運用績效評價工具探索基層財政監(jiān)督管理新路徑
——以湖北省武漢市江岸區(qū)為例

●喻凱

運用績效評價工具探索基層財政監(jiān)督管理新路徑
——以湖北省武漢市江岸區(qū)為例

●喻凱

財政監(jiān)督是財政部門重要職能之一。新常態(tài)下，強化財政監(jiān)督工作是從嚴治黨、規(guī)范公權(quán)力的有力抓手。如何更加有效地發(fā)揮財政監(jiān)督作用，促進財政資金更加安全規(guī)范有效使用，是財政改革探索者在新形勢下面臨的一道新課題，也是提高財政管理科學化、精細化水平的必然要求。本文以江岸區(qū)財政部門為例，介紹了基層財政部門在運用績效評價工具、探索財政監(jiān)督管理新路徑方面的一些有益嘗試，總結(jié)了改革工作中的經(jīng)驗，指出了存在的不足，提出了完善的意見，為行政事業(yè)單位運用績效評價工具、加強財政財務管理提供了參考性建議。

績效評價財政監(jiān)督財政管理

一、新常態(tài)下基層財政監(jiān)督工作面臨的新形勢

近十年來，基層財政各項事業(yè)不斷發(fā)展壯大，通過強化收入征管、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，進一步增強財政保障能力，財政事業(yè)呈現(xiàn)健康發(fā)展態(tài)勢。具體有以下特點：

（一）收入和支出規(guī)模日益擴大

“十一五”以來，地方財政收支規(guī)模增長較快，盡管這十年之間經(jīng)歷了國際金融危機的沖擊，但是中國特有的經(jīng)濟體制有效規(guī)避了2008年國際次貸危機的影響，使得地方財政保持了較快的增長。以江岸區(qū)為例，2015年地方公共財政收入規(guī)模達64.34億元，地方公共財政支出為63.1億元，均比“十一五”末實現(xiàn)較大幅度增長。另一方面，支出保障能力顯著增強。近十年來，地方財政認真履行公共財政職能，實現(xiàn)財政支出向保障和改善民生傾斜，確保更多財政資金投向民生和其他重點領(lǐng)域。如江岸區(qū)2015年財政用于教科文衛(wèi)、社會保障等民生和與民生密切相關(guān)的支出已達46億元，占總支出比73%，有效提升了轄區(qū)居民幸福指數(shù)。

（二）收支矛盾日益突出

受當前國內(nèi)外形勢影響，國內(nèi)經(jīng)濟下行趨勢明顯，經(jīng)濟下行壓力逐步向財政傳導。特別受供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革影響，“三去、一降、一補”的措施逐步實施，過剩產(chǎn)能矛盾突出，傳統(tǒng)型企業(yè)業(yè)務量大幅萎縮、效益下滑，銀行存貸款利差大幅縮小帶來金融業(yè)效益下滑，企業(yè)效益增速大幅回落的不利影響明顯呈現(xiàn)。此外，受最近幾年“營改增”影響，地方財政財力受擠壓趨勢明顯，直接體現(xiàn)為地方稅收收入增長支撐壓力較大。與此同時，支出方面的剛性增支政策頻繁出臺，如機關(guān)事業(yè)單位人員工資改革、進社保，民生支出增支政策密集出臺，城市城建體制調(diào)整為市區(qū)共擔模式等，區(qū)級地方財政一要吃飯、二要建設(shè)，財政收支矛盾日益突出。

（三）“從嚴治黨”政策對財政監(jiān)督管理工作提出高要求

長久以來，財政資金存在重分配、輕管理的傾向，資金投入安排不盡科學，使用績效不聞不問，為各類尋租提供了可乘之機，易滋生違反財經(jīng)紀律、甚至違法亂紀行為產(chǎn)生。已查處的案件中也反映出資金的使用問效管理薄弱、監(jiān)管不力已經(jīng)成為財政財務管理中的比較突出的腐敗風險點。如何加強財政支出管理，促使財政資金管理規(guī)范化、科學化、精細化，已成為基層財政管理者需要重點探索解決的問題之一。

二、基層財政監(jiān)督管理中存在的問題

雖然通過地方財政部門多年來持之以恒、堅持不懈的努力，基層財政管理工作取得了一定成績，但是與新形勢、新常態(tài)發(fā)展要求還有不相適應地方，特別是在財政監(jiān)督工作中還存在一些不容忽視的問題，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）財政監(jiān)督“片面化”

突出表現(xiàn)為財政監(jiān)管工作中，對監(jiān)管新常態(tài)認識不統(tǒng)一、不全面透徹。財政部門對履行監(jiān)督責任的著力點和定位認識還有待于深化，片面地認為完成收入目標是頭等大事，對支出行為的監(jiān)督管理認識不足，往往為了完成監(jiān)督任務而開展監(jiān)督，科學謀劃、精準發(fā)力不夠。預算單位對履行資金使用主體責任的主人翁意識和自我約束的觀念有待于強化，片面認為資金管理是財政部門的責任，預算單位只管花錢。這些都造成了對“兩個責任”的履行不到位，依法理財存在盲區(qū)和燈下黑，無形中削弱了財政監(jiān)督執(zhí)紀問責的作用。

（二）財政監(jiān)督“松散化”

突出表現(xiàn)為財政監(jiān)督比較粗放、零散，在新《預算法》實行后，《預算法實施條例細則》還未出臺，對預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算監(jiān)督、預算績效等環(huán)節(jié)還缺乏法律法規(guī)進行細致的約束和規(guī)范，影響了財政監(jiān)督的精準高效實施。如預算編制水平距離精細化、科學化還有差距，財政監(jiān)督?jīng)]有嵌入其中，造成項目支出編制不科學、不嚴謹、缺乏論證的問題比較突出；預算約束軟化，預算調(diào)整不規(guī)范、臨時請款報告、臨時追加支出等現(xiàn)象還在一定程度存在，弱化了財政預算監(jiān)督的嚴肅性；預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各自為政，沒有相互制衡，內(nèi)部監(jiān)督呈現(xiàn)松散化趨勢，尚未建立全覆蓋、全過程、全方位的資金監(jiān)管機制，在財政資金運行的各個環(huán)節(jié)中存在的問題容易被掩蓋，難以提早發(fā)現(xiàn)。

（三）財政監(jiān)督“弱勢化”

在法治政府建設(shè)進程中，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政監(jiān)督扮演著財經(jīng)紀律的執(zhí)法者角色，任重道遠。但客觀來看，由于基層部門的監(jiān)管能力、水平和手段所限，現(xiàn)實中基層財政執(zhí)法案件的處理和震懾還不到位，執(zhí)法的效力作用發(fā)揮不夠，比較薄弱，執(zhí)法結(jié)果還沒有得到較好運用，在一定程度上，財政監(jiān)督執(zhí)法力度不及紀委、審計、監(jiān)察部門的執(zhí)法力度，容易出現(xiàn)財政年年查問題、問題年年有的怪圈。財政監(jiān)督如何更好地履職盡責、規(guī)范執(zhí)法、加大執(zhí)法震懾力是基層財政部門當前和今后一個時期面臨的重要課題。

三、江岸區(qū)在運用績效評價工具、探索基層財政監(jiān)督新路徑的實踐

基于以上認識，江岸區(qū)財政局（以下簡稱“區(qū)財政局”）從2012年開始，大膽探索，積極運用績效評價工具，將預算資金管理的全過程串聯(lián)起來，有效化解基層財政監(jiān)督管理“片面化、松散化、弱勢化”問題，努力探索出基層財政監(jiān)督管理的一條新路徑，取得較好成效，主要做法如下：

（一）擬定工作思路，做好頂層設(shè)計

區(qū)財政局按照省、市、區(qū)相關(guān)工作要求，明確由政府主導，財政部門牽頭，預算單位具體執(zhí)行，第三方中介機構(gòu)共同參與，著重圍繞“建立機制，夯實基礎(chǔ)，突出重點”，積極穩(wěn)步推進績效評價工具運用試點工作。區(qū)財政局內(nèi)部成立了由局長任組長、分管局長任副組長，資產(chǎn)績效科、預算科、財政監(jiān)督科、有關(guān)業(yè)務口科室為成員的績效評價工作領(lǐng)導小組，定期研究、部署績效評價工作，并督促抓好落實。同時注重從制度體系、工作流程等方面做好頂層設(shè)計，制定出臺了《財政支出績效評價工作試點方案》、《績效評價工作流程》及各環(huán)節(jié)的工作要求和文本模板，有效構(gòu)建了績效評價監(jiān)督管理工具運用的頂層設(shè)計。

（二）科學確定績效評價監(jiān)督項目

區(qū)財政局在評價項目的選取上，緊緊圍繞財政資金投入的重點領(lǐng)域、重點職能部門以及社會輿論關(guān)注度高、影響力大特別是事關(guān)民生方面的支出項目。具體來說體現(xiàn)在三個層面上：一是政府關(guān)注、群眾關(guān)注、對部門預算支出定額核定有幫助的項目采取重點評價；二是業(yè)務科室根據(jù)工作任務，需要了解的項目實行抽查評價；三是預算單位對經(jīng)常性項目的自評，即單位在申報下一年度經(jīng)常性項目和遞延型項目時必須對上一年度此項目的執(zhí)行情況進行績效分析，作為財政審核項目經(jīng)費的基礎(chǔ)和必要條件。近年來，區(qū)財政局完成各類績效評價項目70余件，包括民政、衛(wèi)生、教育、文體、計生、城建、街道社區(qū)等群眾關(guān)注、政府關(guān)心的民生民計項目，涉及資金量40多億元，取得了較好的社會反響。

（三）充分借助“外腦”、“內(nèi)腦”，實施績效評價立體監(jiān)督

海納百川，招賢納士，充分借助會計師事務所、資產(chǎn)評估事務所等中介機構(gòu)第三方，發(fā)揮“外腦”的智庫作用，提高績效評價監(jiān)督管理的質(zhì)量。通過政府采購建立了中介機構(gòu)第三方庫，供財政部門、預算單位運用績效評價工具所用。每年由區(qū)財政局資產(chǎn)績效科負責會同財政監(jiān)督科、預算科、項目支出科室，根據(jù)項目實際情況，在局績效評價中介機構(gòu)庫中選擇、確定評價機構(gòu)，并簽訂委托協(xié)議書，對重點項目進行第三方績效評價。同時，注重發(fā)揮區(qū)財政局內(nèi)部各業(yè)務科室“內(nèi)腦”作用，建立嚴密有效的協(xié)調(diào)配合機制。支出績效評價的全過程由資產(chǎn)績效科與預算科、財政監(jiān)督科、各業(yè)務科室共同配合完成，共同審核項目績效目標、單位的績效評價報告及相關(guān)情況報告等。

（四）采取類似阿米巴管理模式，成立績效評價工作小組單元

在具體實施過程中，由區(qū)財政局資產(chǎn)績效科負責組織成立由項目預算單位、受托的中介機構(gòu)和局業(yè)務科室組成的評價工作小組單元（一組一項目），工作小組單位對該項目績效評價監(jiān)督管理實行全面負責制，由小組單元負責確定、制訂或?qū)彾ㄔu價方案、實施具體評價、審核評價報告等，定期召開專門會議研究項目績效評價實施情況。資產(chǎn)績效科負責全程跟蹤指導。

（五）突出績效項目分階段、全過程績效評價

區(qū)財政局積極運用績效評價工具，切實將績效理念融入預算管理全過程，按照“事前、事中、事后”三個階段對項目資金實施全過程、鏈條式的績效評價監(jiān)督管理。一是事前監(jiān)督。在預算編制階段，要求績效評價試點單位填報部門支出績效目標，經(jīng)財政部門審核合格的，可進入下一步預算編審流程。為更好地規(guī)避項目資金風險，區(qū)財政局在單位申報的項目中選擇一些涉及民生、政策性強、資金量大的重點項目，對項目實施的內(nèi)容、資金安排、實施效果等關(guān)鍵要件開展事前評估，并提出項目的評估建議，形成項目事前評價報告作為預算審核的重要依據(jù)。二是事中監(jiān)督。在預算執(zhí)行過程中，每個工作小組單元將對項目績效目標完成情況進行實時跟蹤管理，每半年針對各項目績效目標執(zhí)行情況進行分析研判，形成項目事中評價報告，評價工作組對偏離績效目標項目提出改進意見和糾偏措施，反饋預算部門進行限期整改。整改完畢，方才繼續(xù)撥付資金。三是事后監(jiān)督。在預算項目執(zhí)行完畢后，每個工作小組單元對項目支出開展事后匯總績效評價和監(jiān)督，形成項目績效評價報告書，并列明需整改的問題清單。財政監(jiān)督科、戶管科室負責督促項目單位限期整改落實。預算科負責會同項目支出科室，將績效評價結(jié)果在下一年度預算編審環(huán)節(jié)進行應用，或作為今后該項目預算安排的重要依據(jù)。

四、運用績效評價工具、探索基層財政監(jiān)督管理新路徑的反思

（一）取得的成效

從幾年來的改革探索來看，區(qū)財政局運用績效評價工具、強化基層財政監(jiān)管工作取得了較好成效，主要表現(xiàn)在以下方面：一是績效理念進一步樹立。預算單位對績效問題重視程度水平逐漸提高，主體責任意識得到一定強化，自覺規(guī)范高效使用財政資金。財政部門也積極履職盡責，不斷完善管理，強化監(jiān)督責任意識，過去“重收入、輕管理”、“重分配、輕管理”的局面逐步改變。二是財政資金使用績效進一步提高。通過運用績效評價工具，探索全過程、鏈條式的監(jiān)督管理，深入準確地掌握資金使用的績效，有針對性地優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，減少資金安排的浪費、盲目和隨意性，有效提高了資金使用的效益，在一定程度上緩解了地方財政收支矛盾。三是財政決策精準性進一步增強。支出績效評價結(jié)果較為客觀地反映了財政資金使用情況，為預算編制提供了參考依據(jù)，為政府出臺財稅政策提供了重要的政策依據(jù)，有效避免粗放式管理和經(jīng)驗決策、關(guān)系決策，保障資金分配的精準性和科學性。

（二）存在的不足之處

區(qū)財政局在運用績效評價工具、探索基層財政監(jiān)督管理實踐探索中還存在一些不足，主要為：一是少數(shù)預算單位對財政支出績效評價認識仍然還不到位。比如在事前預算編制監(jiān)督環(huán)節(jié)，預算單位對擬申報項目的績效目標沒有按要求認真組織自評，直接蓋章了事，導致填報要素不全、表達不清等問題，增加了事前績效評價監(jiān)督的難度。二是運用績效評價工具中的指標體系還不完善。每個項目具有地域性、行業(yè)性、專業(yè)性的特點，如何更加科學合理地反映一個項目的實施效果，當前還沒有比較完整、貼近每個項目實際的評價指標體系做參考，科學合理、準確衡量的難度還比較大，某種程度上影響了評價結(jié)果的科學性和公信力。三是績效評價隊伍建設(shè)還跟不上形勢發(fā)展需要。在基層財政部門系統(tǒng)內(nèi)，主持開展績效評價組織管理的人才需要既懂管理又懂預算還懂績效，這樣的復合型人才目前還比較少，難以適應當前工作推進需要。在體制外，部分中介機構(gòu)在績效評價實施中抓不住要點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，思想理念仍停留在會計審計的角度，工作思路沒有轉(zhuǎn)變，面對受眾面廣、專業(yè)性強的績效評價項目，往往有些無所適從，不知如何下手。

（三）下一步完善建議

一是要建立更加有效的激勵約束機制。建議研究制定績效激勵機制和績效問責機制，一方面對資金使用績效優(yōu)良、績效評價工作積極配合、實施得當?shù)牟块T實施獎勵；另一方面將績效評價結(jié)果與行政問責機制結(jié)合起來，強化績效評價監(jiān)督的震懾力，倒逼部門單位領(lǐng)導進一步提高對支出績效評價工作的認識程度和重視程度。二是要加快完善績效評價工具指標體系。對已經(jīng)建成的常規(guī)性指標進行驗證和修訂補充，對尚未納入績效指標庫的支出項目績效指標及時開展研究，結(jié)合地域、行業(yè)、專業(yè)的特點，實施增補完善，進一步細化、量化涵蓋各類支出項目的績效評價指標體系。通過不斷地完善修改，確保支出績效評價指標體系的可評價性和公信力。三是要繼續(xù)加大培訓力度，提高參與績效評價機構(gòu)和人員素質(zhì)，重點加強各層次績效評價管理人員的業(yè)務培訓，對參與績效評價專家和中介機構(gòu)實施過程培訓，精選有能力的中介第三方，引入淘汰機制，促使他們提高績效評價效率和質(zhì)量。

（作者單位：湖北省武漢市江岸區(qū)財政局）

1.財政部.關(guān)于推進預算績效管理的指導意見[Z].2011-07-27。

2.財政部.預算績效管理工作考核辦法（試行）[Z].2011-07-24。

3.莫之軍．2006.財政支出績效評價指標體系構(gòu)建問題研究[J]．財政與發(fā)展，4。

4.申書海，陳學安．2002.財政支出效益評價[M]．北京：中國財政經(jīng)濟出版社。

（本欄目責任編輯：阮靜）