因，認(rèn)為城鎮(zhèn)化必須以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，既要把農(nóng)民市民化作為城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)核心任務(wù)，在實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃，又要把農(nóng)民市民化作為城鎮(zhèn)化的“助推器”，描繪人本城鎮(zhèn)化的嶄新畫(huà)卷，以保證農(nóng)民在城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中轉(zhuǎn)得出、留得下、真融入。

城鎮(zhèn)化；以人為本；戶(hù)籍改革；制度創(chuàng)新

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.028

一、城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化

在新的發(fā)展階段，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，至關(guān)重要的一條，是堅(jiān)定不移走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。必須做到“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：改變過(guò)去以大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“造城運(yùn)動(dòng)”等為主要特點(diǎn)的“重物輕人”的城鎮(zhèn)化，突出人的核心地位，以推進(jìn)農(nóng)民市民化為突破口，以人的安居樂(lè)業(yè)為特征；改變過(guò)去片面追求城市發(fā)展的“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村”的城鎮(zhèn)化，突出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略思路，將城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，以城市和農(nóng)村現(xiàn)代化“同步實(shí)現(xiàn)”、城市文明市民和農(nóng)民“平等共享”為目的；改變過(guò)去以城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張為主的“重量輕質(zhì)”的城鎮(zhèn)化，突出質(zhì)量型城鎮(zhèn)化的鮮明導(dǎo)向，建設(shè)人本、集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化，以打造繁榮發(fā)達(dá)的活力之都與和諧宜居的幸福家園為根本追求。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是捆綁農(nóng)民市民化的繩索

從根本上講，農(nóng)民市民化滯后，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在的必然結(jié)果。由此造成的制度性約束，已成為農(nóng)民市民化的最大障礙。要堅(jiān)持從制度入手，沖破阻擋農(nóng)民市民化的層層“圍墻”：

（一）戶(hù)籍制度圍墻

相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，現(xiàn)行的戶(hù)籍制度淡化了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)別，松動(dòng)了人口流動(dòng)的限制，但戶(hù)口仍具有很強(qiáng)的身份識(shí)別功能，戶(hù)口待遇差別明顯，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異仍然較大，人口自由遷徙制度性障礙尚未根本消除，城市落戶(hù)準(zhǔn)入受城市資源和承載能力等多方面約束，推進(jìn)難度很大。

（二）土地制度圍墻

我國(guó)全部土地均為公有制性質(zhì)，農(nóng)用土地采取集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷，農(nóng)民只擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且土地確權(quán)登記未明確到戶(hù)，工作進(jìn)展也不理想，農(nóng)民土地權(quán)益特別是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏有效保障，土地使用權(quán)的流動(dòng)（包括抵押入股、出租、轉(zhuǎn)讓等）尚未完全放開(kāi)，土地不能按有利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方向調(diào)整，增加了農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城的難度和成本。農(nóng)地特有的社會(huì)保障功能，使農(nóng)民很難割斷與土地的“臍帶”聯(lián)系。

（三）就業(yè)制度圍墻

城鄉(xiāng)分割的就業(yè)體制依然存在，進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法與市民享有同等的就業(yè)政策和勞動(dòng)權(quán)益，就業(yè)穩(wěn)定性不夠，勞動(dòng)強(qiáng)度較大，工作條件較差，收入普遍較低，工資被拖欠問(wèn)題屢禁不止，自我發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)，大多生活在城市的底層。

（四）社會(huì)保障制度圍墻

城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度尚未形成，城鄉(xiāng)社保待遇差異明顯，農(nóng)民工參保意愿不強(qiáng)、參保率低，基本生活缺乏有力的保障，使農(nóng)民離鄉(xiāng)徹底進(jìn)城憂(yōu)慮重重。

三、真正讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)

（一）要轉(zhuǎn)得出

未來(lái)幾十年，我國(guó)仍將有4億左右農(nóng)村人口需要向城市轉(zhuǎn)移。推進(jìn)市民化，前提是要想方設(shè)法把這部分人順利轉(zhuǎn)移出去。要在城鎮(zhèn)化過(guò)程中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技村創(chuàng)新和信息化建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，最大限度釋放農(nóng)村富余勞動(dòng)力。大力實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工程，通過(guò)政策補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、市場(chǎng)對(duì)接等多種手段，激勵(lì)和促進(jìn)農(nóng)民順利轉(zhuǎn)移。

（二）要留得下

讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民安心留在城市，有工作、有住處、子女有學(xué)上是三個(gè)最基本的條件。要堅(jiān)持把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力作為促進(jìn)就業(yè)的重點(diǎn)群體，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人力資本投入、職業(yè)技能培訓(xùn)、勞動(dòng)權(quán)益保障等方面，研究制定促進(jìn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)的具體政策措施，為轉(zhuǎn)移農(nóng)民實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的就業(yè)和成功創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。要抓緊啟動(dòng)農(nóng)民市民化的住有所居政策研究，將城市常住人口住房問(wèn)題納入當(dāng)?shù)刈》拷ㄔO(shè)規(guī)劃，加大財(cái)政投入，支持其通過(guò)租、購(gòu)、集體宿舍等多種形式解決居住問(wèn)題，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城市住房供應(yīng)體系。

（三）要真融入

要實(shí)現(xiàn)真正意義上的市民化，必須從根本上打破城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度和公共服務(wù)體制。要以農(nóng)民市民化為重點(diǎn)，以人口遷徙自由、戶(hù)口去福利性為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮城市實(shí)際承載能力，深化戶(hù)籍制度改革。當(dāng)前，要抓緊出臺(tái)居住證管理辦法，使流動(dòng)人口及其親屬在務(wù)工經(jīng)商地依法進(jìn)行居住登記，作為享受基本公共服務(wù)的依據(jù)，并以省或省轄市為單位明確享受基本公共服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。深入推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革，鞏固完善以合法穩(wěn)定職業(yè)、住所為基本條件的戶(hù)口遷移制度，并充分考慮大城市普遍人口密度大、承載空間有限的實(shí)際，重點(diǎn)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶(hù)條件。

推進(jìn)農(nóng)民市民化，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、難度大的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。必須從國(guó)家層面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，明確農(nóng)民市民化的總體要求、基本原則、階段目標(biāo)和關(guān)鍵舉措等，同時(shí)在具體操作上不搞一刀切，鼓勵(lì)地方從實(shí)際出發(fā)大膽創(chuàng)新。

（作者單位：江蘇省信息中心）