齊樹潔

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行政裁決制度：反思與重構(gòu)

齊樹潔

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，專業(yè)性強(qiáng)、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛層出不窮，傳統(tǒng)的審判方式顯得力不從心，司法資源的有限性進(jìn)一步凸顯?；趯?duì)司法中心主義的反思及司法危機(jī)的倒逼，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家有針對(duì)性地發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制。美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)的司法實(shí)踐證明，行政裁決作為一種行之有效的替代性糾紛解決方式，能夠有效地彌補(bǔ)司法資源的不足，緩解、分擔(dān)審判機(jī)關(guān)的壓力，降低糾紛解決的成本，及時(shí)調(diào)整社會(huì)關(guān)系。

2014年10月，中共中央十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，要“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。這是健全完善我國(guó)社會(huì)矛盾預(yù)防化解機(jī)制的一項(xiàng)重要決策，對(duì)于新形勢(shì)下化解民間矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的指導(dǎo)意義。2015年2月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》。該文件指出，要“健全多元化糾紛解決機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等糾紛解決機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式。推動(dòng)在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險(xiǎn)糾紛等領(lǐng)域加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設(shè)，推動(dòng)仲裁制度和行政裁決制度的完善”。在此背景下，行政裁決的制度價(jià)值逐漸得到各界的關(guān)注與重視。

依通說，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。目前我國(guó)的行政裁決主要有權(quán)屬糾紛裁決、侵權(quán)糾紛裁決、損害賠償糾紛裁決等類型。有關(guān)行政裁決的規(guī)定散見于法律、法規(guī)和部門規(guī)章中，尚未形成統(tǒng)一的制度體系。

相比之下，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家“行政裁決”的范圍則更加廣泛，美國(guó)的“行政裁決”又稱“委任司法”，是由獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)與一般行政機(jī)關(guān)行使準(zhǔn)司法裁判權(quán)，對(duì)公法上與私法上的爭(zhēng)議進(jìn)行廣泛裁決的制度。近年來，相較于普通法院，美國(guó)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的受案數(shù)量更多，裁決效率更高。英國(guó)則通過2000多個(gè)審裁處（Tribunal，又譯行政裁判所）對(duì)民事、行政糾紛進(jìn)行裁決，每年處理的此類案件約100萬件。審裁處是指在普通法院之外，根據(jù)法律規(guī)定而設(shè)立的某些專門裁判組織，用以解決行政上的爭(zhēng)端和公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭(zhēng)端。例如，關(guān)于社會(huì)保障利益的訴訟；需要運(yùn)用專業(yè)的知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)才能解決的糾紛；對(duì)強(qiáng)制購(gòu)買土地后補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估以及其他因其性質(zhì)或數(shù)量不適合由普通法院審理的糾紛，都可由審裁處來裁判。

各國(guó)行政裁決制度雖然在內(nèi)涵與范圍方面不盡相同，但仍體現(xiàn)出一定的制度共性：一是主體專門，只有具備一定條件、符合法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)方可成為裁決主體。二是裁決專業(yè)。裁決機(jī)關(guān)在解決糾紛時(shí)，需要綜合運(yùn)用特定領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、行政政策及法律經(jīng)驗(yàn)。三是程序設(shè)計(jì)上兼具司法程序的自然公正屬性與行政程序的快捷簡(jiǎn)便特征。一方面，行政裁決不斷吸收司法程序的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)與自然公正；另一方面，行政裁決程序不受訴訟程序的拘束，可以根據(jù)糾紛性質(zhì)的不同設(shè)計(jì)有針對(duì)性的程序規(guī)則，因此具有靈活簡(jiǎn)便、費(fèi)用低廉的特點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政裁決制度存在定位不明確，程序規(guī)則缺乏司法特征，救濟(jì)路徑混亂等短板，影響了制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

一是裁決主體缺乏獨(dú)立性。行政執(zhí)法是執(zhí)法主體依職權(quán)對(duì)違法行為進(jìn)行積極追訴的制度，而行政裁決是特定主體依申請(qǐng)對(duì)民事糾紛進(jìn)行居間裁決的制度，兩者價(jià)值目標(biāo)的顯著差異決定了行政執(zhí)法主體與行政裁決主體應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)分離，否則裁決的居間性難以保障。目前我國(guó)行政裁決主體分散，尚未形成統(tǒng)一體系，多數(shù)裁決機(jī)關(guān)未設(shè)置專門的裁決機(jī)構(gòu)，行政執(zhí)法權(quán)與行政司法權(quán)由同一主體行使，不符合自然公正的基本要求。此外，組織管理制度的缺失，從業(yè)資格及職業(yè)保障制度的缺位，導(dǎo)致裁決主體獨(dú)立性與專業(yè)性不足，嚴(yán)重影響了裁判的權(quán)威性。

二是裁決范圍不斷縮減。行政機(jī)關(guān)為避免成為行政訴訟的被告，在實(shí)踐中對(duì)民事糾紛“只調(diào)不裁”，加之程序規(guī)則可操作性不強(qiáng)，制度運(yùn)行效果日漸衰微，這一制度迅速萎縮。原有法律中的行政裁決規(guī)定不斷被廢止，新頒布的法律不再規(guī)定裁決，而改為規(guī)定行政調(diào)解。行政機(jī)關(guān)往往將社會(huì)管理中遇到的民事糾紛拒之門外，導(dǎo)致大量的民事糾紛得不到及時(shí)的解決。這種為避免行政權(quán)力擴(kuò)張而“一刀切”的方法限制了行政裁決制度的發(fā)展，從根源上看是惰性行政的表現(xiàn)，不僅有悖于現(xiàn)代行政權(quán)力擴(kuò)張的基本趨勢(shì)，也不利于當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

三是程序規(guī)則不規(guī)范。受程序工具主義觀念的影響，我國(guó)規(guī)定行政裁決的法律多以實(shí)體性授權(quán)為主，具體的程序性規(guī)則極少。多授權(quán)少控權(quán)的立法現(xiàn)狀，導(dǎo)致行政裁決在實(shí)踐中操作混亂，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的約束不足。行政裁決與行政執(zhí)法在價(jià)值取向上的差異，未能在制度設(shè)計(jì)中得到良好的反映。

四是救濟(jì)體系不完善。從法律層面看，我國(guó)行政裁決的救濟(jì)方式主要有行政訴訟和民事訴訟兩種。由于缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，實(shí)踐中當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟、行政附帶民事訴訟的救濟(jì)手段使用混亂，法院的態(tài)度與處理方法也不盡相同。

行政裁決是行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中進(jìn)行利益再分配的過程，只有嚴(yán)格規(guī)范裁決程序，突出行政裁決的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)，才能補(bǔ)齊制度短板，防止權(quán)力恣意運(yùn)作。

設(shè)立行政裁決事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)著眼于社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，保持規(guī)模適度，在滿足糾紛解決需要的同時(shí)，避免濫設(shè)行政裁決造成資源浪費(fèi)。綜觀行政裁決制度成熟的國(guó)家，其設(shè)立的裁決事項(xiàng)也不盡相同?？紤]到我國(guó)民事糾紛的現(xiàn)狀、救濟(jì)途徑的有效性以及國(guó)家權(quán)力配置等情況，可以設(shè)立行政裁決事項(xiàng)的民事糾紛應(yīng)當(dāng)包括自然資源權(quán)屬糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、物業(yè)管理糾紛、保險(xiǎn)糾紛以及其他與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)或政策性較強(qiáng)的糾紛。

司法的公正，根植于司法主體的獨(dú)立性。行政裁決是一種具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的行政行為，其裁判的公正同樣需要以裁決主體的獨(dú)立性為保障。目前，我國(guó)司法體制正在進(jìn)行重要的改革，在此背景下，因勢(shì)利導(dǎo)地對(duì)行政裁決主體缺乏獨(dú)立性的尷尬局面進(jìn)行改革，將有利于提高行政裁決的裁判權(quán)威。今后可考慮在行政裁決申請(qǐng)受理量大的領(lǐng)域設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)，裁決機(jī)構(gòu)的人事管理、經(jīng)費(fèi)薪酬獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，裁決人員依法獨(dú)立裁決，不受行政機(jī)關(guān)的干涉，非經(jīng)任職機(jī)關(guān)評(píng)議不得降職、免職。而在案件受理量較小的領(lǐng)域，裁決機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的分離。

申請(qǐng)行政裁決與提起民事訴訟是彼此獨(dú)立的糾紛解決方式，關(guān)于設(shè)立了行政裁決的事項(xiàng)是否可以不經(jīng)裁決而直接向法院提起民事訴訟，我國(guó)法律主要規(guī)定了兩種形式：一是行政裁決強(qiáng)制先行，二是當(dāng)事人自主選擇。結(jié)合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況將部分行政裁決設(shè)置為強(qiáng)制先行，有利于彌補(bǔ)法院專業(yè)知識(shí)的不足，確保行政政策的統(tǒng)一、連貫。如自然資源權(quán)屬糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、醫(yī)療事故糾紛等案件量大、專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，均可考慮將行政裁決設(shè)置為前置程序。

重構(gòu)行政裁決的程序規(guī)則應(yīng)充分考慮其“準(zhǔn)司法”屬性及其特殊的價(jià)值取向。一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)，規(guī)范行政裁決程序中的通知、回避、陳述、答辯、聽證、送達(dá)等環(huán)節(jié)。另一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)裁判經(jīng)濟(jì)，程序的設(shè)計(jì)應(yīng)避免過度司法化導(dǎo)致的程序臃腫，行政裁決所耗費(fèi)的社會(huì)資源與當(dāng)事人所需要負(fù)擔(dān)的成本應(yīng)當(dāng)顯著低于司法程序的消耗。在程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)簡(jiǎn)化相關(guān)手續(xù)，提高運(yùn)轉(zhuǎn)速度。裁決主體在裁決程序中可以適用職權(quán)主義審查模式，為查清案件事實(shí)，必要時(shí)可主動(dòng)調(diào)取證據(jù)。此外，應(yīng)明確不同類型行政裁決的審理期限，確保裁決主體迅速、及時(shí)地解決糾紛。

《行政復(fù)議法》第8條第2款規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定排除了當(dāng)事人對(duì)行政裁決獲得復(fù)議救濟(jì)的可能性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督機(jī)制的缺位。相對(duì)于訴訟而言，行政復(fù)議程序簡(jiǎn)單、迅速、及時(shí)、便民，對(duì)于快速解決民事糾紛有不可替代的作用。因此，應(yīng)盡快修正《行政復(fù)議法》，將行政裁決納入行政復(fù)議的范圍內(nèi)，建立由上一級(jí)行政裁決主體對(duì)行政裁決進(jìn)行復(fù)議的制度，并明確對(duì)行政裁決提起行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系。

為行政裁決構(gòu)建司法救濟(jì)體系，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)為基本目標(biāo)，根據(jù)有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)來確定爭(zhēng)議的解決路徑。在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)，法律有明確規(guī)定的，應(yīng)依其規(guī)定；法律無明確規(guī)定的，應(yīng)針對(duì)不同類型的行政裁決，提供相應(yīng)的司法救濟(jì)。

首先，對(duì)確權(quán)類行政裁決不服的，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。例如，在行政裁決主體對(duì)自然資源權(quán)屬糾紛、專利糾紛、商標(biāo)糾紛作出的確權(quán)類裁決中，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，將產(chǎn)生以行政爭(zhēng)議為主，涉及民事爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián)案件。在此類行政裁決之訴中，行政爭(zhēng)議居于核心地位，民事爭(zhēng)議的解決以行政爭(zhēng)議的解決為先決條件，因此適宜提起行政訴訟?！缎姓V訟法》第61條規(guī)定：“在涉及……行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！庇捎谛姓脹Q具有預(yù)決效力，人民法院在審理案件的過程中應(yīng)先就行政裁決的合法性進(jìn)行審查。行政裁決合法的，判決維持行政裁決，駁回原告提出的一并審理民事爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求，行政裁決成為解決民事糾紛的最終依據(jù)；行政裁決違法或無效的，應(yīng)遵循先行政后民事的程序，判決撤銷行政裁決或確認(rèn)行政裁決無效，再對(duì)民事糾紛進(jìn)行審理并作出裁判。

其次，對(duì)非確權(quán)類行政裁決不服的，當(dāng)事人可以提起民事訴訟。如在行政裁決主體對(duì)環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故等損害賠償糾紛，消費(fèi)者權(quán)益糾紛等侵權(quán)糾紛作出的非確權(quán)類裁決中，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的將產(chǎn)生以民事爭(zhēng)議為主，涉及行政爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián)案件。在此類裁決之訴中，民事爭(zhēng)議居于核心地位，行政裁決權(quán)的行使雖然產(chǎn)生了行政爭(zhēng)議，使民事爭(zhēng)議變得更為復(fù)雜，但案件的主要爭(zhēng)點(diǎn)仍然是平等主體之間的民事糾紛，因此，適宜通過民事訴訟予以解決。在民事訴訟過程中，行政裁決具有證據(jù)效力。根據(jù)證據(jù)審查規(guī)則，法院應(yīng)當(dāng)審查行政裁決的客觀性、關(guān)聯(lián)性與合法性。原告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明行政裁決違法或無效，舉證成立的，人民法院依法對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行審理并作出裁判，并在判決理由中對(duì)行政裁決是否違法或無效作出說明；當(dāng)事人不能舉證說明行政裁決違法或無效的，應(yīng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。